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低碳技术国际转移机制研究 摘 要：研究低碳技术国际转移机制的直接目标是促进低碳技术由发达国家向发展中国家转移，最终目标是解决气候变化这一全球公共品问题。基于气候变化的全球公共品性质和外部性，单纯依靠市场机制不能解决问题，需要各国政府和国际组织对市场机制进行干预。UNFCCC的低碳技术国际转移框架在宏观方面效果显著，但在微观方面缺乏可操作性。国际农业研究咨询组的CGIAR模式为UNFCCC低碳技术国际转移框架提供了微观可操作的基础。在上述研究的基础上，提出新的可操作的低碳技术国际转移机制的框架设想。 关键词：低碳技术；技术国际转移机制；CGIAR模式 中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）06-0203-04 引言 每年一次的世界气候大会上，来自全球近200个国家的谈判代表共同商讨以解决全球气候变化问题。促进低碳技术由发达国家向发展中国家转移，对解决气候变化这一全球公共品问题很关键。在国际经济交往中，国际贸易和国际直接投资中的技术溢出一直以来都是以市场机制进行技术国际转移的主要方式，但现实情况是这种溢出效应相对解决全球气候变化所需要的来说还太小，原因在于气候变化的全球公共品性质和外部性。所以，单纯依靠市场机制还不能解决全球气候问题，需要国际组织和各国政府对市场机制进行干预。 一、低碳技术和低碳技术国际转移 气候具有全球公共品的性质，这使人们影响气候变化的活动具有外部性。人们在生产、生活中排放温室气体具有负的外部性，减排具有正的外部性。温室气体排放的主体也是温室气体减排的主体，要想解决全球气候变化问题，减少温室气体的排放，只能通过企业技术创新和居民日益低碳的生活方式来实现。 关于低碳技术的概念，目前学术界还没有一个统一的、达成共识的概念。根据已有文献，文中的低碳技术泛指能够减缓气候变化和适应气候变化的技术。一项低碳技术的真正有效应用，涉及技术硬件（包括常规设备、机器，以及工序等）、技术软件（包括技术设计的原理与实施，经验、技术诀窍和知识产权等）、资金、人力资源和体制政策、基础设施等各个方面，因此，低碳技术是一个整体概念，包括这些相互联系的因素。低碳技术国际转移就是低碳技术从发达国家转移到发展中国家。低碳技术转移要取得实效，即减缓和适应气候变化，必须覆盖基础研究、技术研发、技术示范、技术产业化推广及部署等所有环节。 清洁发展机制（CDM）是迄今为止联合国气候变化框架公约（UNFCCC）发展的低碳技术国际转移效率最高的市场机制。但是，Kasturi Das通过对1 000例CDM项目的经验研究发现CDM对低碳技术国际转移的贡献很小。原因在于，CDM设计的初衷是促进各国实现减排目标，而不是促进低碳技术的国际转移。如果完全依靠市场价格机制进行低碳技术国际转移，来自发达国家的技术供方追求利润最大化的行为将与解决气候变化、保护环境相悖；来自发展中国家的技术需方购买力不足，无法购买昂贵的先进技术，连续使用落后的技术，会造成落后技术的“锁定效应”。这就需要世界各国政府和国际组织联合行动，以解决全球气候变化问题。 二、UNFCCC的低碳技术国际转移机制 在解决气候变化问题上，UNFCCC是最主要的多边论坛。自1992年UNFCCC成立以来，其体系内的机构和机制不断改变。当前UNFCCC的机构设置中，COP是UNFCCC的最高机构。UNFCCC下设附属科技咨询机构（SBSTA）和附属履行机构（SBI）。SBSTA就与公约有关的科学和技术事项，向COP及其附属机构及时提供信息和咨询。SBI协助COP评估和审评公约的有效履行。同时，COP在SBI和SBSTA下设立了技术转移专家小组（EGTT），以提高技术转移框架的落实和开展技术转移活动。UNFCCC还建立了技术信息交流中心（TT：Clear），其目标是向大会管理下的、持续的技术转移活动提供信息，以及促进可靠的、与低碳技术发展和转移相关的技术的、经济的、环保的和制度的信息的产生、流动和获得。 UNFCCC还确立了资金机制和技术机制。资金机制在COP指导下行使职能并向其负责，该机制的经营委托一个或多个现有的国际实体负责。2008年COP第14次大会上，全球环境基金战略方案（由COP第13次大会提出）被更名为波兹南战略方案，并继续由全球环境基金审批和支持该战略方案下项目的执行，旨在提升技术转移投资水平，帮助发展中国家解决对低碳技术的需要，以推动公约下的技术转移活动的发展。2010年12月坎昆会议上建立了技术机制，包括气候技术中心和网络（CTCN）和技术执行委员会（TEC），二者都对COP负责，并在COP的指导下运作。TEC和CTCN的主要功能之一是响应缔约国中发展中国家的与技术开发和转移相关的请求，一般通过该国指定的实体负责。技术机制旨在促进创新，催化技术路线图或行动计划的使用，响应发展中国家对技术转移的需求，以及促进联合R&D活动。 UNFCCC通过由隶属于波兹南战略方案的全球环境基金提供资金支持和由联合国环境项目和地方组织提供技术支持，帮助非附件缔约国完成了技术需求评估（TNAs）。技术需求评估涉及大量信息，包括利益相关者、国家情况、国家优先发展项目、现存的政策和措施、被优先考虑的部门和技术、已识别的技术障碍和技术促成框架、技术行动计划、与优先技术的研发、示范、部署和传播有关的活动、项目想法和相关的因素。SBSTA鼓励非附件缔约国在准备需要支持的项目提议时考虑本国TNAs的结果。SBSTA邀请缔约国、有关的国际组织、大会资金机制的运作实体和其他的有关资金机构适当地对非附件缔约国TNAs结果的落实提供技术上、资金上的支持。 研究发现，完成技术需求评估，从宏观层面为非附件缔约国提供了明确的技术路线图和行动计划，但如何落实却存在很大的不确定性，因为这些发展中国家在技术和资金上需要支持，即在微观层面，UNFCCC机制缺乏可操作性。为促进低碳技术开发与转移，相关研究人员建议使用CGIAR模式作为解决气候变化的一种模式。 三、CGIAR模式 国际农业研究咨询组（CGIAR）诞生于1971年，是一个由64个成员组建的战略伙伴组织，其中包括21个发展中国家和26个发达国家、4个共同提案者，以及13个其他国际组织。CGIAR的愿景是在全球根除饥饿和贫穷，其使命是发展在全球根除饥饿和贫穷的科学和技术。CGIAR的目标是四个系统层面的成果（SLOs），即减少农村贫困、提高粮食安全、改善营养和健康状况，以及可持续的自然资源管理。CGIAR的大多数经费是由发达国家的发展援助机构提供的，其在华盛顿特区的秘书处由世界银行提供费用。为了适应不断变化的现实情况，CGIAR的组织和运作程序随着时间的推移不断改变。下面分析现阶段CGIAR的运作机制。 1.组织机构。两年召开一次的全球农业研究发展会议是CGIAR的最高机构。CGIAR由15个独立研究中心和代表各研究中心的协会委员会（CB）组成。各研究中心是建立在与东道国具体协定的基础上的国际法律实体，由它自己的委员会管理，有独立的预算，为其自身活动寻求资金。CB是一个新的法律实体，旨在团结各中心。CGIAR还设立了CGIAR基金委。 2.战略框架。为确保各中心的工作和研究成果在实现CGIAR目标中能有效地发挥作用，CGIAR建立了结果导向的战略性框架（SRF）。SRF为CGIAR提供战略方向，要求各中心和其广泛的合作方不仅在研究过程中，而且在研究成果的作用路径的后续阶段，充分发挥其核心竞争力，以确保研究成果实现CGIAR的目标（SLOs）。 3.研究工作。CGIAR通过CGIAR研究项目（CRPs）来执行研究，CRPs是CGIAR研究的主要机制。CB审批所有的CRPs，并对CGIAR基金委负责。CB的作用就是确保：单个的CRP与SRF相一致；使各个CRPs相互融合，减少重复和提高互补性；在中心与CB之间签订的执行合同中明确规定每一个CRP的不同时间阶段的研究结果、预算、不同的合作关系以及里程碑意义。 4.资金机制。CGIAR基金是一种新型多方捐助的长期融资机制。为了便于统一管理捐助者的捐赠资金，通过三个指定的筹资窗口CGIAR提供了资金单一入口点。资金在所有CRPs中都受到明确的规定和限制。CRPs将对CGIAR研究的投资与研究成果对SLOs的潜在影响清晰地连接起来。 5.知识产权管理。随着知识产权在生物多样性不同领域的扩展和私营部门在农业研究中的作用越来越大，中心越来越多地发现在他们的研究领域需要使用专有技术，但对这些专有技术使用知识产权的需要和人道主义的实施越来越引起争论。遗传学的资源政策委员会建议，各中心可能只在特殊情况下寻求或维护知识产权，例如当它是不可或缺的对确保一项研究结果的进一步发展，或当为完成CGIAR的使命所需的私人公司控制的技术需要被访问时。 经过四十多年的发展，CGIAR模式更具可操作性。它集中各中心的研究竞争力，广泛开展与各国国家研究机构、私人部门的研究合作，进行结果导向的一体化研究（即将商业化生产、自然资源管理和政策体制研究一体化），共同传播研究成果，在实现SLOs方面取得显著成果。 CGIAR的宗旨是在全球根除饥饿和贫穷，其要解决的问题具有公共品性，其研究成果作为国际公共品，这与UNFCCC的宗旨同理。目前，CGIAR模式已用在解决全球健康问题方面。CGIAR模式为UNFCCC低碳技术国际转移框架提供了微观可操作的基础。 四、低碳技术国际转移机制的框架设想 2010年UNFCCC建立了技术机制，使UNFCCC的低碳技术国际转移机制具有了一定的可操作性，但其在研究效率、资金管理和知识产权管理方面仍存在不足。文章在上述研究的基础上提出低碳技术国际转移机制的框架设想，主要包括以下四个方面。 1.组织机构。在UNFCCC的技术机制下，在气候技术中心和网络（CTCN）和技术执行委员会（TEC）之外，在全球建立若干个、低碳技术类别不同的、独立的研究中心，形成研究的网络结构。各研究中心是建立在与东道国具体协定的基础上的国际法律实体，由各自的委员会管理，进行独立预算，为其自身活动寻求资金。各研究中心对COP负责，并在COP的指导下运作。CTCN和TEC负责促进技术合作、促进发展中国家宏观层面的技术需求评估和建立或者加强低碳技术方案的准备和落实能力，各研究中心则根据低碳技术类别不同从微观层面去研究、实现COP的最终目标（即减缓温室气体排放和适应气候变化）。 2.技术机制。在UNFCCC的结果导向战略指导下，技术机制必须成为一个集成的、统一的实体，它在设计和操作上有灵活性，在实现减缓和适应气候变化方面是有效的。在现行UNFCCC的技术机制基础上，在宏观层面，促进非附件缔约国完成技术需求评估，制定技术路线图和行动计划；在微观层面，SBSTA组织上面（一）中所提的各研究中心发挥各自的研究优势，进行研究一体化，提高研究效率，利用其研究成果开展技术转移活动，实现减缓和适应气候变化目标。各研究中心在微观层面的研究，可以遵循“自下而上”的流程，也可以遵循“自上而下”的流程，其研究成果作为公共品，可以用来开发其他类似的项目。SBSTA审批研究项目，让项目之间契合，减少重复，加强互补性。 3.资金机制。除了现行UNFCCC体制内的五大基金，各研究中心为其自身活动寻求资金，资金来源于捐赠、碳排放权交易和碳金融（即，各中心的研究项目在实现减缓和适应气候变化方面做出的贡献可在碳交易市场上出售，从而为项目融资）。用于促进低碳技术的开发、转移和应用的相关基金受到明确限制。UNFCCC及其协作组织、国际机构、各国政府和金融部门应加速发展国际的、区域的和国家的、省级的碳交易市场和碳金融工具，促进公共部门和私人部门对低碳领域的投资，促进低碳技术开发与转移。 4.知识产权管理。各中心的研究成果应作为全球公共品，在特定情况下方可使用知识产权，例如当它是不可或缺的对确保一项研究结果的进一步发展，或当为完成减缓和适应气候变化的使命所需的私人公司控制的技术需要被用到时。 显然这个低碳技术国际转移机制的框架设想是概要性的，需要进一步研究。但值得肯定的是，它更注重实现宏观减缓温室气体排放和适应气候变化目标的微观基础，它更具可操作性。 五、低碳技术国际转移机制对中国的重要意义 中国作为UNFCCC的非附件缔约国之一，利用全球环境基金（GEF）资金与世界银行共同开展的“中国应对气候变化技术需求评估项目”已进入实施阶段，计划在2015年完成。项目旨在支持中国在减缓和适应气候变化方面所需技术的评估工作，提高技术识别能力，推进低碳技术转移示范项目的开展。另外，截至2014年7月31日，中国CDM注册项目3 760项，占全球总数（共7 538项）的50%。实践证明，在UNFCCC的机制安排下，中国作为发展中国家积极开展国际合作，寻求先进的低碳技术和资金支持，在项目开发能力建设和政策框架方面做得很好，并在项目实施中表现出很强的执行力，为解决全球气候变化、保护环境做出显著贡献。但是，研究者预计到2020年中国碳排放总量将达到世界的三分之一，中国面临巨大的减排压力。文章提议，中国应根据国情做好充分地准备