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湖北省社会组织活力不足原因分析及激发对策思考 摘要：本文对湖北省社会组织活力不足的主要表现和影响社会组织活力的相关因素加以了分析。本文认为，公共政策扶持乏力、职业化培训体系缺少、组织治理文化缺乏、政府重管理轻服务、法律法规供给不足等因素是造成湖北省社会组织活力不足的主要原因，要提高社会组织活力，应该从培育扶持、政府分权、法律保障等关键因素入手。 下载 关键词：湖北社会组织活力 从湖北省的社会组织发展趋势来看，在省委省政府的政策支持以及社会活动空间的不断扩展的条件下，得到了逐步的发展，正在走向一个良性的、规范的、合理的发展轨道，但不可否认，活力不足依然是湖北省社会组织存在的突出问题。面对“创新社会治理体制”的新命题，如何在新的历史条件下对社会组织改革发展进行部署，激发社会组织活力，提高社会组织能力，将其培育好、管理好，是新时期的一个新课题。 一、湖北省社会组织活力不足的制度分析 1.公共政策扶持乏力，缺乏市场培育机制 目前社会组织开展活动主要依据社团管理条例、民办非企业单位管理暂行条例和基金会管理条例。三部条例规定内容过于笼统和宽泛，缺乏具体性和操作性，在执行过程中难以覆盖到方方面面，且由于条例颁布之时的环境与目前社会组织发展的需要有显著的差别，时滞性表现明显，亟须尽快修订完善。 2013年起，中央明确降低社会组织的登记门槛，提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织可以免挂靠主管单位直接登记管理，湖北省也已落实了四类社会组织实行直接登记管理。但是对于四类社会组织的界限目前还未有明确统一的共识，甚至对于社会组织的分类类别目前仍然处在调整过程中，从而导致社会工作在民政、司法、工会、共青团、妇联、残联等系统以及社区服务、公益慈善类社会组织岗位设置实践中仍存在许多问题。 2.无职业化培训体系，缺乏人才激励机制 当前社会组织培训课程开发管理、培训认证、培训绩效管理等制度建设处于初始阶段，培训体系的规范化、标准化尚未形成。省内社会组织职业化培训如发展的较为成熟的社工组织如武汉楚馨社会工作服务中心、华中师范大学的博雅社会工作服务中心等往往是借鉴人社部门就业培训或邀请高校相关专家学者做一些理论讲座，针对性及实务操作性都较弱。而职业化培训体系的缺失又导致了社会组织工作者职业使命、专业地位、工资薪酬水平较低。同时，当前社会组织人才激励机制激励效度低下，缺乏时效性、主动性和创造性，片面强调精神，忽视物质激励手段等也给社会组织人才队伍的稳定高效与外部良好形象的树立带来不良影响。 3.组织缺乏治理文化，自我激发不够 社会组织数量众多，类别繁杂，仅靠政府往往难以实施有效监管，而社会组织往往也不像企业那样容易通过市场的途径而受到民众的监督，因此自身治理显得尤为重要。由于我国社会组织规模偏小，内部组织结构发育不完善，导致社会组织的行业组织体系的发展也较落后，难以担当起行业治理的重任。因而社会组织治理文化的缺失是制约我国社会组织活力的又一主要因素。其主要表现在两个方面：一是社会组织治理文化缺失是政府对社会组织不信任的重要原因之一，由此导致政府不愿意将更多的财政资源投入到社会组织，而且还导致一些政府部门为社会组织的设立设置了较高门槛，甚至是歧视性的障碍;二是社会组织治理文化缺失也导致民众对社会组织的信任度和支持度不高。近几年，“郭美美事件”、“嫣然天使资金账目造假”等引发的汹涌舆情使得信任危机在慈善行业蔓延，并波及到了社会、企业、个人的各种慈善项目、行为，以至于整个社会事业都遇到慈善寒冬。 4.政府重管理轻服务，行政控权明显 “非政府性质”是社会组织的鲜明特征，然而，现在相当数量的社会组织是在各级政府机关领导的授意下成立的，并且由党政领导及行政部门负责人兼任社团会长、理事长等，其管理习惯和工作方法打上了行政化的烙印，使社会组织成了另一种行政组织的仿制品、代名词，从而使社会组织机关化，社会组织成员官员化，社会组织本身的职能明显萎缩。以上种种导致了社会组织对政府在组织人事、自身活动、经费来源上对政府有了依赖性。 同时，受我国计划经济体制下形成的政府一元化管理的惯性力量影响，政府部门对社会组织参与社会管理仍然心存疑虑，使得政府对社会组织的态度为重管理轻服务，习惯性以简单粗暴的行政命令指导社会组织业务的开展，行政控权明显。 5.法律法规供给不足，缺乏协调互补 自建国以来，我国一直没有一部完整的调整社会组织的法律法规，而且现有法规以程序性规范为主、实体性规范不足，对社会组织的监管、处罚，尤其是对境外社会组织在华开展活动如何管理没有法律或政策依据。法律法规上的支撑作用落后于现实需要，法律法规间缺乏协调互补。这就使得我国的社会组织培育发展依然存在着一定程度的随意性和盲目性，就整体而言仍处于发展的初级阶段。 从湖北省具体情况来看，湖北省出台相关的地方性法规较为薄弱，主要是针对社会组织争先创优、规范发展等方面的常规性管理，对社会组织的监管工作缺乏操作性强的法规依据，社会组织生存和发展缺乏必要的合法性支持。社会组织立法的缺失已经影响了湖北省文明城市建设的进一步深化，也与湖北省的经济社会发展地位不相称。 二、提升湖北省社会组织活力的对策思考 1.以培育为前提，孵化社会需求型社会组织 目前社会组织的创立与发展可谓是乱象丛生，创立者的主观需求或者切身感受个人色彩浓厚。这一方面导致了社会组织机构泛散，事业开展程序性和连续性缺失，从而让社会大众心存疑虑得不到社会大众的认可;另一方面也使得社会资源的重复配置、浪费，社会组织动员资源能力低下。这就要求我们做好顶层设计，统筹谋划好社会组织的培育，在就业培训、文化卫生、社区法律、养老服务等一些准公共服务领域，探索建立以政府采购、定向委托、种子基金等不同方式向社会组织购买服务的机制，引导社会组织的创建与发展。 一是要结合行政体制改革，各级政府要逐步将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织，设置相关社工岗位。同时，制定监督管理承担了政府职能的社会组织的具体规则，确保社会组织胜任职能并能够承担公众的问责。二是要健全社会组织配套政策，包括社会组织的财务制度、人事管理、职称评定、岗位培训、社会保险等政策，解决社会组织及从业人员实际困难。三是要根据经济社会发展需要，贯彻落实好湖北省关于加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见，重点培育、优先发展公益慈善类社会组织、行业协会、民办非企业单位、学术性社团和城乡社区社会组织。 2.以扶持为手段，多方位服务社会组织 从国际经验看，在社会组织发育程度较高、作用比较明显的国家，政府对社会组织采取主动积极的扶持态度，重点通过购买服务、委托职能、特殊拨款、税收优惠等财政措施对社会组织进行扶持、引导和利用，实现政府与社会组织的良性互动。 尽管这些年从中央到地方陆续出台了对社会组织的一些相关扶持政策，但总体而言，还没有把社会组织纳入一个相对独立的行业体系来对待，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接政府转移职能以及参与提供公共服务等方面，缺乏完善、具体的政策规定，社会组织的发展受到很大制约，有的甚至面临着生存危机。这就要求贯彻落实好关于政府向社会力量购买服务的指导意见，细化出台湖北省相关指导意见，建立政府向社会组织购买社会组织的服务和财政资金支持社会组织的制度，通过合同立项、委托管理、购买服务等方式，建立对社会组织的资助机制，设立政府向社会组织购买服务专项资金，分类制定社会组织财政补贴政策。通过购买服务、财政资助、税收优惠、培育孵化等手段为社会组织输血造血，解决好制约社会组织发展的资金和人才两大瓶颈问题，多方位服务好社会组织的发展。 3.以能力建设为核心，打造社会组织能量 民政部副部长姜力曾指出，社会组织自身能力建设关键在四点：一是要提高自身服务社会、服务公众的能力。这个能力要在不断地承接政府职能的转移过程当中才能够逐渐地积累和培养起来。二是要加强社会组织服务工作的规范性，包括服务的程序、服务的结果和服务的公开、公示的办法，服务群众的细节上要个性化、专业化。三是要增强民主意识，民主决策。四是承担公共服务的职能，并结合自身努力、群众的监督和政府部门的引导和支持。 4.以分权为边界，实现协同合作各负其责 社会组织的发展包括政府引导发展和社会组织自身发展两个方面。政府引导发展侧重于完善政策、制定规则、维护秩序、转移职能、资金扶持、开放资源、建立服务平台等方面，社会组织自身发展主要在于健全内部治理，加强自律，创新方式，提高效率，改进服务，发挥作用等方面。二者间只有处理好分权立界问题，才能各司其职、各担其责，形成制度化、规范化、常态化的良性互动关系，实现社会事业的协调发展。具体而言，政府向社会分权有三个基本目标：一是促成政府从无限政府向有限政府的转型，进一步扩大社会组织发展空间;二是赋权于社会，进一步提高社会组织地位，凸现社会组织在社会管理与公共服务中的作用;三是构造政府监管社会组织的制度结构，营造更加高效、公平的社会环境。 5.以法律为保障，提升社会组织公益责任 法规政策的滞后已经成为制约社会组织健康发展、发挥作用的重要因素。因此，应推动国家层面加快修订社会团体登记管理条例、基金会管理条例、民办非企业单位登记管理条例。适时制定出台社会组织法，在法律中确立指导思想、管理原则、活动领域和范围、活动准则、权利与义务等。在社会组织法出台前，可先制定行业协会法、慈善法等单项法律法规，为社会组织的发展提供法律保障，实现政府对社会组织由行政管理向依法管理的转变，加大对社会组织的执法监察力度，完善社会组织退出机制，提升社会组织的公益责任。 （作者简介：吴斌祥，男（1966.6），湖北省民政厅民间组织管理处处长，研究方向：社会组织。 陈韦潮：男，（198