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教育机会不平等与相应的财政政策肖文晶 1000015478论文概要：本文针对目前教育机会不平等现象，首先研究其产生的背景及原因，然后通过查找文献，找出现行的相关的财政及其他政策，分析其利弊，最后提出自己的一些建议。关键词：准公共品 转移支付 公平 一、 绪论1.1研究背景知识是第一生产力，教育乃兴国之本。从新中国成立到改革开放，政府财政教育支出的主要形式是教育事业费支出，分为1950年-1953年的“集中统一，三级管理”的管理体制和1954年-1979年的“条块结合、以块为主”的管理体制。两种体制均否定了市场机制的发挥，“考虑调整中央和地方管理权限多，触及和解决国家、企业和个人家庭的关系少”。改革开放后，我国的财政教育支出管理体制主要为“分级办学，分级管理”，并从80、90年代的以乡镇为主转为21世纪的以县为主。同时，政府在教育领域绝对支配的局面逐渐被打破，市场机制开始逐步渗透。然而教育本应该属于准公共品，具有正的外部效应。教育产业的市场化引起了市场失灵、不公平现象的产生。另外，地区财政负担的加重进一步扩大了教育发展不公平的基础。此外，改革开放后“效率优先，兼顾公平”的收入分配制度加剧了收入差距，也使教育机会在不同收入阶层中不平等。1.2研究意义中国社会的不公平现象很多，但主要集中在基本权利方面。相对其他的不公平，教育不公平是最大的群体歧视，影响人一生，而且对社会的危害是持久的。促进教育公平对缓和社会矛盾、提高国民素质、积累人力资本、提升综合国力有重要作用。教育属于准公共品，林荣日教授曾计算出1982年-1995年间，中国教育对经济增长率的贡献为10.46%，证明教育具有正的外部效应。因此政府有义务为教育机构进行财政补贴。然而我国财政尚未完全发挥应有的作用。经济收入、地域差别、教育资源分配不均、招生制度、择校等带来的教育不公平问题长期存在。如何利用财政手段解决这些问题，意义重大。二、 教育机会不平等现象及产生原因2005年11月10日到12月8日，21世纪教育科学研究院联合搜狐网，进行了一次教育满意度调查问卷。满分为100分，在满意度评价的指标中，教育公平得分34.76分，教育收费40.72分，教育过程40.62分，教育质量44.23分，教育选拔制度44.63分，由此可以看出公众对教育的评价，尤其是教育公平的评价是十分低的。分析归纳，可以得出，教育机会不平等主要是以下三方面引起的。2.1不同收入阶层引起的教育机会不平等现在的学校被人为地分为三六九等，有省重点、市重点、普通学校等。重点学校的资源配置一流，能让孩子到一所重点学校就读是每一个家长的心愿。一般来讲，高中是允许收取择校费的，初中和小学是不允许收取择校费的。但据了解，北京市的好的私立小学、初中以“志愿”的名义，仍变相地收取“赞助费”。重点学校的择校费不是每个家庭都可以负担的，高收入家庭比低收入家庭有更大的机会送子女到重点学校就读，从而造成了教育机会的不平等。随着教育市场的不断壮大，私立学校的数量逐渐增加。私立学校的资金来源不依赖于政府财政的转移支付，有着更好的教学资源、师资力量。进入私立学校需要更多的支出。现在部分农村家长纷纷送子女到私立中学读书，打打加重了农民的负担，加大了教育机会的不平等。此外，收入较高的家庭可以为孩子提供家教、业余兴趣、竞赛等其他可以提高成绩的服务。而收入较低的家庭连孩子的学费及生活费都难以支付。根据薛海平学生成绩提高的原理与策略106页表4.14，可以得出结论，家庭收入较高的学生，总体上讲比收入较低的学生成绩高。2.2地域差别引起的教育机会不平等2.2.1地区内部差异1980年后，“分级办学，分级管理”的财政教育支出政策出台后，区县接受国家的直接转移支付减少，同时还应做到财政收入和教育经费所占比例双增长，这加剧了区县教育经费的不足。财政能力较弱的区县不能保证良好的师资及其他教育资源的配置，导致教师向富裕的区县流动，软硬件设施的配置有较大差别。另外，建立重点学校，把有限的资源放在某一所重点学校中，也加大了区域内资源配置的失衡。2.2.2不同地区差异我国不同地区的收入差距较大，将义务教育的财政责任安排给基层政府，意味着各地区的义务教育经费将出现显著差异，这导致我国发达地区和偏远贫困地区的教育财政不公平现象。2.2.3流动儿童的教育问题据估计，我国目前流动人口规模大约在1.5亿-2.0亿之间，18岁以下的流动儿童和少年大约为2000万，其中义务教育适龄儿童为1200万。在这些儿童中，失学或辍学的约有57.6万。流动儿童占义务教育阶段在校学生的百分比也很大，以深证为例，在2001年-2006年间，这个数字达60%-70%；在乌鲁木齐市，这个比例也达30%以上。根据2006年新修订的义务教育法，农民工子女在当地政府可以接受平等的教育，但仍有一些流动儿童无法入学，如计划生育外的超生孩子、父母没有暂住证的孩子等。另外有一个不可忽视的问题：流动儿童的心理问题。根据对深圳某校在校学生心理健康进行调查，流动儿童存在心理问题的比例是其他儿童的12倍。这是一个十分严重的问题，流动儿童可能会受到歧视，从小就感到不公平，以致逐渐走向犯罪的道路。这为社会安定埋下了不小的隐患。此外，孤残儿童、家庭贫困儿童等弱势群体受歧视的问题，也是值得考虑的。 2.3教材、招生制度引起的教育机会不平等2.3.1教材方面教学难度高会让农村学生产生厌学情绪，甚至认为读书无用。我国现行教材以城市学生的教育环境、教育资源为基础，以城市学生的学力为依据拟定的，这没有考虑到农村学生的生活环境不同、教学资源限制，以及学力的差别。教材使用情况在农村学生流失辍学的原因中居第二位。2.3.2招生制度方面一方面，小学、初中、高中招生时，大多是以成绩为唯一参考标准。成绩优者可以进入资源更好的学校，成绩较差的只能进入资源配置较差的学校，甚至无校可读。学校为了保证升学率，即使教学资源足够，也只接受成绩优秀的学生。表面上看这种制度很合理，其实他没有顾及学生所受环境的差别。另一方面，竞赛、自主招生，尤其是三好学生保送等制度，明显偏向于家庭收入较高、有“背景”的学生。只有家庭状况较好，才能有充足的资金保证子女进行竞赛辅导、特长培养。对于三好学生的选拔，存在很大的主观性，另外，城市里的学校资源配置往往优于区县及农村。而城市里的学校一般不会向个县区直接招生。住在城市里的学生享有有限进入市里中学的机会，农村学生一般无法进入。农村学生即使考试成绩名列前茅，也只能进入市里重点中学的普通班。三、 对相关财政政策及其他政策的评论3.1出台的相关政策及其意义第一，从1980年至今，我国一直实行“划分收支、分级包干”的财政体制，1986年义务教育法也规定“以县为主、分级管理”的财政策略。这一政策规定，中央财政只负担中央各部门所属高等院校等的费用，地方财政只负责地方管理的高等院校及中、初、小等学校的经费。这是对原有集中统一管理制度的重大改革，消除了传统教育体制过于呆板的缺陷。这项规定旨在提高区县办学能力，使教育单位恢复活力，发挥企业单位、个人家庭投资教育的积极性，适应经济形势和教育发展。地方政府成为权、责、利一致的财政教育支出的管理主体，可以做到以支定收，预算平衡，这是教育财政制度的一大突破。第二，1994年的分税制改革，重新界定了中央与地方的收入范围。该项政策旨在使地方实现财政收支的自收自支、自求平衡，达到 “一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制，调动地方政府的积极性，同时加强中央对税收转移支付的能力，对一些领域进行专项转移支付，以扶持经济社会发展的薄弱环节。第三，根据中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知，税费改革的主要内容包括“取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资”。该项政策旨在加大教育投入，优化教育资源配置，合理调整农村中小学布局，提高办学效益和教学质量。第四，自1996年4月原国家教委制定了城镇流动人口中儿童少年就学暂行办法（试行）到2006年6月新修订的义务教育法，国务院以及中央各部委在如何解决流动儿童接受义务教育问题上至少下发了十数封文件，这些政策的核心是“以流入地政府为主，以全日制公办学校为主”，来解决农民流动儿童接受义务教育的问题。不少地区还有一些创新举措。旨在为流动儿童创造平等、良好的就学机会。第五，2010年教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科协等五部门联衔发文规范和调整部分高考加分项目，进一步加强高考加分管理工作。高级中等教育阶段，参加全国中学生（数学、物理、化学、生物学、信息学）奥林匹克竞赛获得全国决赛一、二、三等奖的学生，应届毕业当年由生源所在地省级高校招生委员会决定是否在其高考成绩基础上增加不超过20分向高校投档，不再具备高校招生保送资格；获得全国中学生奥林匹克竞赛省赛区一等奖的学生，不再具备高校招生保送资格和高考加分资格。这项规定旨在进一步规范高考加分制度，实现考试公平。3.2相关政策及作用在我国的税费结构中，中央的税收能力最强，乡政府的税收能力最弱。在农村义务教育投资机构中，中央的责任却最小，中央财政的专项转移支付占义务教育经费总比重还不到4%，而县乡两级却占到80%以上。县乡两级的经济发展滞后，财政收入较少，负债较多，导致义务教育的师资等难以得到保障。分税制改革后，我国教育财政转移支付的效益仍然很低。在一般性转移支付中，税收返还占的比例较高。然而税收返还是根据地方净上划中央收入确定的，难以起到调节不同省区的教育资源差异的作用；在专项转移支付中，以2006年为例，中央全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费，为3730万名家庭经济困难学生免费提供教科书，对780万名寄宿生补助生活费。中央财政教育专项转移支付占专项转移支付总额的比重提高到3.8%，但其到的作用仍然很小。农村税费改革后，直观上农民的负担显著下降，然而农村教育基础性工作所需资金投入仍然严重不足，教育资源配置仍然得不到改善。原因是取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，乡镇可用财力极少。县对乡镇只能保人员工资发放，对村的转移支付更少。 “两为主”政策的效果可从以下几个方面得到：1有多大比例的流动儿童学生在公办学校就学。2有多大比例的流动儿童学生在民办学校就学。3有多大比例的流动儿童没有机会上学。4有多大比例的流动儿童能够享受到平等的、高质量的教育。根据宋映泉：关于我国流动儿童接受义务教育的现状及“两为主”政策的总体分析思路中的数据，可以得出该项政策确实取得了巨大成果。取消竞赛保送可以让更多家庭条件一般的学生获得更好的教育。以北大为例，以前的数学、物理、化学、生物竞赛保送生可以占到数学学院、物理学院、化学学院、信息科学技术学院、生命科学学院等的半数左右，若取消这项制度，普通家庭条件的学生进入北大的可能性会更大。四、 结论及建议4.1总述综上，我国现行义务教育在以前的基础上有了明显的改进，在财政制度方面有了许多改善，然而随着我国经济的发展、制度的变迁，新的问题有涌现出来。教育公平中新的矛盾不容忽视，需要尽快解决，才能保证我国公民基本的权利。4.2几点建议1教育是准公共品，因此中央对教育的一般性支出应照顾到不同省份的财政状况，可以按学生人数进行补贴。同时要进一步加大对县级教育机构的专项转移支付。2建立更加公平的教育资源分配制度，花大力气提高县乡村教育资源的配置。3教育财政支出透明化，加强监督，尤其是对专项转移支付的使用情况。4可以参考公务员制度，建立激励机制，增加教师待遇，使更多大学生投入到教育行业。5发放地方政府债务，筹集其他教育基金，引入国际援助，发展乡村教育。参考文献：1刘怡：财政学，北京大学出版社，2010年。2王敏：政府财政教育支出绩效评价研究，经济科学出版社，2008年。3王蓉：义务教育教师与公务员的收入比较，中国教育财政政策咨询报告（2005-2010），王蓉主编，教育科技出版社，2008年3月。4李贞等：公平义务