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参保人为何集中选择缴费档次中的最低档？以马鞍山市当涂县为例蒋中一 金成武2009年9月国务院颁发了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，以“政府组织引导与农民自愿参保相结合”的工作原则，随即在各省区的320个县启动了新农保试点工作。一、当涂县参保人员缴费档次的分布状况当涂县位于长江东岸，东接江苏省南京市，地理区位较为优越，总人口65万，农业人口占80%。该县2009年的GDP为125亿元，在安徽省各县中位列第5；可用财力为7.7亿元，位列第5；农民人均纯收入7100元，位列第1。我们在调查中了解到，当涂县根据本县农民人均收入水平，增设了600元/人年、700元/人年、800元/人年三个档次，共有100元/人年、200元/人年、300元/人年、400元/人年、500元/人年、600元/人年、700元/人年、800元/人年八个缴费档次。新农保参保动员工作结束后，全县的参保率为74%。而对于八个缴费档次的实际分布情形，主要集中在100元/人年、400元/人年和600元/人年三个档次。通过向当涂县社保中心了解得知，早在当涂县于2009年成为全国新农保试点县之前，马鞍山市已经于2007年率先开展了自己的新农保工作，当时的新农保只设了400元/人年和600元/人年两个缴费档次。当涂县成为试点县之后，原先参保的人员依然选择了相同的缴费档次。那么，选择最低档100元/人年的动机是什么？为了进一步了解村民的真实想法，我们到当涂县的护河镇和护河村进行了访问。二、护河镇政府的引导行为调查案例1：护河镇基本情况护河镇有3.2万户籍人口，外出打工的劳动力有1万人。本镇有铸造、服装和电子三个行业，就业劳动力为1000人左右。2009年本镇的GDP为5.3亿元，财政收入3000万元，可用财力为1600万元，农民纯收入7880元，本镇农业户口人口有2.9万，参保率为70.6%。本镇在当涂县的乡镇经济发展水平中属于偏上的阶层。当涂县实行镇财县管的运行模式，所有收入上缴县金库，财政支出由县里核定代发。现在本镇对县财政的结余债务为2100万元。实行新农保后规定，对于参保人的补贴，省财政补20元/人年；对于100元/人年缴费档次，县、镇两级各补15元/人年；对于其余缴费档次，按缴费额，县、镇各补20%。护河镇参保人口为16000，扣除领取基础养老金的5200人，缴费参保人口为10800。其中，约有9000人选择100元/人年档次，镇里需补贴13.5万元/年；对于选择其余档次的1800人，镇里需补贴21万元/年；合计需补贴34.5万元/年。如果参保率增加10%，估算需增加补贴5万元/年，总补贴40万元/年。对于护河镇的赤字财政，如果引导更多的农民参加新农保并选择较高的缴费档次，就要支出更多的补贴，积累更多的债务。从这个案例中不难推断，如果不出现某些特殊的条件，护河镇政府不会对参保人采取正向的引导行为。针对不同缴费档次设计的各级政府承担的补贴政策，难以促进乡镇政府对参保行为起到正向的引导作用。三、参保人选择最低档的另一个原因调查案例2：与护河镇护河村农民朱希功的访谈老朱今年67岁，初中未毕业，做过小生意，有些见识，很善谈。老伴64岁；大儿子已分家另过，在外开车搞运输，月收入4000元；小儿子是城镇户口，干水电工，不常回来。他家原有的4亩地被征走了，他和老伴每月有80元的征地补贴。国家实行了新农保，他和老伴每月各能领到80元养老金，但他的大儿子大儿媳都必须参加新农保。新农保的缴费从100800元/人年有8个档次，他儿子选的是最低的100元/人年档次；如果儿子不缴保费他俩就领不到养老金。算上征地补贴和养老金，老两口每月有320元的现金收入，他抽烟喝酒每月花了150元，还可以花些小钱给孙女买零食，觉得眼下的乡村生活颇有幸福感。在一些农民的参保意识中，缴费是为了老人领取养老金而付出的成本，他们并没有太在意自己将来的养老金收入。老人的儿子按照自己的收入水平，有能力选择较高的缴费档次，但他选择了100元/人年。这种计算方式，成了农村中一种较有影响力的参保意识。四、参保人为什么产生误解调查案例3：与护河镇护河村妇女主任夏巧凤的访谈她和丈夫都是本村人。她今年34岁，初中毕业，原先在镇上的企业做工，月收入1100元；去年底村委会改组，她被选上了妇女主任，当村干部一年的收入8600元，挣得比过去少了。丈夫是泥瓦工，在马鞍山市打工，年收入2万多元。她的父亲选了600元/人年档次，母亲选了400元/人年档次，他俩参加老农保时就只有两个档次，转入新农保就没有再改变；她的公公今年刚好60岁，婆婆56岁，所以就“捆绑”了她家，选了100元/人年的档次参保。她解释自己选择100元/人年参保是从众行为，因为她在本村的亲友都选了该档次。她认为，大家都选100元/人年不是收入问题，也不是对干部的不信任，而是因为受到老农保政策变化的影响，所以要观望一下，将来新农保做实了农民的想法就会改变。最后她说，新农保档次分类的解释没有说清楚，“缴100元将来可以得养老金96元，缴200元得到108元，多缴100元才多领12元”，有些农民算不过来账，年和月的区别没有进入他们的脑子，简单加减一下就认为划不来，所以很多农民自然就选了100元/人年。新农保作为养老金服务的提供方，对需求方的心理和行为还缺乏深入了解。农村社会养老保险事业的可持续发展，取决于确立双方互信和互动的信用体系，逐步消除供需双方信息的不对称程度，这是基础性工作。此外，为什么农民会产生“缴100元，将来领96元养老金，缴200元得108元”的误判呢？我们在当涂县发给农民的新农保宣传单中发现，其中并没有标明将来领取月养老金的数额，较多的村民是从村干部的口头动员宣传中得知的。由此可见，首先是宣传工作没有打到关节点上，对重要政策的宣传力度还不够；其次对部分农民的认知能力和依靠口口相传接收信息的传统方式估计不足，宣传方法有待改进。一旦错误的信息在某些人群中沉积下来，今后对提高农民的参保自觉性将造成较大的困难。五、缴费档次选择的成本收益分析通过成本收益测算，我们发现，100元/人年缴费档次的收益成本比高达6.18。随着缴费档次的提高，收益成本比反而下降。比如，与100元/人年档次相比，200元/人年档次的收益成本比降为3.56。从不同缴费档次的收益成本差来看，100元/人年档次排在第3位，低于600元/人档次12元，低于800元/人年档次42元。因此，从投资角度看，选择100元/人年是最理性的。六、几点建议第一，应该进一步重视供需双方信息的沟通。目前的状况是，供方对需方的认知能力和接收方式缺少调查和了解，对农民参保的宣传动员没有起到良好的效果。因此建议，新农保的管理机构应该重视和村干部、农民多沟通，改变工作方法，找到更多适合农村文化的宣传手段，提高农民的知晓率。第二，从促使新农保形成比较稳态的缴费结构这个角度来看，除了某些财政状况很好的乡镇，在新农保的初建阶段可以不要求乡镇政府承担补贴，同时相应地调整省和县财政的分担份额，省政府应该增大分担的比重。这样可以激发乡、村干部引导农民参保的积极性，有利于新农保形成一个较为稳定的缴费结构。新农保的制度建设稳定后，在实行增加养老金补贴的后续政策时，再来增加县和乡镇的分担比重。这是一个比较稳妥的财政补贴政策。第三，养老保险中设立个人账户，本意在于实现与个人收入能力相关的积累制，缴费越多的参保人，退休后领取的养老金也越多。然而，这种个人