昆山统筹城乡社会保障一体化发展研究.doc

昆山市统筹城乡社会保障一体化发展研究邵宏 作者：昆山市人社局副局长，硕士学位。 张伟作者：昆山市人社局社保科科长，学士学位。 陆霄雁作者：昆山市人社局社保科副科长，学士学位。摘要：本文结合昆山在社会保障制度衔接并轨、城乡一体共享均等化服务方面实践成果的调研，就建立城乡一体社会保障制度路径，推进过程中存在的问题、解决途径作了全面阐述分析，为进一步完善统筹城乡社会保障体系建设提出建议。随着我国经济的快速发展，基于城乡二元经济结构和身份制的社会管理模式，城乡社会保障按不同的目标分设和分治，社会保障城乡分裂的格局已成为我国社会保障制度发展的主要瓶颈。党的十八大报告中指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”统筹城乡的社会保障体系作为社会保障的重要组成部分，其制度建设的科学性、合理性、可及性直接关系到社会的发展、稳定，民生的幸福、和谐。在城镇化进程加快、人口老龄化提速的今天，研究社会保障城乡一体化发展路径，建立和完善统筹城乡社会保障制度具有重要的理论和现实意义。多年来，昆山市把统筹城乡发展，让人人享有医疗保障作为增进民生福祉、推动社会发展的重要举措，积极探索城乡一体化路径，大力推进医疗保障城乡一体化建设，在社会保障制度衔接并轨、城乡一体共享均等化服务等方面，逐步探索具有昆山特色的和谐社保之路。一、 昆山统筹城乡社会保障体系基本情况昆山的社会保障制度改革已经走过了20多个年头。从1987年实行企业离退休费用社会统筹，1997年出台养老保险制度、医疗保险改革实施意见，到2001年大力推行社会保险“国民待遇”，2003年出台新农保办法，2007年实施覆盖全体城乡居民的居民基本医疗保险.历经25年的改革与发展，我市建立了多层次、广覆盖、城乡贯通、转换衔接的社会保障新机制，实现农保、城保制度无缝对接。同时，不断提升各类社会群体的民生福祉，基本形成了“应保尽保”和“人人有保障”的局面，为率先建成高水平小康社会、实现基本现代化打下坚实的民生基础。截至2012年11月底，全市企业职工基本养老保险、医疗保险参保人数分别为123.48、105.04万。13.24万名退休人员（含8.7万名农保并轨城保人员）全部纳入社会化管理。农村社会保险和被征地人员纳入社会保障综合覆盖率达99%以上，共为全市39.11万失地农民建立征地保养账户，11.5万人转移折算进城保。2012年农村基本养老保险参保1.25万人，月领取养老金4.58万人，居民医疗保险参保22万人。我市推进统筹城乡社会保障制度建设历经三个发展阶段：第一阶段：农村保障体系建设期。我市分别于1992年、2003年实施以个人缴费为主、集体辅助为辅的储蓄性农村养老保险和补偿水平相对较低的农村居民医疗保险。第二阶段：农村保障体系升级期。2003年，在原农村养老保险的基础上率先实施新农保制度，打破城乡身份界定，将本市户籍不属于企业职工养老保险参保范围的所有城乡居民纳入保障范围。2004年建立征地保障待遇，解决被征地农民生活。2005加快城乡一体化步伐，全面开展农保并轨城保、失地农民进城保，实现城乡居民社会保险时间、空间上的全覆盖。2007年，在全国率先实施覆盖全体城乡居民的居民基本医疗保险制度，形成全民医保制度框架。第三阶段：城乡社会保障并轨期。一是管理并轨。社会保障实行“一网化”管理，政策体系、管理模式、信息平台“三统一”。建立农村社会保险与城镇职工社会保险体系的互转通道，实施老年居民补缴纳入城保体系工程，允许老年居民通过补缴享受到更高水平的企业职工医保待遇。二是待遇并轨。城乡基本医疗保险大病基金、社会医疗风险基金、社会医疗救助基金统一管理，待遇水平相同。统筹考虑城乡社会保障制度的梯度安排，合理设置社会保障待遇水平，建立待遇同步调整机制。二、昆山统筹城乡社会保障体系发展经验（一）强措施，提速提质征缴扩面我市自2001年起大力推进社会保险国民待遇政策，不分所有制类型、不分户籍性质、不分就业方式，将各类企业和所有职工，全部纳入城镇社会保险参保范围，并实行社会保险“五险合一”统一征缴，为持续扩大参保面和基金规模增长奠定基础。2005年，搭建灵活就业参保平台，将本市户籍未正规就业农村居民纳入企业职工养老保险保障范围，全面开展农保并轨城保、失地农民进城保。2007年实施用工登记、合同备案、社会保险申报 “三合一”工程。通过完善地税联动征管、加强宣传引导、强化劳动保障监察等措施，城镇社会保险扩面提质，城镇职工养老保险、城镇职工医疗保险征缴连续多年净增10万人以上。2005年至2012年底，养老保险人数总量增加了73.77万，其中参保缴费人数增加63.45万，年平均增长速度为10.72%。至2012年底，在职缴费人数与退休人数比为9：1，养老保险基金备付能力高达110个月。这些主要得益于我市外向型经济的迅猛发展，以电子、制造业为代表的劳动密集型企业外地年轻劳动力快速增长，征缴扩面潜力较大。我市对外地户籍人员实行的社会保险“市民待遇”，激发了企业和员工的参保热情。此外，灵活就业参保平台的搭建，社会保障城乡一体化的快速推进，也将本市更多未正规就业农村户籍人员纳入了城保体系。（二）填空白，健全农村社会保障体系按照社会保障优先保障最需要保障人员的理念，面向城镇和农村弱势群体，竭力探索，敢于创新，逐步建立健全了农村社会保障体系。一是建立农村基本养老保险，保障老年居民生活。我市1992年起开展个人缴费为主、集体补助为辅的个人储蓄式农村养老保险。2003年，实施新型农村基本养老保险，率先打破城乡身份界定，将本市户籍不属于企业职工养老保险参保范围的所有城乡居民纳入保障范围。所有男年满60周岁、女满50周岁以上的老年农民不需缴纳一分钱即可无门槛领取农保养老金。2009年，进一步完善农村社会保险政策体系，在原农村养老保险制度框架内，实现与新型农村社会养老保险制度对接。2012年适应城乡一体化发展，我市农村基本养老保险更名为城乡居民社会养老保险。二是实施居民基本医疗保险，实现医疗保险全覆盖。2004年，突破农村合作医疗的框架，率先启动农村居民基本医疗保险。2007年，在不断完善农村基本医疗保险基础上，全面实施居民基本医疗保险，扫除城镇少年儿童、城镇老年居民、六十年代精减下放人员等农村居民基本医疗保险的盲区，把具有本市户籍、不在城镇职工基本医疗保险范围内的全部人员纳入参保范围，从而实现真正意义上的医疗保险全覆盖。三是完善失地农民保障政策，解决被征地农民基本生活。2004年，按照江苏省确定的征地补偿标准调整了被征地农民保障政策，建立了被征地农民基本生活保障。2011年1月起，土地补偿费由原来的每亩18000元提高至24000元，征地安置费由20000元提高至26000元，统一管理用于被征地农民年老时的保障。2012年7月起，安置补助费个人账户储存额为20000元的征地保养金发放标准由120元/月提高至160元/月，个人账户储存额不足或超过20000元的，同比例提高。新发生征地的全失地农民征地保养金提高至208元/月。（三）建通道，贯通城乡保障互转渠道按照“城乡有别、相互衔接、逐步一体”的总体思路，农村社会保险与城镇职工社会保险有机衔接。一是在实施农村基本养老保险时，将缴费基数按照企业职工养老保险缴费基数的50%确定，缴费比例与企业职工养老保险一致；农保缴费按照“2年折算1年、个人账户按实转移”的标准折算成相应的缴费年限和个人账户，贯通了农村养老与城镇养老的转换通道。二是城乡社会医疗保障制度设计无缝对接。昆山市在建立覆盖城乡居民的医疗保障体系过程中，采取了“全面覆盖、全民参保、全面接轨、全程保障”的原则，形成“一轨制”社会医疗保险体系。建立由个人账户、门诊统筹、门诊特殊病种和住院待遇组成的医疗保障体系。打造了覆盖市、区镇、村，集市、镇医院、社区卫生服务中心（站）、民营医疗机构、定点零售药店于一体的便捷的三级定点医疗机构服务网络，全市420家定点医疗服务单位全部实现直接划卡结算，医疗费用结算即时化、待遇同城化、服务均等化。在“全民医保”之后，建立两险种间的衔接转换机制，实现城镇职工医保和城乡居民医保的兼容和转换。劳动年龄段参保居民缴费年限可按4：1的比例折算成职工医疗保险缴费年限，个人账户互通转换；老年居民可按职工医保最低缴费年限一次性缴纳医疗保险费后享受退休人员同等医保待遇，确保城乡居民无论在何种状态都能享受较高水平的社会医疗保险待遇。三是在制定被征地农民保障制度时，征地保养个人账户可按企业职工养老保险的缴费基数和缴费比例转移折算成相应的缴费年限和个人账户，达到退休年龄时与正常的缴费合并后统一按照企业职工基本养老保险规定计发养老待遇。（四）筑平台，打破农村居民参加城保障碍2005年7月，打破户籍限制，允许农民通过灵活就业参保平台纳入“城保”，同时，对以灵活就业个人身份参加企业职工基本养老保险的原农保人员，仍按原农保缴费市镇两级财政补贴标准补贴。2013年我市居民养老保险缴费标准2100元/年，灵活就业参加城镇企业职工保险的享受1260元/年的农保市镇两级财政补贴；女年满35周岁、男45周岁以上的全失地（80%以上失地）农民和就业困难对象，享受最低缴费标准50%的社保补贴2464元/年。2010-2011年，共19.56万名灵活就业参保人员享受市、镇两级社保缴费补贴2亿元。（五）抓并轨，推动城乡保障一体发展坚持城乡统筹，加快城乡社会保障并轨步伐，完善城乡一体的社会保障体系。一是全面推行先保后征政策。2005年起，大力开展农保并轨城保、被征地农民进城保工作，居民养老保险参保人数由2003年的17.57万人降低至2012年底的1.25万人。共为39万失地农民建立了征地保养个人账户，累计办理转移折算进城保人数11.5万人，自愿折算率达97%。截至2012年底，共7.7万被征地人员转入城保，17.57万农保人员并轨纳入城保。2004年农保并轨城保1.45万人，2005年强力推进城乡一体后至2006年出现第一个高点，转城保人数达到3.1万人。2009年出现第二个高点，主要是因为我市2009年底实施了补缴纳入城保工程，此次补缴工程中共5.15万人并轨纳入城保，另2009年度新增转城保2.56万人。二是城乡医保待遇一体化。职工医保与居民医保待遇统筹衔接，门诊自负段、住院起付线完全相同，城乡居民医保待遇统筹调整。不断完善城乡一体大病救济制度。一是居民大病基金城乡一体化。建立全市统一的覆盖全体参保居民的大病补充医疗保险基金，居民医保参保人员5万元以上住院医疗费用报销与职工医保相同，医保基金补助比例达95%且报销上无封顶线，为全市城乡居民构筑起一道抵御大病风险能力强、待遇水平高度的医疗保障网。二是社会医疗风险准备金城乡一体化。2008年，按社会医疗保险基金收入的5%的比例计提社会医疗保险风险准备金，用于各项医疗保险基金赤字弥补，发挥社会基本医疗保险的统筹共济作用。三是社会医疗救助城乡一体化。实现保费救助、实时救助、年度救助、专项救助“四位一体”的社会医疗救助制度。实现低保、低保边缘、特困职工、重残、大病重病等8类困难群体全覆盖，2009年4月社会医疗救助办法实施至今，累计47.9万人次享受医疗救助金8805万元。三是畅通老年居民纳入城保通道。2009年底，实施补足最低缴费年限参加职工医疗保险工程，目前已有6.43万名老年居民通过转移参加城镇职工基本医疗保险，享受到更高水平的企业退休人员职工医疗保险待遇。2011年底，根据省政府解决城镇集体企业退休人员历史遗留问题相关规定，实施老年居民补缴纳入城保工程，将我市1013名老年居民纳入城保体系。（六）惠民生，提升城乡社会保障水平一是建立城乡社会保障待遇联动调整机制。连续8次上调企业退休人员养老金，目前企业退休的人员月平均养老金水平1704元。居民基本养老金持续增长，发放水平从2003年的70周岁以下100元/月、70周岁以上130元/月，提高至2013年的70周岁以下430元/月、70周岁以上460元/月。增幅分别为330和253。附图1、居民养老保险待遇表我市实施城乡一体化战略，逐步缩小城乡社会保险待遇差距， 2005年至2012年居民社会养老保险年平均增长速度为18.82%。二是加大财政投入力度，充分发挥财政基金杠杆作用，持续提升居民医疗保险筹资标准和待遇水平。2012年居民医保筹资标准每人每年550元，其中市镇两级财政补助400元，筹资标准与2007年相比，增幅为112%。附图2、居民医疗保险待遇表2007年在原农村医疗保险基础上实施居民医疗保险，待遇水平稳步提升。2009-2012年连续四年提高居民医保待遇，先后出台取消大病基金20万元以上报销封顶线，提高住院报销比例、提高大病基金报销比例、降低住院起付线标准等医保惠民新政，居民医保政策范围内住院保障水平达到75%，与2007年相比，提高了25%。三是建立社会保障待遇特殊群体倾斜机制。一是居民基本养老金向老年居民、困难群体倾斜。70周岁以上老年居民基本养老金提高30元/月。外地户籍人员退休后迁入我市，未享受城保养老金的，年满60周岁后可享受农保基础养老金；迁入满10周年的老年居民可享受我市全额农保养老金。低保、低保边缘、三无、五保、特困、重残人员等社会医疗救助对象农保缴费享受90%的财政补贴。二是建立城乡医保“四个倾斜”机制。1、向在基层医疗机构就医倾斜。居民医保参保患者在基层医疗机构就医的，门诊、住院2万元以下费用结付比例分别提高15%、5%。2、向老年人倾斜。老年居民职工医保、居民医保门诊统筹结付比例提高10%。放宽居民医保用血报销范围。3、向特殊病种倾斜。恶性肿瘤门诊放化疗、器官移植后抗排异治疗、尿毒症等大病特殊病种参照住院报销且上无封顶线，使用特殊病种药品目录内药品享受100%的照顾报销。糖尿病、高血压、慢性肾病2期、肿瘤5年以上不需放化疗等18个门类特殊病种门诊报销额增加2000元-6000元。4、向困难群体倾斜。扩大社会医疗救助半径，对低保、低保边缘、特困职工、重残、大病重病等8类困难群体实施社会医疗救助。对重症精神病住院予以补助，门诊服药报销额增加3300元。对人均家庭收入低保2倍以下人员，实施专项医疗救助。对重病、大病自费费用过高人员实行大病再报销。三、统筹城乡社会保障体系建设几点思考结合昆山实践和发展现状，我们认为，推进城乡一体社会保障制度建设的目标路径是实现基本社会保险的全覆盖，确保城乡居民无论在何种状态都能参加基本社会保险，享受公平、可及、普惠的社会保险待遇和均等化服务。统筹城乡社会保障一体化发展应分三步走：第一步：建立和完善政策衔接、管理一体化的城乡社会保障体系（整合期）。第二步：加快健全全民保障体系，增加制度的统一性、公平性、适度性、可及性、可持续性（提升期）。第三步：建立和完善社会保障倾斜机制。在城乡一体化普惠制基础上，加大特惠力度，健全重大疾病保障机制，重点向大病重病、贫困家庭等困难人群倾斜。统筹考虑城乡社会保障制度的梯度安排，合理设置社会保障待遇水平（完善期）。统筹城乡社会保障体系推进过程中存在的问题（一）提高医疗保障待遇与基金支付压力并存问题医保基金支付压力主要二个方面：一是医疗费用总额和基金支付总量持续上升。2012年1-10月我市职工医疗费用总额20.3亿元，与2011年同期相比增长2.98亿，增幅18%；职工医保支付16.11亿元，同比增长2.5亿元，增幅20%。分析原因一是群众对提高保障水平期望值高，持续上调待遇后医保待遇水平提高速度赶超基金增长速度，自负比例持续下调导致医保费用总量上升。同时，医疗项目、医疗服务、药价持续攀高因素下，医保基金支出增加。二是基本医疗保险险种平衡压力凸显。得益于大数法则，目前我市城镇职工医保在职与退休人数比8：1，费用负担比4：1，尚处合理水平，但并轨纳入的6.43万名老年居民的医疗刚性需求释放量和对基金的影响力在持续加大。居民医保占参保总量30%的60周岁以上老年居民的医疗费用支出达到了居民医保基金总量68%，基金收支平衡压力很大。（二）基本社会保险统筹衔接问题医疗保险统筹层次不高，部分地区尚未制定城镇职工医保、居民医保和新农合之间的衔接办法，养老保险异地转移网络平台建设相对滞缓。新农合、居民医保、职工医保经办机构的不同，政策体系的不完善，制度的不衔接，是导致基本医疗保险跨地区、跨险种转移接续难的主要原因。 （三）户籍管理制度改革、城镇化进程加快衍生的社会保障问题随着我国城镇化进程的加快，户籍管理制度改革的加快推进，中小城市落户政策的进一步放宽，非正规就业的外地民农工及其子女社保问题突出。另一方面，退休后户籍随子女迁至外地落户情况也越来越多，由于不属于社保关系转移对象以及已在外地享受退休待遇原因，无法参加现户籍地社保,户籍流动迁移人员的社保待遇矛盾将日益突出。地区间经济和生活成本差异、异地报销医疗费用不便、要求享受迁入地社会保障“市民”待遇是近来年此类社保信访数量不断上升的主要原因。（四）城乡社会保险待遇平衡问题1、统筹城乡推进过程中，居民社会保险参保人数不断萎缩，待遇水平不断提升，需依靠财政投入巨额资金弥补赤字。财政基金的支撑能力成为居民社会保险发展的至关重要的推力或阻力。2、养老金“十五年”现象：不少参保人缴费15年就不再缴了，缴费年限短，积累少，导致养老金替代率下降。最低缴费15年及征地折算纳入人员的养老金与居民养老保险待遇水平接近，缺乏激励参保机制。连续多年上调企业养老金暂时掩盖了待遇水平低问题。3、养老金调整问题：一是养老金调整与人口老龄化。2013年我国60岁以上老年人口将超过2亿人，2033年突破4亿。人口老龄化对养老金的长期支付能力提出严峻挑战，养老金的调整需要考虑基金的长期平衡。二是养老金调整与基本养老金倒挂。同等缴费条件的新退休人员基本养老金低于已退休人员经过数次调整后的养老金。4、城乡社会保障待遇的梯度安排。城镇职工社会保险与居民社会保险在筹资标准、筹资渠道、参保人员结构、待遇享受人群等方面均存在较大差异，待遇平衡问题凸显。四、统筹城乡社会保障体系发展