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论我国公众参与立法的问题研究 摘要：在建设法治国家的进程当中，怎样才能使立法更好地反映出其所调整的不同社会阶层的利益关系，在维护大多数人利益，也对小群体的利益进行保护，这就要求在立法的过程中要梳理好不同阶层的关系，同时也对公众和各个利益相关人提出了要求，就是需要积极地参与到立法活动中，充分地表达出本阶层的利益，即公众参与立法。本文阐述了公众参与立法的基本原理，介绍了美国公众参与立法的制度，分析了我国公众参与立法制度的不足之处及其完善措施。 下载 关键词：公众参与；外国做法；存在的问题；完善措施 一、公众参与立法的概述 （一）公众参与立法的概念 对公众参与立法概念的界定，学者们有不同的观点。第一类：阐述了公众参与立法的性质，“即公众试图影响立法机关的立法过程和结果的活动。”第二种更看重的是公众参与立法的过程，“即不特定的社会公众在有权的立法主体的组织下，依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废除规范性法律文件的活动，充分表达意见或利益诉求，并且对立法主体的立法活动全过程实施监督。”第三种定义看重的是参与立法的目的，“即使立法符合社会公众自身的利益要求。”综合分析以上三种定义的优点，对公众参与立法应界定为，社会公众是为了实现社会公共利益或者其自身利益，而参与到立法活动中，并且希望对其过程或者结果产生一定影响的合法行为。 （二）公众参与立法的形式 我国立法法第 34、35 条规定明确规定公众参与立法的形式，“列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见；而列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”第58条还规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 二、国外公众参与立法制度简析 现在大多数国家都很注重政治的民主化建设，不断完善公众参与立法制度，本文以美国为例，来分析美国的公众参与制度。 （一）美国的公众参与立法制度 从法律的制定方面来看，由立法机关首先提出立法草案，需经专门委员会的审查和参众两院表决通过等环节。“在立法的形式上，美国的立法机关大多是属于被动立法的，即公民或者组织提出立法的要求，然后立法机关做出判断，并且制定相应的法律法规等文件。公众参与在美国法律的立法理念和制度的设计方面都充分的体现。普通的社会公众在现实生活中有时候会没有充足的时间、精力和充足的专业知识的储备来真正的参与到立法的过程中，所以就产生了院外游说制度。” （二）美国的立法听证制度 第一，听证的公开进行。美国联邦法律和州法律：“听证必须公开进行，除非在超过一半的公众会议的成员通过无记名投票委员会或小组委员会听证会的内容由于公共证书，证据或其他事情，可能危及国家安全或违反法律，议事规则，国家安全、商业秘密、个人隐私等。”第二，听证的范围广泛。也就是说听证是很普遍的，但凡利益相关人要求立法听证的，那么立法机关就要召开听证会，还应当赋予当事人发言权。第三，多次、移地听证。对社会影响大的法律草案的立法听会应当在多个地方举行，这样听证的地点的转移和移动，可以使立法机关广泛听取民众的意见，这也是民主的体现。 （三）国外公众参与立法的特点 首先，立法过程透明公开。立法过程的透明公开是公众参与立法的前提条件。一些立法上的程序，例如立法前期的准备会议等会议报告、会议记录等都要向社会群众公开；其次，程序具有可操作性。法律明确规定公众参与的程序和方式，有利于该机构工作的顺利开展，也有利于公众能够真正的参加。再次，注重公众参与的主动性。社会群众要求立法机关把一些相关的立法文件的公开，这是其主动性的重大表现。最后，注重公众参与的便利性与公正性。比如说多次、移地召开立法听证会就是此措施的表现，是其公正和合理的实现。 三、当前我国公众参与立法存在的问题 （一）公众参与立法的程度有限 立法法不是明确规定公众参与立法的“公众”的范围，既然没有法律的规定，没有法律的授权，所以现实生活中操作起来是很困难的，甚至有时候是没办法操作的，从社会群众本身来讲，公众的参加意识浅薄，积极性很弱。 （二）立法公开制度不够完善 立法公开制度不够完善，没有实现制度化。表现在：“人们对立法公开的观念还没有深深地烙在心里，在立法的制定过程中，公众参与的少，相反，部门参与的多，所以在这种矛盾下，社会公众并不能充分表达自己的切身的利益和诉求。”立法公开的范围有限。立法依据，立法机关在立法活动进行之前要开关于其会议，而且会议要有会议记录，但是这些在现实生活当中都是不公布的，这使公众获取的关于立法的一些信息是片面的，影响公众对立法的判断，限制了公众本身具备的社会监督作用。 （三）立法听证制度存在不足 我国的立法法并没有立法听证规则的成文法规定，立法机关违反法律规则后要受到什么样的惩罚现有的成文法并没有规定，所以立法听证在现实生活中就会不受约束，为所欲为。第二，立法听证制度的不规范，主要表现在：有的听证会前期准备工作的不足，有的听证会还会受到领导个人的意志的影响，有的则被称为“立法公开性的点缀品”。 四、我国公众参与立法的完善措施 （一）培养公众的参与意识 首先确立公众的主体意识，人民是国家的主人，应当以主人的姿态管理国家；其次培养公众的法律意识，“合理的法律意识是有利于公众表达自己的想法观点，避免非正当的理性的政治行为。” （二）完善立法公开制度 首先是议事过程的公开，立法制定前召开的立法会议，原则上是应当公开的，但涉及国家的秘密的不得披露除。法律草案、会议的程序及内容要提前向社会公布，使公众对立法有大致的了解，以便更好地参与；其次扩大公众旁听的范围，我们应该简化审计程序，扩大审计对象的范围，取消一些不合理的规定，并且给予说话的权利。 （三）完善立法听证制度 “立法听证是指立法机关在立法活动中，进行的有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法的时候，为给利害关系人提供发表意见的机会而主持的由政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人进行的陈述意见，从而为立法主体制定的规范性文件提供依据和参考的一种程序制度。” 比如要最大程度的要实现立法听证的民主，这是符合宪法的规定。其次还要不断地完善立法听证的公开性。立法听证是要以公开为基本的原则，是以不公开为例外的情形，立法听证的过程是要向所有的大众是公开的，公众是可以旁听的，与此同时还可以让大众传播等一些新闻媒体进行采访等。（作者单位：河北经贸大学法学院） 注解： 黎晓武，李政.论公众对地方立法的全方位参与J南昌大学学报（人文社会科学版），2010（1）：16 王爱生.中国立法听证制度的建置及其完善M.法律出版社，2005. 许章润.法律信仰与民族国家M.广西