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关于税收风险管理的研究 摘 要：如何使有限的征管资源实现最优配置，有效规范税收流失风险，提高纳税人的税法遵从度，提高税收征管水平，成为当今税务部门实施科学化、专业化、精细化的税源管理实践中的一门重要课题。 下载 关键词：税收风险；风险管理；完善 一、税收风险管理的定义 风险，理论界一般解读为“任何事件的发生都有不确定性”，或者“对组织目标实现产生消极影响的不确定性”，风险不等于危险，它是一种可能性。即发生与否、发生什么、发生于何时何地等都存在着两种或两种以上的可能性。比如从事生产经营，有可能赢利、也有可能亏损，其结果的不确定显示生产经营有风险；其核心含义是“未来结果的不确定性或损失”，是一种客观存在的、不可避免的现象，并在一定条件下带有规律性。 风险管理这一名词，风险管理最早起源于美国，在上世纪30年代，由于受到1929-1933年世界性经济危机的影响，美国经济倒退了约20年。受此影响，美国的学者开始了对风险的关注与研究，最早由美国宾夕法尼亚大学于1930年提出的。之后，在1956年的哈佛商学评论上发表的名为风险管理一成本控制的新名词的文章最早论及风险管理。 而对于税收风险管理来说，它属于管理学范畴的概念，将现代风险管理理念引入税收工作，旨在应对当前日益复杂的税收经济形势，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度的过程和方法，最大限度地防范税收流失，规避税收执法风险，实施积极主动管理，最大程度地降低征收成本，创造稳定有序的征管环境。 二、税收风险的成因 税收风险是征纳双方博弈的产物，税收风险一方面来自于作为纳税主体的纳税过程中，另一方面发生于代表国家行使征税权的征税主体征税过程中。纳税和征税的博弈，给征纳双方都留有一定的“寻租空间”，从而使税收风险发生的概率越来越大。 （一）信息不对称 1.信息不对称引起的纳税人的道德风险 在纳税理性中，纳税人是否诚实纳税，并不取决于所谓的“税收的道德”，而是取决于寻租的成本和收益。根据纳税人是“理性经济人”的假设，若纳税人每偷逃一个单位税款的违约边际成本大于违约边际收益，纳税人就会选择自觉纳税；若纳税人每偷逃一个单位税款的违约边际成本小于违约边际收益，纳税人将会选择偷逃税款。如果纳税人和税务部门拥有完全对称的纳税信息，在不存在税务部门道德风险的前提下，纳税人往往会按照要求选择守法纳税。但是由于税务部门不可能参与纳税人的生产经营活动，并受客观条件（征收手段） 和主观条件（征收人员的个人知识和水平） 的制约，征收人员只能部分地掌握纳税人的信息，导致在税收活动中税务部门与纳税人之间存在信息不对称现象。纳税人为实现自身利益最大化，将最大限度地降低税收负担，谋取逃税收入的道德风险可能性加大。 2.信息不对称引起的税务人员的道德风险 对于存在于税务系统内部的上级税务管理部门和下级税务征收部门以及一线税收管理人员与领导之间的信息不对称而言，税务征收人员可能存在的道德风险一是偷懒，税务人员为工作所付出的努力小于其得到的报酬。二是一线税收管理人员所掌握的信息较领导多，这样寻租失败的可能性将大大降低，通过征纳串通合谋个人效用，其努力的方向与上级税务管理部门背道而驰。 （二）税收法律制度不完善 1. 某些法律条款规定缺乏可操作性 如税收征管法第三十八条对税务机关采取税收保全措施的条件规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期限之前，责令限期缴纳应纳税款”。那么什么是“有根据”没有明确的界定，完全是执法人员的一种职业判断。再如企业所得税的税前扣除，具体哪些是与收入无关的支出，一直缺少明文规定，实施起来难免引发争议。 2.自由裁量权的使用缺少制约 税收征管法第五章法律责任对纳税人违法行为处罚中规定的罚款数额体现的自由裁量权尤为明显。客观上存在的自由裁量权给了某些官员择机处置的机会，但由于缺少合理的制约制度，完全靠执法人员的职业判断，使自由裁量权的使用出现了某些不合理甚至违法的行为。这种漏洞一方面直接引发纳税人由于税务机关随意减轻处罚而规避纳税义务，或由于税务机关随意加重处罚而激化征纳矛盾；另一方面也为某些特定岗位的税务官员提供了寻租的空间，产生腐败的可能性加大。 （三）监督机制弱化 从纳税主体方面分析，由于目前社会舆论对纳税人的寻租现象尚没有发挥应有的监督作用，法律和制度对纳税人并不触犯刑律的寻租行为也没有明确的约束性规定，所以人们对其司空见惯，不去追究。从征税主体方面分析，税务人员相对于纳税人而言，应当属于“完全理性经济人”，他们完全清楚寻租的后果，寻租行为是其理性选择的结果。尽管目前从制度到法律对税务人员都有明确的约束性规定，税务机关内部监督机制也较健全，但由于某些监督制度本身存在缺陷或执行不力，仍有为数不少的人员在实施不同程度的寻租行为，有的为此还触犯了刑律。 三、防范税收风险措施 （一）实现信息共享，建立分类管理 1.根据税收风险管理业务需求，对纳税人有关信息进行采集 信息管税体现了以信息化带动征管现代化的必然要求，抓住了信息这个税收管理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称这一征管难题，全面提高税收征管工作水平的必由之路。 2.对纳税人有关的各类信息进行分类管理 税收管理部门和风险评估人员在对各类信息进行详细分析的基础上，按行业对企业风险程度的高低进行分类、分级，对不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。对遵纪守法的纳税人，推行自我管理，建立自我评估机制，税源管理部门和税收管理员对其进行简单的监督和观察；对偶尔不守法的纳税人采取加强纳税管理性辅导和评估相结合的管理方法，督促其提高税收意识；对经常抵触税法、不守法的纳税人，则要采用重点管理控制、纳税评估、稽查和移送法办等措施。 （二）完善税收法律制度 1.充分吸收税制改革的最新成果，做好税收征管法的修订工作。一是进一步清晰界定双方的法律责任，合理分配征纳双方在税收管理活动中证据责任负担，简化税务机关的调查、核实、审批程序，限制纳税人法外涉税信息报送负担。二是进一步强化税务机关证据获取能力，细化纳税人在资料真实性、法定资料保存、依法配合税收执法的法定义务以及违反法定程序面临的法律后果。三是合理限定税务机关自由裁量权的使用。提高税务机关充分运用各种税收应对措施的综合效能。 2.加强税收规范性文件的管理。首先，严格执行税收规范性文件的相关规定，加强规范性文件出台的审核把关，避免文件与上位法相冲突。其次建立涉税规范性文件听证制度，并坚持集体审议，凡对纳税人具有普遍约束力的规范性文件均须提交审理委员会集体审议，推进规范性文件制定的科学化和决策的民主化。最后，坚持规范性文件定期清理制度，对与法律法规相冲突的、过时的或内容不适当的规范性文件要及时修改或废止。同时，对规范性文件要建立评价反馈制度，通过税收征管实践的检验进一步完善相关税收管理措施。 （三）完善税收监督机制 1.建立健全纳税信用档案，严惩违法者，加大税收寻租成本。完善现行的税收制度，将诚实信用原则纳入税收征管法，明确违犯诚信纳税的法律责任，让纳税人有租不敢寻，以保证法定义务的积极履行。建立起国税、地税、银行、海关、公安、外贸、工商、质监等相关部门间的联网运行，进行信息数据的共享，让纳税人深刻体会到信誉对于他们的经济活动来说非常重要，以此增强税收管理透明度，减少暗箱操作的可能性，减少税收寻租的机会。 2.建立办税公开制度，积极打造“阳光税收”。公开办税是遏制税收腐败的有效手段。实行“阳光办税”、公开办税，包括税收法律、法规、办税程序公开；纳税定额公开；减免税公开；税收票证使用公开；税或费标准公开；税收人员职责和权限公开；违章处罚和办事结果的公开；税收执法监督的公开；一般纳税人认定公开；出口退税审批公开；欠税清理公开；滞纳金加收公开等等，让广大纳税人充分享有知情权，增强税收工作的透明度，不给税收寻租者以可乘之机。 3.加强内部管理，规范权力运作。首先，规范税收执法行为。要认真落实税收执法责任制，将岗位责任制和过错责任追究制有机结合起来，增强税务系统人员的法制观念和责任意识。其次，规范办税程序。要进一步明确岗位权限，切实规范办税程序，严格按程序办事，以程序的完整、公正、保障税收执法的规范