我国城市公用事业民营化模式探讨.docx

我国城市公用事业民营化模式探讨内容摘要：目前，我国城市公用事业民营化还没有形成一个稳固有效的模式。本文借鉴国外公用事业民营化改革的模式，设计出“政府引导+特许经营”模式，认为政府引导主要从特许经营法律法规体系、运作程序等多方面实施引导，可依据公用事业项目的不同类型，从而采取不同的路径实现方式。 关键词：公用事业民营化 模式 特许经营 综观国外公用事业民营化改革，可以看出各国政府对公用事业民营化的态度及在改革中发挥的作用不尽相同。按照政府在改革中发挥作用的不同，公用事业民营化改革大致可分为四种模式：政府引导型、政府主导型、市场自由型、委托管理型。虽然国外公用事业民营化改革已经有了一些比较成功的模式，但是根据我国的实际情况，本文设计了“政府引导+特许经营”模式。“政府引导+特许经营”模式是指公用事业的民营化是在政府的法规、管理办法的引导下，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营者，在一定期限和范围内为经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务。 政府引导的内容 （一）健全特许经营法律法规体系 2004年3月市政公用事业特许经营管理办法颁发，对市政公用事业特许经营制度的实质、特许经营的范围、特许经营的若干制度等进行了说明，但其中缺乏更细致的制度规定。我国城市公用事业实行“政府引导+特许经营”模式，必须出台相关的法规、条例对其引导。 （二）规范特许经营项目运作程序 我国政府应加强对价格补偿、投资回报机制以及相关优惠政策的研究，各行政审批部门也应适度放权，为特许经营项目运作提供方便，同时加强对城市公用事业特许经营的规划、领导和组织。政府对特许经营整体规划应包括两个层面，即行业层面和项目层面。行业层面规划包括研究确定具体城市公用事业特许经营的的现状、需解决的问题、目标和规划、可行的运作模式、政府的主要支持形式等；具体项目的层次规划，包括特定项目的目标、特许经营模式、运作的组织和人员安排、操作的时间表、专业性中介机构的作用、前期运作费用安排等，上述规划将作为具体项目实施的基础。 （三）完善公用事业市场准入政策 市场准入是城市公用事业民营化的一项非常重要的监管内容。准入监管主要是限制经营者的过度进入，以保障社会总成本最小化和资源配置的高效率。政府对公用事业的准入监管可以采取几种手段：特别许可。对打算进入公用产业的民营企业在法律上（主要指反垄断法）一般被禁止的行动，政府可视具体情况对其予以有限的解除，具体形式可包括颁发许可证、特别的许可文件等；注册制度。政府主管部门对申请进入有关产业的民营企业的资格进行审查，然后通过履行有关工商注册程序，允许民营企业进入，如果其不具备有关资格条件，政府则可拒绝注册，不允许其进入；申报制。对于准备进入公用产业的民营企业来说，必须按照一定的程序向政府提出申报，如果政府接受其申报，即可进入，否则，亦不得进入，其具体形式主要有政府颁发的具有特定格式的申报文件等。 （四）设立普遍服务运行机制 普遍服务是指特许经营者应在任何地方，以可承受的价格向每一个潜在的消费者提供必须的服务。普遍服务有两种含义：一方面是指出享有各种生活必需品是消费者拥有的权利；另一方面它是作为公众利益代表者的政府的一种承诺，而政府将提供服务的职能委托给了特许经营企业，它也就成为企业必须履行的一项义务。在城市公用事业引入竞争机制后，需要建立一种新的普遍服务机制，使承担普遍服务义务的民营企业在参与竞争的同时，得到必要的补偿。我国可参照国内外的经验建立公用事业的普遍服务基金。普遍服务基金是所有运营商（无论从事何种业务，最终是否提供普遍服务），都要通过缴纳普遍服务基金承担普遍服务义务。普遍服务基金集中起来以后，由指定机构通过招投标等公开竞争方式，统一转移支付给实际承担普遍服务义务的企业。实施普遍服务的补偿资金，通过征收普遍服务税的方式筹集。当管制机构对提供普遍服务的运营商进行补偿时，每个主导运营商都要交纳普遍服务税。 “政府引导+特许经营”模式 （一）基本结构 “政府引导+特许经营”模式的基本结构见图1。政府授权部门通过与中标单位组成的特许经营公司签订特许经营合同，由特许经营公司负责筹资、建设和经营。政府授权部门通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特许经营公司签订的合同支付有关费用的协议，这个协议使特许经营公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种模式的实质是：政府授权部门通过给予民营公司长期的特许经营权和收益权来换取城市公用事业的加快建设和有效运营。“政府引导+特许经营”模式的本质其实是一个内在结构相对灵活的模式，它可以通过不同的结构安排来加以实施。在具体实施过程中，由于项目差异性，其结构或多或少存在差异，要视具体情况而定。 （二）实现路径 1.已建公用事业项目的实现路径。合同承包、租赁。与公用事业有关的某些特定的服务，可以以特许经营合同的形式承包、租赁给民营企业去完成。除特定的被承包出去的服务外，政府仍然对这些公用事业的管理和维护承担全部的责任，并承担全部的商业风险。承包或租赁合同期限一般在五年以下。我国城市公用事业长期以来实行的较多的特许经营路径就是合同承包和租赁，原因是这两种方式运用起来较容易，操作程序也较简单。 转让经营转让（TOT）。TOT即政府通过移交城市公用事业一定期限的经营权、收益权，吸引社会资本投资城市市政公用设施，政府凭借所移交的公用事业项目未来若干年内的收益（现金流量），一次性地从投资者那儿融通到一笔资金，再将这笔资金用于新的公用事业项目建设；项目的投资者在规定的经营期限内支付运营费用、收回投资并获得一定的利润，经营期结束后将公用事业项目的经营权再移交给政府。 2.改扩建公用事业项目的实现路径。租赁建设经营（LBO）。在这种形式下，政府授予民营企业一个长期的合同，民营企业利用自己的资金扩展并经营现有的公用事业。它往往享有根据合同条款收回投资并取得合理回报的权力，同时必须向政府有关部门缴纳租金。这种制度安排可以避免国有公用事业完全被私人拥有可能遇到的法律问题。民营企业承担部分投资风险和全部的经营风险。 外围建设。民营企业可以投资兴建城市现有公用事业的一些附属设施，然后在一定的期限内经营整个公用事业。这个期限是可以是固定的，也可以以它收回投资并取得合理报酬为期限来确定。在这种形式下，民营企业可以保持对自己所建的附属设施的所有权。这种制度安排的目的在于在资金和技术不足的情况下仍能扩展公用事业服务。 3.新建公用事业项目的实现路径。BOT是英文“build-operate-transfer”的缩写，译为“建设-经营-转让”，主要用于新建项目的民营化模式。BOT模式的基本思路是：政府对项目的建设、经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，授予签约方的社会投资者（项目公司）来承担项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协