浅谈公文管理工作规范化.doc

浅谈公文管理工作规范化公文管理工作是一个单位不可或缺的工作内容。所谓公文，是指党政机关、企事业单位、社会团体等组织在行政管理活动或处理公务活动中形成的，按照严格、法定的生效程序和规范的格式制定的，具有一定法定效力，起到一定信息传递、记录作用，并具有一定归档价值的载体文件。公文管理则是公文从形成、运转、办理、存贮到归档或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制、加工、保管，使其逐步趋于完善并获得功效的行为或过程。规范公文管理，对进一步加强单位管理职能，提高办事效率，强化职工职业素养都具有重要意义。对下面我就新形势下如何做好公文的制发与管理工作谈几点意见。一、充分认识新形势下公文管理工作的重要性随着信息多元化时代的到来，公文的作用已不仅仅局限于上传下达和交流沟通上，新的政治经济形势赋予了传统公文新的内涵和意义。特别是对于中心这样一个承载了农业国际贸易与合作交流行政职能的事业单位来说，除了普通公文外，目的明确、针对性较强的事务性公文与中心主要工作有着更为紧密的结合，例如在WTO谈判、自贸区谈判、农业贸易政策理论研究及相关体系建设、组织开展各类展会及论坛研讨活动、农业信息监测预警以及专业人员培训等工作方面，不仅要对其参与的公务活动及时进行阶段性总结，更要在目标完成后促进成果的转化，所形成的报告、纪要等文书突破了狭隘的信息传递职能，通过信息汇集、现状分析和未来预测，不仅在本系统工作体系建设中起到典型引路、推动全盘的作用，更为国家农业贸易政策的制定提供了决策依据和理论支持。因此严格按照公文管理规则制定和管理公文，使之不断规范化、制度化，对充分发挥公文的现实效用，维护本单位正常工作秩序，有效推动经济政治改革和发展有着不可低估的作用。二、切实掌握基础知识，培养正确观念意识（一）公文分类有要求，内涵作用各不同不同类型的公文，作用各有侧重，为了合理使用各类公文并使其效果达到最大化，我们应当充分认识和正确把握公文的主要分类和作用。首先，依据不同的标准，公文通常有以下几种分类角度：1.按照公文形成和使用的领域可以划分为普遍适用的通用公文和特殊使用的专用公文。2.按照公文的来源可以划分为对外文件、收来文件及内部文件。3.按照公文的行文关系和行文方向可以分文上行文、平行文和下行文。4.按照公文的秘密程度和阅读范围可以划分为绝密文件、机密文件、秘密文件、内部文件、限国内公开的文件和对外公开文件。5.按公文处理时限要求，可以划分为特急件、急件及平件。6.按收文机关处理方式可将文件划分为阅知性文件和承办性文件。7.从物质载体监督可划分为纸质文件、感光介质文件、磁介质文件及电子文件。 其次，这些不同种类的公文起到的作用和侧重点各有不同，作为实施领导和管理的工具来说，它的作用主要包括以下几个方面：一是为了确立一定范围内的办事规则和行为规范，发布法律、法规及规章制度，传达党和国家方针、政策以及领导决策、意图，具有申明法度、传达政令、指挥指导工作的作用；二是为了各单位、部门之间上传下达、沟通协调、商洽联系，通过此种渠道互通有无，相互促进工作开展；三是为了宣传形势，宣讲政策，用以提高认识、统一思想，并使其成为一种重要而特殊的舆论工具，进行监督，促进廉洁，引导正确舆论导向；四是作为领导意图、决策的载体，为执行公务活动、部署工作、解决问题和办事提供有效依据；五是单位工作经历和公务活动的真实记录以及历史见证。（二）公文种类有区别，合理使用是关键为了使各种公文都能有稳定的性质和特定的用途，我们把性质、用途一致的公文都归为同一种并赋予其固定的名称，这就是公文的文种。文种是公文必不可少的组成部分，在公文中正确标明文种，将为公文制发流程带来很多便利，且有助于维护公文的权威性和规范性。 我国行政机关的公文种类主要有：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种，它们性质不同，各有特定的适用范围。选择公文文种的依据主要有四个方面：一是根据国家有关法律、法规等有关公文处理的规定选择适当文种；二是看作者与主要受文者（主送机关单位）间的工作关系；三是不能随意超出作者的法定权限；四是依据行文目的、行文要求以及表现公文主题的需要。 以我中心工作性质为落脚点，目前中心适用的文种主要有以下几类：1决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排；奖惩有关单位及人员。 2通知 适用于转发上级机关和不相隶属机关的公文；需要有关单位周知或者执行的事项；人员任免。 3通报 适用于传达重要精神或情况；表彰先进，批评错误。 4报告 适用于向上级机关汇报工作，反映情况；答复上级机关的询问。 5请示 适用于向上级机关请求指示、批准。6意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。7函适用于不相隶属单位之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。8会议纪要适用于记载、传达主任会议、常务会议以及有关重要会议情况和议定事项。9答复适用于答复办理全国人大代表的议案、全国政协委员的提案。在这里需要特别说明的是，“答复”并不是国家行政机关公文处理办法中规定的公文种类，而是由于近些年来，为进一步发扬民主，加强与群众联系，接受群众监督，各级政府办公厅(室)及有关部门、组织对人大代表的建议和政协委员的提案办理之后，将结果直复有关人员和组织，一种新兴的公务文书答复,应运而生。在此，结合我中心公务活动具体内容，我们将此类文书也列入中心使用的公文文种。 这些公文文种既有相似之处，又各有不同，特别是有一些容易混淆的公文种类，更需要我们正确选定和适用，这直接关系到公文自身质量和其效能的发挥。下面我就几种易混淆的文种做简单说明和区分。1.“公告”与“通告” “公告”和“通告”都是周知性公文，内容不涉密且都要公开发布，文字简短易懂、质朴庄重，他们的主要区别在于： 一是内容适用范围不同。“公告”用于向国内外宣布重要事项或公布某些法定专门事项，兼有消息性和知照性的特点；而“通告”则用于向一定范围公布应当遵守或周知的事项。 二是制发单位不同。“公告”由较高级别的国家机关、人大机关和有关法律、法规指定机关制发。“规定性通告”多由政府机关或者机关单位领导机构发布，“周知性通告”任何行政机关、团体、单位均可发布。三是发送对象不同。“公告”向国内外有关方面、法定有关方面发布。“通告”向一定范围内的机关单位和有关人员发布。四是作用不同。“公告”强调法定权威性，其周知事项常有较强的法律效力或行政效力；“规定性通告”有一定的制约性，涉及的事项对一定范围内的机关、单位、群众具有一定约束力，而“周知性通告”只具有告知性作用。 2.“请示”和“报告” “请示”与“报告”的混用是一个比较突出的问题，它们都是上行文，但实际上是有明显区别。 一是行文目的、作用不同。“请示”旨在请求上级批准、指示，需上级批复，属于承办性公文，重在呈请。“报告”则是向上级汇报工作、反映情况，无须答复，属于阅知性公文，重在呈报。原国家行政机关公文处理暂行办法的规定中，“报告”可以用于向上级机关“提出意见或者建议”，这就使得一些发文单位难以区分“请示”和“报告”的功能。鉴于此，2001年发布实施的国家行政机关公文处理办法新增了文种“意见”，并将“报告”的“提出意见或者建议”的功能交由其承担，同时强调“报告不得夹带请示事项”，这就从理论上避免了“请示”和“报告”滥用的可能性。 二是呈报时间不同。“请示”需要事前行文，而“报告”一般在事后或者工作进行过程中行文。 三是主送机关不同。“请示”一般只写一个主送机关，受双重领导的单位报其上级机关的请示，应根据“请示”的内容注明主报机关和抄报机关，主报机关负责答复请示事项，而且一般请示必须逐级上报，不得跨级请示；“报告”则可以报送一个或多个上级机关。 四是内容要求不同。“请示”的内容要求一文一事；“报告”的内容可一文一事也可一文数事。 五是写作侧重点不同。它们虽然都要陈述、汇报情况，但“请示”属于请示性公文，侧重于提出问题和请求指示、批准；“报告”属于陈述性公文，侧重于汇报工作，陈述意见或者建议。 六是标题写作不同。一般来讲“请示”的标题中不写“报告”二字，而写“x x x关于x x x x x x的请示”；“报告”的标题中不写“请示”二字，而写“x x x关于x x x x x x的报告”。 七是结束用语不同。“请示”的结尾一般用“妥否，请批示”等形式，结束用语必须明确表明需要上级机关回复的要求；“报告”的结尾多用“特此报告”等形式，不需上级必须答复。 八是受文机关处理方式不同。“请示”属承办件，收文机关必须及时处理，明确作答，限期批复。“报告”属呈阅件，收文机关一般对其不作答复。 3.“请示”与“函” 需要说明的是，这里的“函”仅指以函的形式请求批准和审批事项的函，即请批函。请示和请批函二者有相同的适用范围，但使用时有严格的区别。 一是类型不同。“请示”是上行文。适用于向上级机关请求指示、批准事项，“函”是平行文，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求审批和答复审批事项。 二是内容范围不同。“请示”既可用于请求批准，又可用于请求指示。“函”主要用于请求批准涉及业务主管部门职权范围内的事项。 三是受文机关复文方式不同。“请示”的受文机关以“批复”表明是否批准或作出指示。“函”的受文机关只能用函（审批函）表明是否批准或作出答复。 4.“请示”与“意见” “意见”作为一种新规定的国家行政公文形式其实早已存在，它同“请示”一样都有较强的针对性。关于“请示”的特点上文已在与“报告”的比较中体现，因此不再赘述，在这里主要说明一下“意见”的特点： 一是“意见”的类型既可以是上行文，也可以是平行文和下行文。 二是作为上行文的“意见”，主要是向上级机关就重点问题提出自己的见解和处理办法，供其决策参考，其次则是针对下级机关超出本机关职权范围的工作，需要报请上级机关给予协助并批准转发而提出的建设性意见，上级机关就前种意见可不予答复，但对于后种意见则需要及时处理和答复，且效力范围更大。 三是作为下行文的“意见”，具有一定规范作用和行政约束力，但是往往表明的是一种商榷、探索的态度，而非直接的布置和安排，具有一定的灵活性、变通性。 四是作为平行文的“意见”，既没有强制性也没有指导性，主要用于提供参考，是一种不相隶属机关之间新的协作交流方式。 以上是容易混淆几类文种，我们在行文过程中需要重点注意和把握，同时，弄清文种分类，对公文的传阅和归档也起到一定帮助作用。三、进一步健全公文管理制度，提速增效公文处理水平通过健全制度、优化流程、规范操作、强化监督、严把公文质量关，逐步实现公文管理规范化、制度化、标准化，成为推动中心各项工作高效运转的重要保障。（一）结合现存主要问题，完善公文处理办法目前，中心公文处理工作方面虽未出现过大的漏洞和事故，但仍存在一些隐患，通过复查2009-2010年中心发文存档，我们总结出在公文处理过程中比较常见的几点问题：1.词字错误。例如“像”、“象”，“地”、“的”，“帐”、“账”使用错误；“磨炼”非“磨练”；以及公文中统用“其他”而不用“其它”等等。2.标点错误。一般出现问题较多是：标题中的书名号，发文字号中的括号，正文中的书名号、破折号、括号、分号、顿号，分层次各项大写数字后标点、阿拉伯数字后标点等。3.文字表述问题。例如词语搭配不当、词语重复累赘、修饰不当，语句啰嗦、成分残缺、逻辑混乱等等。4.公文格式不规范。公文格式即公文的表现形式，由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。在中心以往发文中，公文格式不规范问题相对以上几点来说更为普遍，例如：发文字号标注不规范或有重复编号，题目字体字号选用不规范，引用文号不规范，附件标注不规范，成文日期标识将“二一年”写为“二0一0”年，主题词选用不准确，抄送机关标识域不规范，版记不规范等。5.传阅制度仍不完善，如对传阅件的分类不够明确。6.文件归档工作。随着电子文档日益增多，中心应进一步明确有关电子文档的归纳整理细则，对电子文件定期进行异机备份，刻录相关档案光盘，保证档案管理更加安全、规范。7.保密工作仍有改善空间。2010年，随着新保密法颁布实施，国家行政机关公文的处理规则也有了相应的变化，中心保密文件的管理方法也有待调整。在公文处理规则方面，国家各有关部门都制定了相关规定，严格按照其要求进行公文写作与处理，是提高公文质量的重要条件，是公文严肃性的重要标志。我中心于2004年颁布了中心公文处理办法，随着电子公文的逐步推行，以及我们对国家安全利益日趋重视，我们对公文处理规则方面又有了新的理解，因此建立健全中心公文管理体系，及时修订公文管理制度不仅是与时俱进的要求，也是科学发展的趋势。（二）完善公文管理体系，优化公文处理流程1.制定合理管理体系规划。优化公文处理流程和规则，明确公文处理各个环节的权限和责任，是提高公文处理的质量和效率的第一步。结合中心工作流程特点，现就中心文书管理体系做以下规划：一是要规范收文程序。外来文件的接受与整理由办公室文秘人员统一办理。文件接收登记后，及时送交办公室负责人，由办公室负责人提出拟办意见，转呈给中心领导批示，然后由办公室文秘人员按批示意见分送承办人员、处室办理。承办处室将部分与自身职能密切相关的或成体系的文件归档保管，年终归档整理时统一交办公室存档或销毁。其他文件在办理完毕后交由办公室统一保管。二是规范发文程序。办文部门在拟办公文时，处室负责人要严格把关，按签发稿格式送办公室核稿。经办公室核稿通过后，送中心领导审核签发，需要会签的文件由办文人员送往会签处室会签后，方可呈报中心领导。文件签发稿由办文处室存档，年终统一交办公室归档。发文原稿交办公室一份存档。三是规