促进我国城镇化的财政政策选择.docx

促进我国城镇化的财政政策选择中国财经报 2012-06-16 00:00:55 评论(0)条 随时随地看新闻对于城镇化过程中出现的问题及其背后显现出来的财税缺失，需要我们运用发展的眼光来看待。财政政策在优化制度环境、干预市场失灵以及提供公共服务等方面对于城镇化具有重要作用。完善适应城镇化发展的公共财政制度城镇化目标的实现对公共财政制度体系提出了更高的要求，在政府间责任划分、公共服务供给等方面对公共财政提出了新的挑战，需要公共财政在财政体制等方面加以完善，通过完善转移支付制度形成同一层级政府之间的财政横向平衡，通过加强财政绩效评价对用于城镇化发展相关的财政支出实施考核评价，改变财政体制不顺的局面，提高财政管理水平和财政资金的使用效益，夯实财政的支撑能力，转变财政支持城镇化建设的方式，完成制度的改进，顺应历史发展的潮流。第一，推进分税制财政体制改革。财政管理体制的完善，可以从纵向的不同层级政府的角度来进行分析。事权是一级政府的责任边界。财权则是事权的基础保障，在此基础上形成的财力则决定了政府完成事权的能力水平。城镇化是一个公共化的系统工程，涉及政府的职责范围比较广泛，而且不断会有新的状况出现，产生出新的政府责任。因此，应该清晰划分城镇化发展涉及的各级政府事权，特别是对于新生事权进行界定，明确相应的承担主体。例如，流动人口的社会保障，到底是该由流出地政府承担，还是由流入地政府承担？流域上游地区产生的污染随河流影响了流域下游地区的生态环境，其治理责任该由上游地区政府承担，还是更高层级的政府承担？对照事权，构建与城镇化建设税源结构相适应的财政收入体系，增强地方政府的财政汲取能力。一是以有利于人口城镇化为首要目标确定为地方政府的主体税种，继续完善个人所得税改革，探索开征针对人口的综合财产税等，整合规范原有的针对土地的土地使用税、土地增值税等。二是逐步赋予地方政府发行公债的权力，允许地方运用自身政府信用向社会直接融资。比如，推进地方政府市政债券发行试点，为市政基础设施建设筹集所需资金。三是推进省以下财政体制改革，充分调动基层的城镇化建设积极性。要提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。继续推进财政省直管县，减少财政管理层级。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。第二，优化转移支付制度。由于不同地区之间的发展状况差距较大，单纯依靠市场手段难以实现平衡，需要通过财政转移支付制度来实现。对于转移支付制度的完善，又可以从纵向的不同层级政府之间的转移支付和横向的同一级次政府之间的转移支付两个角度进行分析。在纵向的不同层级政府之间，转移支付制度起到了分税制之外第二层次分配财力的调节作用。对转移支付分配公式进行改进与规范，打破基数为重的制度惯性，充分考虑人口、地域、经济发展指标、公共品供给能力等多重因素，特别是要考虑到城镇化进程中的人口流动因素，对某地区由于人口流入而增加的公共服务给予财力补助。对于中央政府而言，需要进一步平衡东部与中西部地区的差距，通过调整优化转移支付结构，提高一般性转移支付比例，实现各个省份之间可支配财力的大致均衡。对于省级政府而言，要运用好专项转移支付资金，进一步扩大财政奖补政策的范围与力度，将转移支付向基层倾斜，使基层政府拥有与城镇化建设相对应的财政实力。在横向的同一级次政府之间，也有必要构建横向转移支付制度体系，在第三层次上发挥出分配财力的调节作用，以适应城镇化发展的实际需要。我国已经开展了对口支援式的转移支付制度，包括对口援藏、对口援疆等，取得较好效果。未来应继续实施省级政府之间的对口支援，从制度上明确发达地区对欠发达地区的援助义务。在省级政府的辖区范围内，探索实施市县之间的横向转移支付，由发展较好的市县对发展较差的市县进行转移支付援助。此外，对于市场经济行为而导致的财力转移，也应建立横向转移支付进行利益补偿。例如，税源收入地区应该对税源创造地区进行税收补偿，流域下游应该对流域上游进行生态补偿。第三，加强财政绩效评价。城镇化发展的方方面面都离不开财政资金的支持与引导，因此，以财政资金的使用为线索，以财政支出的绩效评价为途径，对城镇化建设实行绩效管理，是实现城镇化科学发展的重要抓手。财政政策的作用方向：人口、土地、产业、环境想要真正发挥出公共财政制度对城镇化科学发展的促进作用，需要着眼于人口的转化、土地的开发利用、产业基础的支撑、自然与人文环境的保护四个主要方面，科学合理地运用多种财政政策工具和手段，把财政政策的推动引导作用落在实处，实现政府职能的切实转变。第一，积极推进农民向市民的转化，实现公共服务均等化。中国发展报告2010指出，今后20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化。这一转变是比较艰难的，也无法在短期内完成，需要财政政策在中长期内加以积极的推进，实现全体居民享有均等化的公共服务。特别是在重点中心镇，要保证农民在各方面均应享有与城镇居民相同的福利待遇。首先，要对农民提供基本社会福利。以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同。其次，提高农村公共服务供给水平，继续推进新农村建设。第二，重点实施土地集约式发展，完善土地出让制度。解决土地的问题非常重要。我们应借鉴国外城镇化发展的经验教训，妥善处理好土地城镇化于人口城镇化的相互作用关系，以土地的集约式发展为目标，提高城镇土地的综合承载能力。一是土地的开发利用需要进行科学长远的规划布局，否则就会导致资源的浪费与消耗。财政要大力推进城镇化规划的制定与实施，优化空间布局，打造城市群团，大力发展中小城市和小城镇。遵循“总体规划、分步实施、预期推动、重点突破”的要求，高标准规划，高质量推进道路、水利、通信、电力、管网等重点重大基础设施项目改造建设步伐，不断以重点重大项目工程的实施推动城乡面貌的持续改善、建设布局的优化调整和资源要素的集约集聚，改变交通拥堵、环境恶化等城市通病。二是依据规划做好城镇基础设施建设，不断优化城镇交通系统。发挥城建投融资平台作用，加大交通投入力度，构建起连接中心城市、县级城市与小城镇的交通网络，为产业发展、居民出行提供最大便利。加快公共基础设施建设。按照适度超前、功能完善、配套协调的原则，集中规划各类医疗、教育、文化、体育等公共设施。要采取多元化的融资方式，筹集基础设施建设所需资金。依托公共资源，成立投融资公司，实行市场化操作，通过存量资产置换、出让公共设施经营权等方式，引导社会资本发展公共事业，提高公共投资效率。三是完善土地出让收支管理制度，改变地方政府对土地财政的过度依赖状况，抑制土地城镇化粗放发展。要将土地出让收支全部纳入地方政府基金预算，实行“收支两条线”管理，加强财政监督，强化土地管理政策实施，遏制地方“圈地”和“卖地”的不良倾向。在土地保有环节探索开征物业税，实现土地的集约使用，使房地产价格回落到合理水平。提高失地农民补偿标准，为失地农民提供包括就业培训、养老、医疗在内的全方位的社会保障。综合考虑土地区位、农用地等级、经济发展水平等多方面因素，保护被征地农民的当期权益与长远利益。第三，支持产业结构调整和优化，实现城镇可持续发展。财政政策要着眼于支持产业结构的进一步调整和优化，推进以高新产业为主导的新型工业化，实现工业化和城镇化的良性互动。根据不同地区的发展潜力，推进产业特色化发展，利用财政政策杠杆有效引导城际间产业分工与协调。在经济发展方式转变的宏观战略指导下，采取多种财政政策措施，支持产业实现特色化升级，例如，支持中心城市优先发展现代金融、工业设计等生产性服务业，支持工业基地优先发展先进的装备制造业，支持农业条件优越地区优先发展现代农业。第四，加强自然环境与人文环境的保护，营造宜居生活环境。发挥财政政策的促进作用还要着眼于加强城镇自然环境和人文环境的保护，保证城镇化的可持续发展。改革开放以来我国城镇化水平逐年提高，从1978年的17.9提高到2006年的43.9，城镇化进程在快速推进的同时，也引发一些不容忽视需认真研究解决的问题，如土地城镇化快于人口城镇化，造成耕地资源消耗过大；城市公共服务需求与供给之间的紧张冲突；城市之间恶性竞争加剧等等。如何根据我国国情，结合实际，完善政策措施，健全公共财政体制，是城镇化健康发展的重要课题之一。 一、我国城镇化发展中的突出问题及主要财政成因从国际经验来看，城镇化率从20%提高到40%，需要相当长的时间，如英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，而我国在短短的20多年间，就达到40%以上的水平。城镇化的快速发展，既取得了辉煌的成就，也产生了一些突出的经济和社会问题。（一）我国城镇化快速发展中的突出问题1.公共服务提供不足，影响和谐稳定。由于我国政府正处在向公共服务政府转型的进程中，提供公共服务能力尚有不足，所提供公共服务水平与居民现实需求之间存在很大的缺口，突出表现在公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等诸方面。在快速的城镇化进程中，城市空间和数量的不断扩张，持续的人口流入，则更是加剧了城镇基础设施和公共服务体系的压力，成为影响社会稳定与可持续发展的重要隐患。2.土地资源浪费，环境承载压力剧增。目前，土地城镇化速度过快，人口城市化和产业化发展却相对滞后，造成城市大量空间资源闲置，耕地等土地资源浪费严重，与此同时缺乏合理规划，贪大求洋，大广场、大立交、大马路、大绿地、大学城、大型会展中心、政府办公区大搬家等现象十分普遍，蔓延式的城市建设，不仅导致空间布局混乱，而且由于水土等自然资源过度开发利用，缺乏必要的污染物处理和生态建设措施等，导致生态和环境状况严重恶化。3.农民工和失地农民缺乏保障，难以彻底转移。城镇化的重要任务就是要将大批农业剩余劳动力转移到城镇非农产业就业。但由于在公共财政框架中，进入城镇从事非农产业的农民没有获得作为城市居民的社会权利，不仅工资水平低，而且不能享有城市居民的住房、医疗、就业、子女受教育的权利等，农民工城市化的成本高，难以实现向城市的彻底转移，制约了农村土地的规模经营。失地农民补偿水平低，保障措施不能落实到位，更突出的是失地农民的就业问题得不到妥善安排，直接带来贫困，难以持续发展。4.区域恶性竞争加剧，阻碍要素流动。为谋求各地方自己的发展，城市之间及城市与区域之间恶性竞争加剧，一些大型的基础设施项目，如机场、港口、高速轨道交通等项目，出现大量重复建设的现象。一些大城市利用行政等级较高及相应的政治动员能力，出台许多地方优惠政策，人为制造不平等的优势，阻碍要素在区域之间合理流动，造成城市间产业同构，产业在区域间难以有序扩散等等。（二）造成上述问题的主要财税原因造成上述问题有多方面的原因，除了城镇化过程中对我国国情和城市化道路缺乏清楚的认识、政府政绩观和干部考核制度存在偏差、没有建立科学的城市规划工作体系、城市发展管理滞后、土地征用双轨制等原因外，财政税收体制不顺、政策导向不明、公共服务意识不足、建设资金来源不稳，导致提供的公共服务规模、结构与质量不能适应城镇化进程的内在要求也是重要方面。1.地方政府事权与财力的不对等是引发城镇化问题的直接原因。地方政府既要担负地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利，同时更要肩负起地方社会经济发展的职能。但分税制改革后，我国在财政体制上没有建立起科学合理的财力与事权相对称格局。地方事权不断增加、财力不断减弱。有限的收入难以满足城镇建设和公共服务的资金需求，巨大的资金压力，迫使地方政府多方寻找出路，圈占耕地、操纵土地市场价格等，通过城市的规模扩张，带来地方政府财政税收最大化效应，形成预算内依靠扩张带来的工商业税收增长，预算外靠“土地财政”土地出让收入增长格局。2.我国城镇基础设施管理体制，仍然是政府垄断经营、财政投资为主的格局。城镇基础设施是城镇存在和发展的物质基础，但城镇基础设施建设体制改革滞后，没有建立起适应城镇化发展需要的主要的、稳定的、长效的资金投入机制。市场化融资、特许经营的等进展较慢。债券、股票融资比重偏小，财政资金和银行贷款投入仍超过一半以上。建设资金过渡依赖土地出让收益没有改变，导致了我国城镇化过程中短期行为特别突出。3.公共财政和公共服务型政府理念还难以贯彻。虽然从1998年开始，已经提出了构建公共财政框架，但在实际运作上，很难确定政府发展的职能与提供公共服务职能之间的界限。与此同时，提供公共服务需要强有力的财政保障，这就使得地方把更多的精力和关注点放在经济发展上，导致了在发展理念和思路上，片面追求经济增长速度，不断追求眼前利益最大化，而忽视了居民对医疗、教育等不直接产生经济效益的公共产品的需求。由于长期以来的制度原因，尽管中央和地方财政不断加大对公共服务的投入，但直接的后果却是造成大量优质的教育、文化、科技、医疗资源向大城市过渡集中，加剧了大城市、中心城市、小城镇之间公共服务水平的差距。4.土地出让收入管理制度不够健全。按有关规定，新增建设用地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方财政，专项用于耕地开发，但大部分被挪用于城市开发。一些地方没有严格按照规定，将土地出让金收入纳入预算管理，监督机制不健全，使用开支不透明，使形象工程建设的资金难以从源头上遏制。5.与行政区划体制相配套的财税体制，制约了城市群的发展。现行的行政区划体制与财政管理体制、税收管理体制相结合，形成了明显的行政区经济特征，地方政府在政绩压力驱动下，致力于地域间“兄弟博弈”，将发展经济放到至高无上的地步，重投资，抓政绩，使得城市之间的经济关系在竞争中逐渐离散，而不是城市群发展需要的集中，这种板块经济、诸侯经济模式使得城市群之间的合作和协作难以实质性扩展。二、促进我国城镇化健康发展的若干财税政策建议城镇化是我国经济社会发展的长期任务。“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间我国城镇化率要提高到47%.为实现这一目标，必须以科学发展为统领，进一步深化财税体制改革，调整财税政策导向，促进城镇化健康发展。（一）明晰权责，完善财政管理制度用科学发展理念，明晰各级政府在经济发展和社会发展过程中的责任，为在经济发展和社会发展之间如何做好财力分配提供前提基础。完善分税制财政管理体制，尽量做到财力与事权相对称，为城镇化健康发展提供财政体制保障。研究调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税、环保税等新税种，形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系，为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。完善财政转移支付制度，加大城市间公共服务均等化政策的研究，平衡大中小城市之间的财力差距。发挥财税政策的激励机制，实行有奖有罚的财税政策，鼓励城市空间资源和耕地的合理利用，使财税政策实现城镇发展战略等方面发挥更大的作用。（二）建立城镇化发展稳定资金投入机制当前城镇化过程中，形成了多元化融资渠道，这看起来是对城镇化发展提供了资金保障，但反过来看，说明了我们在城镇化建设还缺乏能长期化的资金渠道。从国际经验来，包括市政债券在内的债券市场，是城镇化建设的主要资金来源，因此，要尽快考虑城镇化建设债券的发展，一方面通过缓解当前城镇化过程中的资金压力，把地方政府的短期化行为，逐步引导到从长远、从几十年的角度来推进城镇化，另一方面可以缓解土地财政带来的土地浪费问题、高房价问题等等。（三）完善土地出让收入管理制度，抑制土地城镇化过快发展严格贯彻执行新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金管理的法规、制度，切实将土地出让金纳入预算管理，规范土地出让金的使用；结合预算透明改革的需要，将土地出让金使用纳入人大、审计监督的范围，防止预算外循环造成的不公开、不透明的弊病。（四）统筹城乡，建立区域城镇化一体化机制从当前农村综合改革以及我国事实上的财力与事权不对称格局看，乡镇不宜作为小城镇建设的主体，一方面由于乡镇不具有稳定和雄厚的财力来做这项工作，另一方面由于乡镇管理方式粗放，既有可能增加农民负担，又可能造成土地资源浪费。按照科学发展观的要求，小城镇建设要从统筹城乡的角度，以市、县为投融资主体进行小城镇建设，既解决小城镇建设中的资金来源，又保障了小城镇建设符合整个区域空间规划的要求，提高土地利用效率。（五）创造公平就业机会，为劳动力资源有序流动提供有利条件促进就业是城镇化健康发展的关键。针对农民工技能缺乏，就业环境恶劣，拖欠工资、延长劳动时间普遍的现象，要创新就业扶持理念，通过对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠，加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高其就业能力；对以吸收农村