大通湖区四种模式指导农村土地流转.doc

大通湖区四种模式指导推进农村土地流转益阳市大通湖行政管理区位于益阳、岳阳和常德三市交界的洞庭湖腹地，是湖南省农垦的发源地和全省最大的垦区之一，2008年5月确定为益阳市统筹城乡发展改革试验区。全区辖4个镇、2个办事处（场），共有72个行政村和10个社区。全区总人口13.6万，其中从事农业生产经营的农户18682户，农业人口61973人，农业生产劳动力约42300人，现已转移就业约7200人。全区总面积57万亩，其中耕地面积28万亩，80%的耕地适宜水旱轮作， 2009年农村土地规模流转率达30%以上。一、四种模式指导推进农村土地流转除农户间的自发流转和互换流转外，大通湖区为加快推进土地流转，促进集约经营，提高规模效应，主要探索出了四种操作模式：1、价格联动模式。就是指流转土地每年的价格，在基数保底基础上，合同流转期内出现市场价格上扬时，按一定比例与市场联动，确保农民土地收益持续稳定增长。如河坝镇河万村将203户集中连片起来的1260亩稻田面积流转，以300元/亩的为保底基数，国家的粮食直补金全部由农户享受，流转土地亩平坐收利益414元以上，流转总收入达52万元，户平2570元；每亩土地由土地经营公司配送2个工日，日工价在55元左右，比当地日工价高出5元左右，日清月结全村每年可获务收入138600元。流转土地后仅此一项，在家从事生产的81名劳动力人平劳务收入有1700元。另外，当粮食价格超过2元/公斤时，则按每亩150公斤稻谷的价格计算流转金，保证农民土地收益金随市场而保值-增值。目前，该镇14个村流转的2万多亩水田面积，基本都是按这一模式运作。2、溢价返还模式。就是由镇土地流转服务中心或村土地经营管理站，以一定的低估价格收购农民的土地经营权，待租赁发包给第三方后，租赁发包的溢价再返还给相关农户。如千山红镇的大西港等多数村，就是将有流转意向和已外出务工经商农民的土地，旱地按150元/亩、水田按240元/亩的标准，先期代为支付农户部分土地流转金，签订委托流转合同。在村民代表监督下流转向第三方后，流转出来的溢价部分，再返还给相关农户。从实际操作情况来看，土地流转向第三方后，今年水田和旱地的流转价格分别保障在200元和380元以上，村民对这种操作透明、监督到位、省心省力的模式基本赞同。3、竞价出让模式。就是由镇土地流转服务中心或村土地经营管理站将有流转意向和外出务工经商农民的土地集中连片后，进行公开竞价出让。如金盆镇南京湖村尝试的公开招标竞拍出让土地，由竞拍出价高者胜出。又如北洲子镇马牌村和北胜村，各集中连片1000亩土地，通过网络等媒体发布出让信息，再与6家意向投资商的协调沟通竞价。最后，赫山区的“能人”王品山和珠海艺景投资有效公司，以收购价格高、项目发展前景好而受让成功。4、专业合作模式。就是通过在专业生产户中，引导组建紧密型专业协会、专业合作社等形式，吸收本地农户为会员，利用这些农户自身“地利、人和”的优势，通过技术合作、资金互助、市场共用、信息共享，推动会员的土地生产经营上规模、上水平，促进本地农民致富。如大通湖水稻专业合作社，在千山红镇3个村发展本地农民专业种植水稻，通过两年多的努力，会员由30户发展到100户，户均种植规模由不足20亩发展到120亩，最大规模的近3000亩,该社今年已正式进行了工商注册。又如千山红镇十字港村蔬菜种植协会，由协会统一提供技术、种子、化肥、农药，负责统一收割、加工、包装、销售，村内的11户会员种植韭菜、辣椒和南瓜三种蔬菜，面积超过800亩。目前，该协会正在落实1500蔬菜基地建设规划，把产业进一步做大做强。二、当前推进农村土地流转进程中的问题与障碍（一）机制和制度方面的缺失。近年来，一些地方在推进农村土地流转进程中，探索出了不少新经验新模式，亟待进行提炼总结提高。稳步推进农村土地流转，是党的十七届三中全会作出的一项重大决策。这种土地流转制度的核心是“保留承包权，转让使用权”，但从目前来看，缺少操作的机制和程序，缺少必要的制度来推进和规范，缺少明确的管理机构和调控的平台。（二）地方的组织管理有瑕疵。主要表现为“缺位”和“越位”二个方面。从“缺位”情况看，表现在一些地方政府、村级组织参与的积极性不高、主动性不强，对农民的土地流转听之任之，甚至有的不愿参与土地流转的协调服务指导，担心搞错，怕惹麻烦。当前，农民自发流转的合同签订率极低，引发了不少土地流转纠纷。从“越位”情形看，表现为一些村组干部参与积极性高涨，但对政策法律把握不准，出现了形形色色的操作管理模式，有的甚至违反公平、依法、自愿等原则。如有的村为对农民的流转收益实行硬性定价、溢价不返等行为。（三）农民对生存现况的担心。除了因宣传引导不到位，农民担心“失地”的误解外，主要还有三个方面的因素影响当前土地流转的推进：一是“现在干什么”就业出路的问题。据调查，从事农业生产的农民，小学文化程度的占20%左右，初中文化程度占70%左右，高中及以上文化程度从事农业生产的不到10%，加上就业技能方面的培训远远跟不上，农民在土地流转后，最担心的是“今后能够干什么”。二是“今后吃什么”社会保障的问题。目前农民最担心的是养老的问题。惠农政策的实施、农业比较效益提升，使很多农民不愿流转土地，一个重要原因在于养老保险制度的缺失。当前，大部分农民仍只能通过土地经营来解决自己老有所养的问题。三是“年年有什么”收益增值的问题。长远来看，土地资源的有限性，决定了依靠土地生产经营增值的必然性。农民流转土地后所担心的一个重要方面，就是土地生产经营效益增值，而自己的利益却得不到可靠的增值保障。三、深化和推进农村土地流转的意见和建议（一）加快立法进程，推进法制保障。建议把农村土地流转问题尽快纳入立法视线，既可以就农村土地流转单独立法，也可以考虑将其列为农村土地承包法的一个重要章节，就农村土地使用权流转的原则、范围、用途和流转的基本形式、程序操作的基本要求、违规失范的法律责任等方面作出明确界定。当前来看，地市一级可根据本地实际，先行制定暂行规章，由县级制定具体实施细则。要通过加快立法进程，确保土地流转有法可依，做到程序恰当、推进有方，机制灵活、操作有序，支撑有效、保障有力。（二）加强管理指导，维护流转利益。一是要建立起县、镇、村三级的土地流转管理机构，重点明确镇、村在土地流转中的指导责任，倡导其发挥主导作用，以提升流转的规模化、集约化水平。二是建立土地流转档案。以镇、村为单位，除流转合同管理外，还应就拟转让方土地的基本情况、转让的基本利益诉求和拟受让方的土地需求条件等，进行综合和立档，及时发布供求信息。三是要在农民流转土地后，切实保障其土地收益能够稳定、持续、可靠，并能随着经济的发展而稳定增值，努力建立起适合本地区土地流转的基本模式。（三）搭建流转平台，建立长效机制。一是要建立健全县、乡、村三级土地流转管理服务机构，完善工作机制，明确工作责任，指导和管理农户土地流转。二是建立省、市、县、乡四级土地流转市场和信息网络，为农村土地流转搭建免费流转交易平台，定期或不定期地发布土地流转供求信息；奖励土地流转中介经纪人。对由经纪人中介到市、县、乡土地流转市场和由经纪人中介需求信息并成功的，按流转面积量分别给予一定比例奖励。三是加强土地流转法律服务。规范流转服务合同，由县级有关法规部门，制定格式基本统一的流转合同和流转委托合同范本，免费给镇、村和流转双方提供法律援助，尽量避免和减少因合同不严谨引发的各类土地流转纠纷。（四）健全保障机制，实现发展共享。一是要尽快推进和扩大新型农村养老保险。通过实现“老有所养”，把农民从小户经营中解放出来，通过调动农民干事创业的积极性来推动农村土地流转。二是进一步扩大城镇最低生活保障范围，逐步将农民工纳入低保范畴，解决农民二次就业的后顾之忧。三是千方百计为农民工就业提供援助。加大就业技能培训力度，以县为单位建立农民工再就业培训基地，由国家和地方财政提供农民工培训经费。加强农民工就业指导，特别是对流转土地的农民，至少免费提供1次就业技能培训和2次职业介绍。（五）创新投入机制，鼓励规模经营。一是要鼓励以土地为生产资料的龙头企业、农村经济合作组织的发展，土地流转优先保证其用地需求。探索建立和完善“公司（合作组织）+银信+农户+基地”的“土地经营权质押贷款”等贷款模式，解决农业规模经营中资金运转问题；通过鼓励发展经济合作组织，让“能人群”发挥其“地利、人和”优势，扩大经营规模，壮大合作经济。二是在政府涉农项目建设中，要进一步整合项目建设，形成“农业项目跟着土地流转走、基础设施围绕产业基地建”的格局。三是鼓励和支持农户集中居住或进城居住，鼓励宅基地流转。对集中居住特别是进中心村庄居住的，在原宅基地复恳、建房补贴、新宅基地审批等方面给予尽可能支持。特别是建议国家有关部门在城乡用地政策挂钩上，调整所涉及的工业用地征地资金缴纳，从而解决部分资金支持的问题。（六）坚持流转原则，慎重对待“放弃”。只有推进农村土地流转，才能实现实现农业现代化和农村致富“第二次飞跃”，已成为不争事实和时代抉择。但就现阶段而言，必须坚持“依法、自愿、有偿、市场、增收”五条基本原则，加快推进农村土地流转。一方面，应鼓励对农村土地流转开展不同模式的探索；另一方面，对