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在押服刑人员未成年子女安置与教育问题研究 摘 要：在押服刑人员未成年子女是指父母一方或双方处于在押服刑状态的18周岁以下的未成年人。本文一方面通过对新乡市太阳村儿童救助中心、北京市太阳村儿童救助中心、大连阳光溢鸿儿童村和郑州晨露国际爱童园的实地考察，获取一手资料；另一方面通过文献对国内外相关救助模式和特殊儿童教育进行研究，发现我国在对服刑人员未成年子女安置与教育过程中存在的问题，并对其进行原因分析；最后，本文就法律法规、政府、民间组织、社会支持和关注儿童五个方面提出建议，拟定首先考虑基于家庭的救助，再由政府与社会配合，展开以儿童为本位的安置与教育的救助模式。 关键词：家庭；政府与社会配合；儿童本位 在押服刑人员未成年子女是指父母一方或双方处于在押服刑状态的18周岁以下的未成年人。据统计，截止至2005年底，我国服刑人员未成年子女总数逾60万，其中有94.8%没有受到过任何形式的社会救助。其父母一方或双方服刑后监护职责不能正常履行，他们或跟随父母一方、或投亲靠友、或自力更生、或流浪街头，家庭的破碎使他们的生活面临着困境。合理救助服刑人员未成年子女无论是对其自身的成长还是对其父母的改造和社会的稳定都具有重要的意义。因此，本文以在押服刑人员未成年子女为主体，研究其安置与教育问题。 1 现状分析 （一）研究现状 我国关于在押服刑人员未成年子女的研究可分为安置与教育两个方面。安置方面的研究主要涉及服刑人员未成年子女的现状调查、救助模式探究、相关救助机构的探究。2006年司法部发布监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告，继此调查后没有再进行全国性的调查。除此之外，2004年张雪梅的我国服刑人员未成年子女保护问题研究的发表，引起了学者的关注，之后肖云梅、王清等学者展开了对在押服刑人员未成年子女救助模式的探究，刘新玲、盛平等也展开对相关救助机构的介绍和研究。教育方面的研究主要涉及心理特点及问题分析，教育方式及理念，如孙铭慧的抗逆力研究，陈伙平的服刑人员未成年子女家庭教育研究等。 国外对在押服刑人员未成年子女的研究开始较早，以美国为例，上世纪70年代起，美国就有学者开始关注这些孩子，对其现状和心理问题展开研究，如Gaudin&Sutphen对孩子受影响程度因素的研究、Lanier对服刑人员与孩子亲子关系的研究等。 国外研究侧重于心理方面，注重数据的收集和对比研究。国内研究侧重于安置方面，多为质性研究，教育方面涉及较少。 （二）救助现状 我国关于在押服刑人员未成年子女的法律及文件有三：一是监狱法第十九条：“罪犯不得携带子女在监内服刑”。二是2006年1月由中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、中央社会治安综合治理委员会办公室、民政部等联合发布的关于开展“为了明天?D?D全国服刑人员未成年子女关爱行动”的通知（简称通知）。三是2006年3月关于加强孤儿救助工作的意见（简称意见）。 我国对在押服刑人员未成年子女的救助主要有各地区的政府救助和民间组织的救助。各地区的政府救助如广东省于2006年关于做好服刑人员未成年子女救助工作的通知、江苏省淮安市淮阴区2012年7月让“失依儿童”不再失依、江西渝水区2010年关于开展服刑人员未成年子女关爱行动的通知、浙江省海宁市2007年2月关于做好对服刑人员未成年子女关心教育工作的实施意见、2002年3月由石家庄市委、石家庄市人民政府建立河北省石家庄市少年儿童保护教育中心等。民间组织的救助如太阳村、福建善恩园、郑州露国际等。 2 存在的问题及分析 （一）法律法规方面 1、身份尴尬 在押服刑人员未成年子女的父母一方或双方健在，但无法、无力或不适合抚养儿童，这类儿童被北京师范大学儿童福利中心课题组定义为“事实无人抚养儿童”。我国在2006年3月意见中第一次正式使用“事实无人抚养儿童”一词，并提出将其与失去父母的未成年人统称为孤儿进行救助。遗憾的是，2010年国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见明确的界定了孤儿范围，将孤儿定义为失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，未将事实无人抚养的儿童纳入孤儿群体，在押服刑人员未成年子女自然排除在孤儿之外。 2、救助无门 在押服刑人员未成年子女在遭遇家庭变故后，首先会选择亲属或朋友行使委托监护权，但委托行使监护权是否需要通过法律程序、监护人的资格认定和监护职责考核方面都没有具体的法律规定。如果亲属及朋友不能或不愿行使监护权，就由父母单位、村委会或居委会承担，但现实情况是单位、村委会和居委会没有足够的能力承担这一责任，孩子们往往是住了这家换那家，没有着落。在押服刑人员未成年子女又不属于孤儿，不在民政部门所属的未成年人救助保护机构的救助范围内。 3、法律缺失 我国关于在押服刑人员未成年子女正式的法律条文仅有监狱法第十九条，规定：“罪犯不得携带子女在监内服刑”。通知和意见虽然涉及到对在押服刑人员未成年子女救助的规定，但文件不具有法律性质，各地区根据各自情况进行救助，范围和形式不统一，实施过程中无法可依。 （二）政府救助方面 由于法律的缺失，我国政府对在押服刑人员未成年子女的救助未形成体系，部分地区虽根据当地的实际情况进行了救助，但影响范围较小。 一些专门救助在押服刑人员未成年子女的民间组织如太阳村、善恩园等，补充了政府对这些孩子救助工作的不足。但我国社会团体在民政部门登记注册的门槛很高，同时政府对民间组织实行双重管理制度，需要经过登记管理部门和业务主管单位的双方同意才可以登记注册。因此，大部分民间组织在成立之初因达不到登记要求，找不到挂靠的业务主管部门而选择在工商部门注册或不注册，现在北京市太阳村儿童救助中心还仍是工商部门注册。 （三）民间组织救助方面 我国的民间组织还处于起步阶段，在发展过程中难免出现一些问题，在管理体制方面家长制现象严重，一言堂和一人包揽的现象阻碍了民间组织的发展；人员配置专业性不高，志愿者管理不合理，未能发挥人力资源优势；资金方面来源单一且不稳定，筹集运行资金耗费工作人员太多精力，阻碍其服务功能的发展；公信力方面捐款使用的不透明不利于其获得更多的社会认可和帮助；与政府关系方面，政府有着民间组织所没有的资金及政策优势，而民间组织由于各种客观条件的限制和认识上的偏差，在救助工作中不大愿意主动与政府部门沟通，而只是一味埋怨政府限制太多，并且因自身力量的局限而得不到政府的重视，使其无法利用政府的优势促进自身发展。 （四）社会支持方面 朱华燕、朱华军对浙江省宁波某县服刑人员未成年子女生存状况做了实地调查：在社会对服刑人员未成年子女关心程度的问题上，56.7%的人认为一般，7.8%的人根本就不关心这个问题，只有19.1%的人认为是关心的。对于服刑人员未成年子女面临问题的解决方式上，60%的人认为政府能够发挥重要的作用。对于是否会参加关心服刑人员未成年子女的活动的问题上，69%的人表示愿意参加，21.8%的人说别人叫我去我才去，9.2%的人选择了不感兴趣，不会参加。 调查反映出，对于在押服刑人员未成年子女大多数人表示关心和同情，但同时也认为该由政府来解决这些孩子的困境，与老百姓无关。虽然政府应该发挥社会职能来救助这些孩子，但是人们忽略了自身的社会责任，没有认识到服刑人员未成年子女需要的是一个宽容理解的社会环境，而这个环境的创设需要每一个人的努力。 （五）关注儿童方面 对服刑人员未成年子女安置与教育过程中，各方面都不同程度的忽视了以儿童为本位的中心思想。 警察在抓捕罪犯过程中并未将其未成年子女考虑在内，一些抓捕场景给孩子们带来了抹不去的阴影，太阳村曾让孩子们写过一篇名为最难忘的一天的作文，大多数孩子写的都是父母被捕当天的情景，不恰当的抓捕方式给孩子带来了莫大的恐惧甚至衍生仇恨。法院在审判前后未将被审判人的未成年子女考虑在内，也没有可参照的法律文件要求法院关注这些孩子，有些孩子在父母被抓走的那一刻起便成了“孤儿”，何去何从，无人问津。 社会和政府在给予服刑人员未成年子女及其家庭帮助时，普遍忽视对儿童真正需要的调查，以帮助者而不是以受助者为出发点提供帮助。徐浙宁对上海服刑人员子女的需求状况调查显示，孩子们自身认为最需要的帮助是学习，其次是人际与心理方面，而其监护人认为孩子们最需要的是经济援助，不以孩子为出发点的帮助可能不能真正满足孩子的需要。 3 启示与建议 （一）完善立法 对于服刑人员未成年子女，无论是在其父母审判前、服刑期间还是刑满出狱后，都需要具体完善的法律体系来保证其能得到良好的安置与教育。每个阶段都要制定一定的分类标准，来为服刑人员未成年子女选择是生活在家庭还是民政部门所属的未成年人救助机构提供依据。并且在此期间也要对监护权的转移及监护职责的监督做详细的法律规定，来保证服刑人员未成年子女在每一阶段都有监护人，都能受到良好的安置与教育。 （二）政府转变观念 1、发挥主观能动性 在完善相关法律体系的基础上，政府要依法并充分发挥主观能动性对服刑人员未成年子女进行救助。 鼓励、支持、引导民间组织发展 在民间组织的登记方面，政府应对登记门槛过高、双重管理制度、重登记轻管理等问题加以重视，并改变对民间组织的监督模式。可设立单独的民间组织登记管理和监督机构，提高工作效率和质量。 在与民间组织的关系方面，可采用政府支持、政府委托、政府购买等多种方式与民间组织合作。例如，2011年复和社会工作服务中心在民政部的支持和帮助下成立，以在押服刑人员未成年子女为对象进行调查研究，为相关立法和政策制定提供依据，并将研究成果付诸实践，为服刑人员未成年子女提供社会服务；2012年陕西宝鸡市救助站与宝鸡新星流浪儿童援助中心签署协议，采取购买机构服务的形式，让专业团队驻站为身处困境的儿童持续稳定的提供24小时生活教育、心理支持、医疗教育、早期干预等专业服务；2014年上海市浦东新区法院委托太阳村代其看护无处安置的服刑人员未成年子女等都体现了政府与民间组织的合作。 3、设立独立的儿童福利部门 国外许多国家如英国、美国、挪威、日本等都专设儿童福利部门，专门负责保护儿童的相关工作，并有相应独立的儿童法律和儿童法院等，在为儿童提供专业帮助的同时也极大的提高了工作效率。我国由民政部社会福利和慈善事业促进司儿童福利处和2016年2月民政部设置的未成年人保护处来主管儿童保护工作，由民政部门所属的未成年人救助机构实施救助，保护儿童是民政部门工作的一个分支。儿童是社会和国家的希望，建议我国设立专门的独立于其他部门的儿童保护机构，以儿童为本位为儿童提供更专业更高效的帮助。 （三）民间组织的自我完善 1、建立科学的管理体制 民间组织自身应建立科学的管理体制，可采用理事会-监事会管理模式，明确落实人员分工，建立对员工的监督和激励机制。 2、多途径筹集资金 民间组织应通过各种媒介宣传自己、与政府保持密切联系、与国际慈善组织接轨等方式，多途径的筹集资金。同时也要提高自身造血能力，例如北京市太阳村儿童救助中心通过自己的冬枣、葡萄、农场、夏令营等项目来自筹资金维持发展，这一类透过商业手法运作，赚取利润用于贡献社会的组织叫做社会企业。有关服刑人员的社会企业除了救助其子女的太阳村外，还有帮助刑满释放的服刑人员回归社会的“阳光下之家社会帮教服务中心”。社会企业随着社会的进步逐渐发展起来，民间组织可以借鉴其经验，促进自身发展。 3、建立细致合理的捐赠及财务公开制度 公信力是民间组织可持续发展的生命力，建立细致合理的捐赠及财务公开制度是民间组织保持其良好公信力的重要途径。 首先要使捐赠有头有尾，民间组织将自己的需要按类划分，并通过各种媒介明确的公布出来，人们可根据自己的意愿选择不同的捐赠方式，同时民间组织要对捐赠进行及时的反馈，包括捐赠使用反馈和情感反馈。例如，民间组织在需要筹建活动室时，可以将此项目进行公示，大家可以自行选择资金、建筑材料、设计方案等多种方式进行捐赠，活动室建成后将资金使用情况进行公示，并给曾帮助此项目的爱心人士发放照片或感谢信进行情感的反馈。 其次要聘请专业人员或与专业团队合作进行财务的统计与管理，定期公示财务明细，接受社会监督。 4、提高工作人员水平，科学管理志愿者 民间组织有着很强的慈善和志愿精神，其中的工作人员是这个组织的灵魂，对这个组织的存在和发展有着重要的影响。首先，民间组织在招聘工作人员时，要保证其水平和质量。可以与高校联系，成为其社会工作、教育学、心理学等专业的实习基地，也可与教育部门沟通，借鉴大学生和研究生的支教模式（西部支教、山区支教计划），吸收专业人才。其次，民间组织要对工作人员进行职前和职后的培训，可以采取多种方式开展培训，例如太阳村可以和复和社会工作服务中心合作，为工作人员提供专业的培训，以提高他们自身的素质和专业素养。最后，民间组织还要对工作人员进行定期的考核，并建立科学的激励机制，使每个工作人员都能发挥他们自身的力量。 5、转变观念，改善与政府关系 民间组织与政府之间是相互促进、共同发展的关系。民间组织应转变观念，提高自己的服务水平和质量，主动配合政府工作，以承接政府项目，利用政府资源优势，并谋求进一步的合作，实现共同发展。 （四）发展社会支持 随着社会的发展，人们的社会责任感逐渐增强，但是大多数人都停留在意识层面而未转化为行动，社会需要创造良好的慈善环境，鼓励人们参与进来，使意识上升为行动。 1、营造良好的捐赠及志愿活动的环境 可设立基于社区的经常性的捐助点，与慈善组织联系及时公示所需；还要对捐赠进行反馈，包括捐赠流向反馈和情感反馈；同时要落实慈善税收政策，慈善捐款所免税额不纳入地方政绩评比之中，在不给当地政府带来工作压力的同时鼓励和肯定人们捐赠，帮助他人。 建立完善的志愿者激励机制，例如杭州市将出台杭州市志愿者服务时数和公益积分管理办法，为每个市民办理市民卡，将公益行为折算成公益积分记录到市民卡中，根据积分可授予志愿者不同的荣誉称号，享受医疗、学生实践学分等多种形式的优待。 2、建立社会工作服务部 社会工作服务部简称社工部，利用社工向需要帮助的人提供基于社区社会服务，为个人、家庭、政府、社会之间搭起一个相互联系的桥梁，促进社会的和谐发展。 以香港为例，社会服务方式可分为社会福利署提供的服务和民间社会服务机构提供的服务。社会福利署负责社会服务机构的登记与监管，并为社会提供大方面的医疗、安老、青少年等社会服务，民间社会服务机构接受社会福利署的监管，并对社会福利署的服务工作进行细化和延伸。 在服刑人员未成年子女的救助方面，香港社会福利署（社署）辖下的感化及社会服务令办事处和高等及区域法院感化办事处，设有当值感化主任。在接到法庭转介违法者有实时福利需要时，无论是在判刑前还是在判刑后，如违法者因羁押而无法照顾未成年子女，当值感化主任会实时提供适切的服务，包括安排有关未成年子女的紧急住宿照顾服务。若有关儿童需要进一步支持，个案会按违法者住址转介往所属的综合家庭服务中心或综合服务中心（即社会工作服务机构）跟进。 （五）以儿童为中心开展工作 1、文明抓捕 警方在抓捕违法者过程中，要考虑到是否有其未成年子女在场，根据实际情况尽量采取文明抓捕，减轻对孩子的伤害。 2、尊重儿童意愿 政府、社会或民间组织在为服刑人员未成年子女提供帮助时，首先就要调查儿童的需要，尊重儿童的意愿，以儿童为本位选择帮助的内容和方式。 3、全纳的教育观念 全纳教育容纳所有学生，是一种没有排斥、没有歧视、没有分类的教育。在教育过程中，不能忽视在押服刑人员未成年子女，但也不要过度关注，采取“去特殊化”的方式，平等的对待他们，淡化和去除社会强加给他们的标签和他们自己内心的标签，帮助他们健康快乐的成长。 以儿童为中心是一种理念，体现在救助过程中的方方面面，需要每个人的共同努力。 4 拟定安置与教育模式 根据我们对新乡市太阳村、北京市太阳村、大连阳光溢鸿儿童村、郑州晨露国际爱童园的实地考察，发现这些孩子与正常家庭的孩子并无太大差别，只是他们更希望也更需要得到更多的关注和关心。救助机构由于人力物力等方面的局限而无力顾及到每一个孩子的生理和心理需要，而基于家庭的照顾便可以弥补这些不足，因此建议根据实际情况尽量让孩子生活在家庭中，由亲属照料。基于此，拟定安置与教育模式： 5 结语 一次偶然的机会我们接触了这些孩子，他们可爱、阳光、脆弱、迷茫，承受着与他们年龄不符的苦难。他们渴望被爱，渴望长大，渴望有个正常的家。每一次从太阳村回来，总是会听到孩子们问：“姐姐你要走了吗？你们下次什么时候来呀？你可不可以不走呀？”很遗憾我们不能一直留在太阳村，但我们带着他们的爱开始了本次研究。两年来我们走访了北京太阳村、新乡太阳村、大连阳光溢鸿儿童村、郑州晨露国际爱童园，与孩子们、志愿者们、负责人和老师们进行了面对面的交流，本着一切为了孩子的信念，共同发现问题、分析问题、拟定建议，最后形成文字，希望能够帮助这些孩子得到更好的关注和关心。两年很慢，两年又很快，孩子们的笑永远是我们心