现阶段我国政府在市场经济中的作用研究.docx

现阶段我国政府在市场经济中的作用研究 中国政府职能转变自然需要借鉴西方市场制度下的政府与市场关系模式。但经济转型国家政府职能转变的实践以及我国改革的历程表明，经济转型的复杂性以及我国国情的特殊性，决定了有关我国政府职能转变的研究应该建立在客观的认识前提之上。经济转型的复杂性对我国政府职能转变的影响、政府职能转变所需要的相应制度支持、我国经济转型的经济社会发展起点和特有的历史文化传统，应该成为中国政府职能转变研究的基本认识前提。坚持这些基本认识前提，将有助于我国政府职能转变的理论研究更加趋于理性和客观。国际经济环境和国内发展阶段的重大变化，迫切要求我国经济加快转型升级，而导致经济发展不可持续的突出矛盾，如部分商品和要素价格扭曲、经济结构和发展方式不合理、部分产能过剩、地方债务和金融风险积累、生态环境恶化等，都与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够密切相关。 决定将使市场在资源配置中起基础性作用修改为决定性作用，虽然只有两字之差，却是新的理论概括。决定性作用的表述，在理论上更为明确，对于现阶段经济体制改革的指导更有针对性，是我国改革理论在新的历史条件下的重大发展。这个新表述有利于进一步在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于进一步解放和发展生产力，进一步解放和增强社会活力。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用这条主线深化经济体制改革，将开创我国改革开放的新局面，并进一步发挥经济体制改革的牵引作用，带动各个领域的改革全面深化。 1政府在市场经济下的作用 市场决定资源配置是市场经济的一般规律。我国绝大多数经济领域的资源配置已基本上通过市场进行。但是在生产、建设、流通、消费等环节，资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。其根本原因在于现行经济体制仍然存在不少束缚市场主体活力，以及干扰、阻碍市场和价值规律起决定性作用的体制机制障碍。 按照使市场在资源配置中起决定性作用的要求，全面贯彻落实决定提出的深化经济体制改革各项部署，对于建立完善的社会主义市场经济体制，激发全社会创业、创新、创造活力，加快转变经济发展方式、促进经济持续健康发展，具有重大现实意义。 总的来看，使市场在资源配置中起决定性作用，有利于最大限度激发各类市场主体创业、创新活力;有利于加快转变经济发展方式，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展;有利于大幅度减少政府对资源的直接配置，建设高效廉洁的服务型政府，有利于推动我国更高质量、更高水平的对外开放，构建开放型经济新体制，在广度和深度上进一步融入经济全球化。 使市场在资源配置中起决定性作用，并非否定或削弱政府的作用，而恰恰是要更好地发挥政府作用。在西方发达国家，政府干预的对象是市场功能充分发挥的成熟市场经济，与之不同的是，市场经济在我国尚未得到充分发展;我国经济体制改革的起始点，不是自由竞争和发达的市场经济，而是政府高度干预的计划经济;当前改革开放所要解决的主要问题，也仍然是进一步发挥市场机制作用，解决政府对经济干预过多和干预不当问题。因此，提出使市场在资源配置中起决定性作用，并不是说市场是万能的、可以把一切交给市场、所有领域都市场化，更不是认为政府对市场可以撒手不管。在现代市场经济中，政府的宏观调控和市场监管都不是要弱化市场作用，更不是要取代市场作用，而是要弥补市场失灵，并为市场有效配置资源和经济有序运行创造良好环境。 发展社会主义市场经济，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要发挥政府的经济职能和重要作用。而政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。 2.市场经济转型需要政府改变职能 关于政府职能转变的理论研究与实践探讨是我国经济转型进程中的重大课题，这不仅是因为政府职能转变是经济体制改革顺利推进的先决条件，更因为政府职能转变的实际效果是影响我国经济社会能否实现科学发展的关键变量。目前国内外学界有关我国政府职能转变的研究存在一种值得注意的研究路径，即以西方新自由主义理论背景下的华盛顿共识为研究视角，按照西方市场制度下的政府与市场关系模式来解读我国政府职能转变实践。这种研究得出的理论观点和政策主张一般认为，中国政府的市场化改革并没有充分发挥市场对资源配置的基础性功能，从中央到地方的各级政府权力过于集中，抑制了市场机制的正常运行，因而中国政府应效仿西方发达国家的政府与市场关系模式，实行经济自由化与政治民主化改革。如美国著名经济学家威廉鲍莫尔等人在好的资本主义坏的资本主义一书中基于经济组织方式、政府经济职能的界定等因素的区别，将经济发展意义上的资本主义分别归纳为国家主导型资本主义、寡头型资本主义、大企业型资本主义和企业家型资本主义四种类型。在他们看来，最能实现经济长期增长的是一种企业家型经济体制和大企业型经济体制的混合体。据此，他们对中国经济转型以来的国家导向型发展模式进行了评析：即便是中国大陆过去20年里经济实力的增长，也不能说明国家导向对经济增长非常必要此外，他们还指出：印度、中国的发展证据表明，国家导向并非像其倡导者所认为的那样，是加速经济增长既快又好的手段。相反，经济之所以增长，是因为个人以及他们创建的企业把劳动力、资本和技术转化为国内外消费者希望和愿意购买的产品与服务，从而为经济增长提供了发动机。由此可见，鲍莫尔等人对中国政府主导型的经济发展模式的可持续性似乎持一种比较悲观的态度，也就是中国政府的职能转变并没有按照市场化的原则进行。 客观而言，鲍莫尔等人的研究不无道理，因为顺应市场化改革的要求推进我国政府职能转变是实现从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转型的根本任务，建立有限与有效政府也是我国经济体制改革的根本目标。但就我国经济转型的性质、任务以及面临的国际、国内环境的特殊性来说，以华盛顿共识来诠释中国政府职能转变显然忽视了经济转型国家实行大规模制度变迁的艰巨性和复杂性，华盛顿共识并不能解决经济转型国家所面临的问题和矛盾，其在拉美国家以及俄罗斯、东欧等转型国家的失败就是一个明显的例证。事实上，由于中国国情的特殊性，中国经济转型进程中的政府与市场关系既不同于西方发达国家，也不同于新兴工业化国家，从计划经济向市场经济的过渡并不存在某种简单明了的模式或最优化的道路。正如提出北京共识的美国著名学者乔舒亚雷默所指出的：中国改革和发展的成功之处就是没有遵从华盛顿共识，而是找到了最适合自己国情的发展道路。乔舒亚雷默的研究既肯定了中国从计划经济向市场经济转轨的路径及其效果，同时实际上也是对中国政府所采取的转型制度与政策设计的认可，这其中当然包括中国政府职能转变的独特性。因而，理性研究经济转型进程中我国政府职能转变，以西方市场制度下的政府与市场关系模式作为借鉴自然很有必要，但更须结合经济转型国家经济转型的特殊性、市场经济的发展阶段、原有的制度体系和具体国情，并以此作为解读与评析我国政府职能转变的特征、问题及发展趋向的基本认识前提。只有这样，有关中国政府职能转变的理论研究才能与实践发展趋于一致，研究所得出的理论观点和政策主张才能有助于市场化改革基础上的我国各级政府与市场的良性互动。 3.对经济转型国家政府职能转变的考察 广义而言，经济转型主要是指前苏联、东欧以及中国等国家在20世纪后期所进行的转变传统的以国有制为基础的中央集权计划经济体制，从而让市场在经济发展的过程中发挥更大驱动作用的一场大变革。经济转型的根本目标在于用市场经济体制取代计划经济体制在资源配置中的基础性地位，决定了经济转型国家需要按照市场经济的一般原则来打破原有计划经济体制下的全能型政府模式，建立与市场经济体制相适应的有限与有效政府，因而经济转型国家面临的最根本任务之一就是转变政府职能，并在政府职能转变的基础上建构和培育有利于市场机制有效运行的制度体系。 前苏联解体后，俄罗斯领导层全盘接受了华盛顿共识所倡导的市场化与自由化理念。为了施行激进的改革，俄罗斯的领导层认为只有废除国家、政府对经济的干预作用才能使自由市场经济模式建立起来，于是政府对经济的调控成为计划经济的同义语而遭到冷遇和贬低。由于大规模地弱化并取消了政府对经济的干预，结果使俄罗斯经济遭到重创并造成严重的社会问题。与俄罗斯一样，前社会主义国家的波兰、匈牙利、捷克等国受西方资本主义国家强烈的政治与意识形态的影响，在经济转型初期也采取了否定政府作用的做法，结果无一例外地使经济社会发展一度处于无序和失控状态，造成了经济转型中的体制真空现象。正如有学者指出的：体制真空现象的形成固然首先要归咎于臭名昭著的休克疗法，但是与转轨初期波、匈、捷等国在社会生活中存在的否定政府的倾向也不无关系。进入21世纪以来，俄罗斯前总统普京在其当政期间面对俄罗斯经济社会发展出现的挫折与危机，果断纠正了其前任排斥政府作用的治国理念与政策取向，强调要以强有力的国家和有效的经济作为其执政的基本取向。由此，俄罗斯的经济与社会发展逐渐从低迷状态走出，呈现出良好的发展态势。不难看出，强有力的国家与有效的经济其实质就是将强有力的政府作用与市场经济体制相结合。与此同时，波兰、匈牙利、捷克等经济转型国家在处理政府与市场的关系时也逐步摆脱了市场原教旨主义的影响，政府作用开始理性回归，经济发展走向有序和稳定。 由上述经济转型国家在转型进程中政府职能转变的演进及效应，我们可以得出经济转型国家实行政府职能转变的如下理论思考：首先，经济转型国家的政府职能转变、政府与市场关系的处理，不能全盘接受西方自由市场经济的原则，而要充分考虑到本国的具体制度现实。按照热若尔罗兰的说法，从计划经济向市场经济的转型，是一个以既定的制度体系作为出发点的过程，转型的后果在很大程度上依赖于作为转型出发点的初始制度体系。其他国家的制度不能轻而易举地照搬或模仿，生搬硬套可能会产生预想不到的后果。这表明经济转型国家政府职能的转变，必然要受到计划经济体制以及计划经济体制下所形成的政治、经济、文化等制度的影响。如果忽视转型的初始状态与约束条件，一味地按照市场原教旨主义所信奉的政府与市场关系准则来推进政府职能转变，并不一定能够保证经济转型的成功，反而可能导致经济衰退与社会秩序的混乱。事实上，即使是发达市场经济国家，由于各国制度基础不同，对政府与市场职能边界的处理也有不同模式，需要指出的是，由于经济转型国家大多是后发工业化国家，这些国家市场经济体制所需基础设施的建立、工业化进程的推进不能纯粹通过市场机制的自发演进，在经济发展的特定时期，一个富有权威并能制定正确发展政策的政府，对于国家的发展尤为必要。再次，由于从计划经济向市场经济的转型是一个多层次、多领域、整体性的大规模的制度变迁运动，处于这一制度变迁过程中的转型国家也常常具有其他处于制度均衡状态的国家所不具备的一些不稳定和不确定性的特征，加之从计划经济向市场经济转型的实践既无先例可循，也无理论可鉴，因而对于有着深厚计划经济背景与特殊国情的经济转型国家来说，有效地界定政府与市场在经济发展中的职能边界，更是一个十分复杂并需要长期探索与实践的课题。 4.我国政府职能转变研究的基本认识前提 基于对经济转型国家政府职能转变的考察及思考，笔者以为，当前我国政府职能转变的研究，在借鉴西方市场制度的理论分析框架的同时，更应关注与我国政府职能转变密切关联的一些现实与历史因素。只有密切结合这些历史与现实的因素来进行研究，并以此作为解析我国政府职能转变的基本认识前提，有关我国政府职能转变的研究才能更加趋于理性和客观。 4.1经济转型的复杂性决定了政府职能转变将是一个长期和艰巨的过程 转型国家不仅要把发达市场经济国家在几百年间分阶段完成的职能毕其功于一役，而且还要解决几十年计划经济遗留的大量历史问题，此外还要面对世界经济发展新趋势的挑战。因此，实现从计划经济向市场经济的转型是一个长期和艰巨的历程，这一时期的政府职能转变也充满了艰巨性和复杂性。经济转型之所以是一个长期的历程，基本原因就在于三个方面：一是就经济全球化背景下经济转型所要达到的目标来说，由此可见，与政治体制转型密切相关的政府职能转变是所有转型国家面临的一个严峻挑战，中国同样也不能避免这样的挑战。中国在走向市场化的过程中，在经济体制、社会形态、政治体制和对外开放四个方面的转型都取得了不俗的业绩，但相对于经济市场化进程而言，政府职能转变还仅仅是初步的，这是经济转型国家在发展中所面临的一个共性问题。经济转型三十多年来，我国经济在取得高速增长的同时，也带来了一系列亟须解决的矛盾和问题，如经济增长的不平衡、社会冲突加剧、生态环境的破坏和资源的浪费等，这些问题的解决需要政府职能在市场制度框架内进一步转变与改革，使市场机制在社会资源配置中发挥主导作用。 4.2政府职能转变需要一系列制度改革的支持和互补 从制度变迁的视角来看，经济转型进程中我国政府职能转变是以政府职能转变为核心并包括其他配套制度改革的大规模系列制度变迁，即我国政府职能转变需要其他制度改革的支持与配合，如中央与地方利益关系的调整、省直管县体制改革、产权制度改革、契合市场化要求的法制基础设施的构建以及以教育、医疗、社会保障等为主要内容的公共服务改革等。如果没有这一系列制度改革相配合，政府职能转变的目标即使再清晰，也将步履维艰。诚如日本著名经济学家青木昌彦等人所言：一个体制中的各种制度具有战略互补性，某一项或某几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度不相配合，对新制度的实施产生阻碍。改革开放三十多年来，与我国政府职能转变具有互补性的上述相关制度改革尽管取得了积极的成效，但与建立成熟社会主义市场经济体制的要求相比还有不小的差距，这在相当程度上影响着我国各级政府职能转变的实际进展。如改革以来中央与地方利益关系的调整，为了克服藏富于地方的中央与地方利益关系，从而增强中央政府的宏观调控能力，1994年实施了分税制改革，实现了中央政府对国家财政的绝对控制，但这又使得地方政府在追求地区利益最大化目标的驱使下与中央政府展开了或明或暗的博弈，使得中央与地方的利益关系陷入了另一种困境。实践表明，这种利益关系困境不仅导致地方政府无法走出在职能行使上越位和缺位的怪圈，而且使得中央宏观调控战略难以在全国各区域得到有效实施。这不能不说是社会公众法治意识淡薄所致。郑永年在论述中国政治与经济发展的经验时指出：在法治不能有效运作的情况下，如果要追求经济发展，通过政治与行政手段来保护产权就变得不可避免。这实际上间接肯定了我国地方政府在法制基础设施尚不成熟的情形下履行政府职能的灵活性和有效性。当然，其他诸如教育、医疗、社会保障方面的公共服务制度和省直管县体制等一系列制度改革的复杂与滞后，也制约着我国政府职能的转变，使得当下我国各级政府职能的定位与履行既不同于传统计划经济体制，又区别于西方国家政府与市场关系的职能模式。可见，按照建立社会主义市场经济体制的基本框架界定清楚政府与市场的职能边界，并在此基础上实现自身职能的转变，一方面取决于政府自觉进行角色的转换，同时也取决于相关制度改革的推进。 4.3我国经济转型的经济社会发展起点 政府职能转变本质上是一种制度变革与创新，尽管进行改革和制度变革的原则是具有一般性的，但是好的改革路径必须与本国的具体国情相适应。因为制度转型