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我国“小金宏”工程建设现状及存在的问题探析 摘要:随着我国信息化的不断推进与深化，国家金宏工程建设已经在多个方面取得了成效，并向地方延伸建设“小金宏”工程。北京、上海和浙江三地的“小金宏”工程在一定程度上反映了我国地方金宏工程建设的现状。叙述了目前“小金宏”工程建设的状况并分析了其建设中存在的主要问题。 关键词：电子政务“金宏”工程“小金宏”工程一、“小金宏”工程建设背景与内容特点“小金宏”工程建设背景 进入21世纪，社会信息化程度的不断提高对经济社会发展的影响更加深刻。信息资源日益成为生产要素、无形资产和社会财富的重要组成部分,社会信息化水平已经成为衡量一个部门甚至一个国家整体实力的重要标志之一。“金宏”1工程是我国电子政务一期重点工程中的十二大业务系统之一。作为国家宏观经济管理部门共建的第一个系统工程，它涉及信息资源的整合和交换、主要宏观经济管理业务领域应用系统建设等内容，将对宏观调控与协调机制的建设发挥重要的信息支撑作用，其建设对我国的经济和社会发展具有重大意义。国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）牵头的“金宏”工程经过4年时间的建设与不断完善，目前已经取得了显著成效。 论文 大部制改革要求发改委减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控，同时，要求发改委、财政部、中国人民银行等部门建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系，上述两个方面进一步明确了发改委的基本职能。地方统计信息与数据是国家宏观经济信息资源的基础，虽然国家层面的“金宏”工程已经取得了一定的成绩，但是，如果地方“金宏”工程建设脚步没有跟上，将会在很大程度上影响“金宏”工程的准确性和权威性；同时，政府信息公开条例的实施使越来越多的公众参与到对政府的监督过程中，他们要求开放更多的资源以增强政府的透明性，更需要地方政府能够有效地提供大量相关的宏观经济数据。 为了推进“金宏”工程的地方建设，各地发改委积极推进本地区的“小金宏”工程建设，为本地宏观经济发展提供决策支持。其建设过程以宏观经济管理建设为核心，采用先进的信息技术手段，通过建立共建部门之间的信息资源共享渠道，推进共建部门之间相关经济信息资源共享，为国家宏观经济管理与决策提供优质、快捷、高效的信息支撑，为用户及时提供动态性和实时性较强的经济信息资源。 “小金宏”工程内容与特点 “小金宏”工程内容 “小金宏”工程是在国家“金宏”工程建设的基础上，各省市从宏观经济发展的实际需要出发，以执行国家发改委下放到地方的宏观经济管理职能为主，协调地区相关部门协同建设，通过为地方宏观经济发展搭建宏观经济分析平台、建设必要的业务系统，以提高地方宏观经济预测分析能力与公共服务能力，提高社会公众服务水平，为实现与国家“金宏”工程的配套和衔接打下基础。 “小金宏”工程在国家发改委指导下，由各地方政府与发改委统一规划，中央与地方共同投资实施。通过统一宏观经济数据平台和技术业务标准，共享数据资源，利用自动控制与信息处理等手段，在宏观经济运行的各个环节实现宏观经济管理权限的相互制约，促进地方宏观经济管理的科学化和规范化，从而催生新的地方宏观经济管理模式。其建设内容主要集中于：依据国家现有“金宏”专网和地方政府内网搭建基础网络环境，构建一个应用支撑平台；围绕地方宏观经济管理与调控的重点和热点问题，构建地方宏观经济辅助决策支持系统，建立地方宏观经济数据库，建立宏观经济预警预测系统、地方宏观经济执行系统、决策支持系统和自动化办公系统等；部署在线分析、统计分析、数据挖掘、计量模型等经济预测分析工具。 “小金宏”工程建设特点 强调地方宏观经济预警预测能力，突显地方特色。“小金宏”在各地发改委的支持下，围绕本地宏观经济情况对宏观经济进行预警与监测，整合相关部门的数据与信息建立基础数据库和急需的业务信息系统。与国家“金宏”工程相比，“小金宏”工程以地方经济为基础，从地方宏观经济特色需求出发。 办公自动化先行，关键业务系统为切入点。目前“小金宏”工程建设的模式大致是：以各级发改委内部OA系统建设为起点，依据现有网络基础建立有关的业务系统，目前集中于宏观经济地理信息系统、项目投资系统等与经济相关的重点业务系统。 注重整合现有资源。目前“小金宏”建设重在整合资源，主要包括3个层次：首先，整合各级发改委内部的办公系统及资源，实现各处室资源共享；其次，整合省、市、县三级发改委相关资源，实现发改委垂直应用系统资源的统一与共享；最后，整合地方发改委与其共建部门的资源，实现各政府部门信息系统的协同与共享。二、北京、上海、浙江三地“小金宏”工程建设现状目前我国“小金宏”工程建设现状主要表现为：大部分市级以上发改委都已基本实现网上办公，协同办公程度与水平不一；基础数据库建设初具规模，相关专业数据库建设专业化与规范化程度较低，本地范围内还未实现对接；各地“小金宏”业务系统建设目前主要集中在宏观经济地理信息系统、价格监测系统、投资项目系统等几个项目上（各地的叫法各不相同），其宏观经济预警预测能力较低，缺乏统计分析、数据挖掘等分析工具。下文以北京、上海和浙江为例，对其“小金宏”工程建设现状进行简单的描述。 北京市 2006年10月，北京市发改委委托市信息中心启动北京市经济社会管理信息系统项目，该项目建设分为两期进行，20062007年实施一期工程，20072008年实施二期工程。一期工程重点实现对统计局数据的接入和共享，完成对发改委内部资源的整合与改造，建立经济形势分析预测系统和经济地理信息系统（GIS）；二期工程实现对其它主要委办局业务数据的接入和共享，完善形势分析预测系统和经济地图，建立规划计划管理、投资项目管理等系统。目前北京市“金宏工程”建设已取得阶段性成果，主要包括：建立了一套数据资源体系（即共享机制）、两个平台（地理信息平台和数据共享平台）、三个基础数据库（地理信息数据库、宏观经济指标数据库、文献数据库）、四个主要应用系统（经济社会地理信息系统、形势分析预测系统、投资项目系统、发展预测系统）2。 上海市 上海市早在2001年就提出了建设“上海市国民经济和社会发展信息发布系统”的想法，在调查研究的基础上，一年后提出了面向上海市发改委信息化建设的整体框架和解决方案，并于2002年9月正式实施。上海市发改委先进的OA应用系统基本上覆盖了政务、事务、电子档案、信息资源管理等多个业务辅助决策系统，还包括其委内信息发布、委外信息发布、地理信息、多媒体信息和用户与系统安全管理等11个子系统。在此基础上，原上海市信息委和上海市信息中心还合力建成了市内外资项目确认书、固定资产投资项目管理信息、价格听证会旁听在线申请、企业投资企业备案申请、外商投资项目采购设备退税确认书办理等多个业务系统。 浙江省 2005年，浙江省发改委委托浙江省信息中心开始建设浙江省“小金宏”工程。浙江省“金宏”工程建设主要包括共享平台建设、应用系统建设和共享信息数据库建设三大组成部分。截至2007年底，浙江省“金宏”工程一期工程建设的主要内容已基本实现：在省电子政务网的基础上构建系统平台，研制了国民经济和社会发展规划与计划系统、固定资产投资项目管理信息系统、宏观经济与社会发展监测评估系统、浙江省宏观经济管理地理信息应用系统、浙江省发展和改革委网上办公系统（改版和升级）、浙江省发展和改革委系统办公门户等应用系统；建立了宏观经济数据库、国民经济发展规划与计划数据库等一系列数据库。其中国民经济和社会发展规划与计划系统包括经济社会发展评估、形势分析、社会发展水平评价、社会发展协调度研究、平安浙江长效机制研究等功能；固定资产投资项目管理信息系统可对一个项目立项、审批、建设、竣工、投产、终结的整个过程进行管理和监控；宏观经济管理地理信息应用系统由价格监管信息系统和宏观经济地理信息系统两部分构成，前者由省发改委直属局省物价局负责建设，后者主要依托省测绘局已有资源，两部门之间已实现了资源共享3。 论文三、“小金宏”工程建设过程中存在的主要问题盲目模仿国家“金宏”工程 国家与地方经济管理职能的不同决定了其建设过程不可能完全一致。各地“小金宏”建设大都是遵循国家“金宏”工程建设的路径，从部门内办公自动化入手，在提高自身办事效率的基础上建设基础数据库和关键业务信息系统，方便企业和公众办事。这种模式虽然在一定程度上反映了服务型政府的理念，但是有的地方出现了一味模仿国家“金宏”工程建设的盲点。 宏观信息是反映国民经济与社会生活总体情况的信息，它是从全局视角进行宏观考查；微观信息反映了社会生活与经济活动中的某个具体情况和特征，则是从局部角度进行微观考查。国家“金宏”工程建设的目的是要做大一个国家宏观数据中心，做强一个国家综合经济门户网站，完善一个国民经济电子政务支撑平台，建设宏观经济监测预警系统和市场价格监管信息系统；而各省、市、自治区“小金宏”建设的重点是省级宏观数据中心、应用系统建设，国民经济信息服务网络延伸工程的建设。如果地方盲目复制国家“金宏”工程建设模式，忽略了适合地区发展业务系统的需求，其结果就会本末倒置，严重影响本地区经济的发展。 水平参差不齐，存在信息孤岛 在经济较发达地区，由于社会信息化发展的需要，大多已建成功能较齐全的业务系统。以上海和广东为代表的东南部以及华北的北京、天津、河北等地区，尤其是长江三角洲、珠江三角洲的区域信息化、领域信息化、企业信息化以及社区信息化已逐步走出低谷，进入平稳发展期，并将继续向纵深发展。随着西部大开发的不断推进，西部地区城市信息化及“小金宏”工程建设也均取得比较快的发展。而经济较落后的省市，特别是众多偏远地区的信息化发展水平却不容乐观，其“小金宏”工程建设仍停留在内部办公自动化、门户网站基本信息公开阶段，业务系统建设尚未启动，在线服务和在线互动还存在较大距离，地方宏观经济预测与分析能力极低。 地区经济发展水平的不同在很大程度上影响着其信息化发展的差异。我国各省市经济发展水平不一，决定了各地“小金宏”工程建设的信息基础有优有劣、起步有早有晚、水平有高有低。此外，由于我国电子政务是在各级政府、不同部门中分别进行的，没有统一的战略规划，各部门之间相互封闭，相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一，导致这些独立的、异构的、封闭的系统之间难以实现互联互通，形成一个个“信息孤岛”。 资源难以整合，延伸性和扩展性较差 由于“小金宏”工程建设主要依靠各地方政府及其各部门独自进行，并以强制性行政指令推进，其结果是不同垂直业务系统之间的横向业务集成难度越来越大，信息系统以行政、地域条块分割，导致“小金宏”建设缺乏规范化与标准化，使其在资源整合与共享、纵向延伸与横向扩展方面存在着固有的缺陷。 一方面，由于各地区信息化建设时间长短不同，致使其在数据库采用以及业务系统建设过程中存在着较大的差别，经常出现相关业务系统端口不一致、难以对接的困难。早期建设一般采用的是note数据库，而现在普遍采用的是Oracle数据库。例如天津市政府使用的仍然是note数据库，而天津市发改委及其它多数委办局目前大都使用Oracle数据库。这样，市政府与下属各部门之间要实现无障碍公文流转基本上是不可能的，而两种数据库的对接需要极大的投入，这不仅仅加大了电子政务信息化建设的重复成本，而且导致许多重要资源不能共享，造成了资源的浪费。目前我国地方信息化建设过程中普遍存在着这种横向上资源难以整合的困境。 另一方面，由于“小金宏”建设主要依托地方政府建设，缺乏纵向垂直与各级发改委资源共享。虽然国家发改委牵头的“金宏”工程目前在重要商品价格共享数据库、国民经济发展规划计划共享数据库和经济文献共享库，价格监管和固定资产投资项目管理信息系统方面取得了一定的成果，但并没有将地方“金宏”工程纳入其中，其影响还仅限于国家宏观层面。虽然目前各地“小金宏”纷纷建立了自己的经济地理信息系统、价格监测系统，但尚未统一于国家发改委共享信息平台整合资源，省以下连网又难以达到一定覆盖面，国家、省、市三级还不能做到纵向上资源共享。信息资源不能共享，国家无法了解地方政府网络建设现状，地方政府亦无法充分利用国家已拥有的政府网络资源。信息化的潜能不能完全释放，导致重复建设现象严重，不利于国家“金宏”工程建设的统一与规范化。 工程实施主体职能不清，资金保障难以制度化 各地区电子政务发展渊源不同，所以工程实施主体也不尽相同。目前“小金宏”工程建设主体多集中于各地信息中心，但也有部分地区由信息化办公室负责。北京、天津、浙江三地的“小金宏”建设均由各级信息中心负责，而上海则主要由信息委实施。信息中心属于各地发改委下设的事业单位，而信息委是市政府专门管理政务信息化的机构，两者在性质和职能上截然不同，前者为事业单位，其职能是执行决策；后者是国家行政机构，其职能为制定决策。同时，大部制改革又进一步加剧了信息化主体的复杂化，在大部制改革中，原国务院信息化工作办公室并入工业和信息化部，其下属的省市县三级信息化办公室今后的职能可能也会相应地发生一定变化，这在一定时期、一定程度上会加剧地方“金宏”工程建设的混乱。目前工程实施主体职能不清的问题使得各地区“小金宏”工程建设存在着很大的障碍。 我国电子政务建设中存在着多方利益博弈，部门职能交叉导致责任不清。国家层面上，发改委负责电子政务项目的审批，财政部负责电子政务资金的拔付，原国务院信息化工作办公室负责电子政务政策标准的制定。到了地方关系更加复杂，由于“小金宏”工程建设资金主要依赖于地方政府财政拨款，地方发改委“小金宏” 工程建设既要符合国家发改委宏观经济发展的要求，又要与地方政府经济发展目标保持一致。“小金宏”工程是一项长期建设任务，其宏观数据库的发展和业务系统的运行需要长期更新和维护，因此其建设周期和资金链较长。目前各地的“小金宏”工程建设往往是短期投资，没有将电子政务建设统一纳入财政预算，资金来源缺乏制度化保障。 论文 注重单个业务系统建设，忽略流程再造与宏观经济职能 一个好的业务系统并不是机械地把所有的数据、硬件和软件放在系统中就得以实现了。目前“小金宏” 工程建设的业务系统往往只是考虑了本单位、本系统员工的需要，从而导致了受理单个业务的效率大大提高，而业务之间分割的矛盾进一步加剧，其整体效能没有体现。虽然公众办理单项业务的效率提高了，但对于涉及多个部门、多个系统的业务办理并没有体现效率和便捷，反倒进一步固化了传统分割的体制，进一步加剧了分散执法、多头执法、执法混乱的情形。这样就难以实现从各业务处室根据不同需求的、各自