集体建设用地市场化流转制度研究.doc

集体建设用地市场化流转制度研究武汉市土地交易中心第一部分 研究背景 建国后到改革开放前，我国围绕土地问题不断探索，先后进行了土地革命、农业合作化、人民公社三个社会发展阶段，实现了由土地封建地主所有向土地农民私人所有私人经营、土地私人所有集体经营、土地集体所有集体经营的三次转变。十一届三中全会之后，我国农村进行了土地产权制度改革，废除了人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，焕发了亿万农民的积极性，极大地解放了生产力，取得了骄人的成绩，直接导致了20世纪70年代末80年代初农业和农村经济全面高速增长。1990年，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例正式颁布实施。从此，我国城镇国有土地使用制度改革不断深化，城市国有土地市场经过10多年的发展，取得了显著成效。国有土地市场的建立为城市发展筹集了大量资金，使城市基础设施建设走上了良性循环之路。而农村集体土地，在国家法律、法规的限制下至今仍然不能进入土地市场，使用权的流转受到严格限制，农村集体土地市场发育不健全，严重滞后。在农村经济发展缓慢，城、乡居民收入差距逐年扩大的背景下，集体土地作为重要的生产要素，却无法合法地参与市场流动。 随着国民经济的发展，集体土地的历史使命已由改革开放前的单一的保证粮食安全转变为如今的多元化服务。在全国各地，集体建设用地自发进入土地市场，隐性流转己成为普遍现象。实践的发展迫切要求解决农村集体土地尤其是集体建设用地能否流传以及如何流转的问题。但国家有关集体土地使用权出让、转让的全国性法规至今没有出台。法律制度的欠缺，使得农民无法合法获得其相应的财产主体地位，分享社会发展的成果。旧的制度框架己无法适应经济发展后对集体建设用地流转的需求，集体土地使用制度创新成为广泛关注的热点、难点。 集体建设用地使用权的流转起源于20世纪90年代初，它与小城镇建设、乡镇企业的发展、企业经营机制的转换密切相关。20世纪80年代中期，在土地所有权公有制度的刚性约束之下，理性的中国农民不得不在搞活农村土地使用权上继续探索实现“利润最大化”的方式。于是，转让、转包、抵押、出租、转租、入股、拍卖等各种土地使用权流转方式不断涌现，并取得了一定的制度绩效，促进了当地农业和农村经济的发展。到了九十年代，由于一部分乡镇企业特别是很多村办企业，由于规模小、技术含量低，在市场中渐渐失去竞争力，有的倒闭，有的被实力较强的同类企业兼并，有的走上合资、联营的道路。在乡镇企业转制的过程中，土地资产的处置问题成为一个全新的命题。在此过程中，不少被兼并或参加联营的乡镇企业采取将企业原有土地抵作固定资产作价入股的方式，使企业所拥有的集体土地使用权发生了事实上的流转。而在乡镇企业推进产权制度的改革中，乡镇企业的投资主体发生了很大变化，投资者在要求获得土地使用权的同时，还要求获得土地资产的经营权。由此进一步产生了对集体建设用地使用权流转的需求。集体建设用地使用权的流转解决了不少乡镇企业在转制过程中所遇到的难题，同时也给一些急需用地的企业提供了一条新的思路：如果集体建设用地使用权可以这样获得，就省去了许多“麻烦”用地指标申请、缴纳有关税费等等。于是，这种交易逐渐蔓延，集体建设用地的隐性市场悄悄形成并迅猛发展起来。当前在全国各地，农村集体建设用地市场不断扩大。 2002年之后，在全国房价持续上涨的情况下，一些乡镇、村队等基层政府打着“新农村建设”、“农民上楼”的旗号行房地产开发之实，出现了侵占集体土地，兴建别墅出售，以牟取暴利的现象。全国许多城市的城乡结合部都出现了大量“小产权房”，有关农民宅基地转让争议已经成为社会舆论焦点。除“小产权房”外，违法建设者往往采取“以租代征”形式，与集体土地所属的村委会签署土地租用协议，自己投资兴建工厂、库房，开展生产经营活动或出租牟取利益。农村集体建设用地流转已经由过去的隐性流转逐渐转为显性流转，但由于缺乏土地行政管理部门的管理，多为集体经济组织与企业或企业之间的私下交易。这种自发的流转带来了一系列问题，如耕地保护问题，由于缺少政府部门的管理和监督，不少地方把一部分农用地私自转用，作为集体建设用地进行交易，严重影响了耕地保护政策。再如新的集体土地使用者的权益保护问题，由于是私下交易，未到土地管理部门办理登记手续，交易不能得到法律保障。农村集体土地流转中出现了许多新的苗头，但由于法律界限不明确，不仅造成管理上的难度，而且查处起来也十分的困难。 我国作为一个农业人口占绝大多数的农业大国，城乡之间的差别历来存在，且现已形成了较大的体制惯性，严重制约着社会主义市场经济体制的完善。由于长期实行城乡分割的二元制度安排，建设用地市场也被人为地割裂开来。国有建设用地市场自推行土地制度改革以来，以招、拍、挂为主要形式的国有土地出让制度逐步形成，市场体系不断完善。而集体建设用地由于流转受限，缺失了重要的权利内容，集体经济组织难以实现其土地应有的经济价值，而只能通过一些非规范方式让土地变相流转。随着我国市场经济高速发展，城市化进程进一步加快，对土地资源的需求更加强烈，对土地管理的要求也将进一步提高，特别在农村集体建设用地隐性流转已经暴露出了诸多问题的情况下，建立统一的土地市场，打破城乡分割的体制壁垒，保障农村主体权利价值，消除在资源利用与转化方面的城乡差别，有助于缩小城乡经济差距、切实保障广大农民的利益、国家或区域经济的繁荣、社会的稳定，促进国民经济和社会的可持续发展和社会主义新农村建设的进程。第二部分 集体建设用地市场化流转的必然性和现实意义一、集体建设用地市场化流转的必然性（一）是创新集体所有土地制度的需求 在过去计划经济体制下，土地仅能作为公有生产资料使用，不能作为私有财产特性的商品流动，在人们头脑中广泛存在着土地是无价值的观念。随着中国市场经济体制的建立和国有土地使用制度改革的深化，国有土地由过去的无偿、无期限、无流动的使用制度改革成为有偿、有期限、可流动的使用制度。土地是商品，是财富，并能生财的观念，己被人们所认识。国有土地使用权作为一种资产，其价值得到了显现，并通过国有土地市场得到了实现，在此影响下，集体土地资产观念在农村也逐步形成和强化，这就为集体建设用地的流转准备了思想条件。（二）是市场经济条件下资源优化配置的必然选择 在市场经济条件下，土地作为生产要素市场中的一种特殊商品，同资金、劳动力、技术、信息等生产要素一样，客观上要求流动，要求通过市场配置，追求利益的最大化，实现资源的优化配置。这是市场经济的客观规律。在社会主义市场经济条件下，经济结构必然按照市场的需求进行调整。使用农村集体所有土地的乡镇企业同样受到市场条件的制约，要使乡镇企业的产品适应市场，其产业结构、产品结构和要素结构也应不断进行调整。土地作为要素市场中的一种特殊商品，作为企业资产的一部分，随着企业间的兼并、重组和股份制改组、改造等进行流转，或因企业间债权、债务等原因，使集体建设用地使用权发生转移。要使土地使用制度适应市场经济发展的要求，就必须允许集体土地使用权流转。而国家对土地供给宏观调控的不断加强，城镇国有土地可供量的日益减少，使得国家正常渠道的建设用地供给在一定程度上成为稀缺，这为集体建设用地入市流转提供了很大的机会。允许集体建设用地入市流转，从资源配置的效率来看是合理的，因此，市场要求集体建设用地作为市场经济中的一种生产要素参与流转与优化配置，这是市场经济规律作用的必然选择。（三）是土地需求日益增长拉动的必然结果 随着市场经济的快速发展，尤其是我国城市化进程的加快和房地产业的飞速发展，整个社会对建设用地的需求量越来越大，而我国城镇国有土地可供量日益减少，这种日益突出的供求矛盾，使许多投资者将眼光转向城乡结合部的农村土地，使农村土地的流转成为现实，从而客观上为集体建设用地进入市场提供了前提。因为存在巨大的集体建设用地的社会需求，在城镇国有土地市场的直接影响及商品经济发展的必然要求下，集体建设用地不可避免的进入市场流转。（四）是应对集体土地权利政策歧视的必然选择 在我国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使第五章集体建设用地市场化流转制度变迁的方向用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，即法律按不动产用益物权的模式设计其运作，而农村集体土地，尤其是集体建设用地却不然，集体建设用地使用权人只有在出资入股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地的使用权是不能转让、出让、出租和抵押，不能享有用益物权的处分权能。尽管变相的买卖、租赁实际上已经大量发生，我们却无力完全制止这种地下交易。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成了“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。 集体建设用地的交易主体、可交易的范围很窄。按照现行法律，集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人可以土地使用权入股、联营，共同兴办企业。对于集体建设用地的其他交易，法律只规定对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，由于破产、兼并等原因，集体建设用地可以转移，但对转移的接受主体并没有规定。这些限制一方面将集体建设用地的交易权变得极为有限，使正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用;另一方面也造成了国有建设用地使用权与农村建设用地使用权的不平等，从而将建设用地市场分割为一个二元结构的市场，即国有土地使用权市场和集体建设用地市场。国有土地所有权高高在上，而农村集体所有权则出于下位的所有权，这必然导致土地价值出现畸形。同样的物权，就必须平等的对待。在宪法承认农村集体土地所有权与国有土地所有权并存的今天，国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自产权的地位。同国家对城镇国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样，农村集体土地的处置、收益权也应交还给集体土地所有者。两种产权，纳入同一市场，这样可促使其互为补充，共同发展。事实上，2007年物权法的出台就发起对目前现行的二元土地制度的挑战。（五）是维护集体土地所有者合法权益的客观要求 在中国现有法律框架下，农村集体所有的土地，如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，由政府将集体土地征收为国有土地，此后其使用权才可以有偿出让。但是，恰恰是在土地征收过程中，由于我国土地征收制度固有的缺陷，农民的土地财产权益受到了集体性的侵害。无论是集体经济组织还是农民个人，都不愿意通过征地将集体土地转为国有。目前政府征收农村集体土地，主要用于基础设施、工矿建设、城市建设以及工业、商业、文化教育、房地产开发等建设。由于农村集体经济组织的征地补偿费用相对县、市政府代行国家土地所有权职能，通过出让土地使用权（尤其是房地产开发用地）取得的土地收益存在很大差距。这样一来，土地增值收益部分完全归政府所有，基层农民往往得不到土地的增值收益。二、集体建设用地市场化流转的现实意义 集体建设用地流转的涉及范围比城镇国有土地更为广泛，其牵涉到的利益关系和管理关系的层次更深，机制更为复杂。建立健康规范的集体土地市场，充分发挥集体土地的资源和资产效益，推进集体建设用地市场化流转将对促进农村经济的发展将起着深远的影响。（一）有利于优化配置土地资源 集体建设用地的流转，客观上的确起到了盘活农村集体存量建设用地的作用。据资料显示我国目前集体存量建设用地高达2.7亿亩，这一数量相当于城市建设用地数量的五倍。由于农村居民居住分散、平均宅基地面积过大、空心村现象大量存在，以及乡镇企业用地大量闲置等原因，农村集体土地的利用一直处于一种低效率的状态。而在现行的土地法律制度规范下这种低效率的土地利用状态是不可能得到根本性的改变。另一方面随着城市化和工业化的进程不断的向前推进，社会对建设用地需求量急剧的增加。由于农村集体建设用地使用权的流转，实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅基地流转而收回建房资金，充实进城实力。新的投资可因为存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地。（二）有利于集约用地，提高土地利用率 集约用地，提高土地利用率，是集体建设用地流转的目的之一。通过集体建设用地的市场化流转，可以实现“三个集中”，即“工业向园区集中，农民向小城镇集中，农业向集约化经营集中”。过去那种“村村点火、户户冒烟”形成的乡镇企业格局，一方面缺乏规划，既造成了大量土地的低效利用，同时也加大了企业的生产成本;另一方面，在市场经济的冲击下，有的企业陷入停产半停产，上地实际上处在闲置半闲置状态，极大地浪费了土地资源，不利于发挥企业相对集中而带来的规模效益。农民家家户户散居在村落里，不仅任意侵占农地建住宅量差、建筑容积率低，基础设施落后，严重威胁耕地保护，而且规划混乱，建筑物容积率低，基础设施落后。散落的农宅也为农业的规模化、集约化经营带来了不便。因此，集约利用土地必然要求集体建设用地要符合土地利用总体规划。通过集体建设用地流转集约利用土地，不仅可以有效保护耕地，而且也提高土地的价值，改善投资环境，促进农村经济的发展，给农民带来实惠。（三）有利于促进乡镇企业和小城镇的发展 集体建设用地使用权通过出租、抵押、拍卖、入股等方式流转，可以为乡镇企业和小城镇发展积聚资金。乡镇企业的兴起曾经为我国农村经济的发展注入巨大的活力。但是由于受到资金和技术的制约，使得乡镇企业在发展过程中面临诸多的困难和挑战，尤其是在竞争激励的市场经济环境下、在没有资金和技术的支持下要想求得生存和进一步的发展更是举步维艰，这从上个世纪九十年代中期以来乡镇企业在全国各地的全面萎缩可以看出。而对于乡镇企业而言，要想说服金融部门为其提供资金支持就得必须提供有效的担保，那么对于乡镇企业来说，企业的厂房和厂房所占范围的建设用地是其唯一可以用来向银行提供担保的标的。但是按照现行土地法律规定，乡镇企业要想通过这种途径获得银行的资金支持根本是走不通的，而同样在现行的土地法律规定下，乡镇企业要想通过出租，转让自己的部分闲置土地的使用权来获取资金也是行不通的。因此，为了求得生存和发展，很多乡镇企业采取各种形式来规避现行的法律，如通过出租和出让产房来达到出让土地使用权的目的，以此来换取资金的支持。这种突破现行土地法律制度自发式土地使用权流转在客观上的确盘活了企业许多资产，并且带动了金融创新和金融服务的发展，为乡镇企业走出困境创造必要的外部条件。（四）有利于促进我国社会主义新农村建设 农村和谐社会的构建，是个系统工程，包含丰富的内容。其中，不断增强农村的可持续发展能力，改善生态环境，促进人与自然的和谐，推动农村社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是整个社会和谐发展的重要内容和基础。就是说，农村生产力的发展是农村和谐社会构建和发展的物质基础。通过集体建设用地使用权流转，可以促进农村土地资源的更合理的利用，吸引非农资金、技术等要素更多的进入农村进行开发，也有利于农村劳动力的更加合理的转移。这些是加快农村生产力、促进农村文化素质的整体提高、加快农村民主政治建设的重要条件，从而促进农村社会的全面发展与进步。（五）有利于社会主义市场经济有序发展 随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以市场机制配置土地、劳动力、资本等生产要素作为市场经济的客观要求，日趋强烈。目前国有建设用地要素市场配置已经初步形成。集体建设用地相比于国有建设用地，除了所有权主体的不同外，其经济属性和使用功能并无区别，在市场经济的环境下，也存在着以市场方式配置土地的客观需要。坚持和深化土地使用制度改革，依法实行土地有偿有限期的使用制度，培育发展土地市场，通过市场机制促进土地资源的优化配置和合理利用，充分发挥土地资产的最佳效益，是建立社会主义市场经济体制的迫切需要。市场经济条件下的土地流转制度，就是运用市场机制配置土地资源的一种制度。第三部分 集体建设用地市场化流转的制度设计一、原则和目标 集体建设用地流转，其核心应是集体建设用地使用权流转，途径就是通过统一、开发、竞争、有序的公开市场流通和转让，即将两种产权融入一个市场进行管理。按照土地所有权与使用权分离、国有与集体两种产权并存、一个市场统一管理、土地所有者和使用者自愿的原则，实行集体建设用地使用权有偿、有期限、有流动的制度，构建城乡土地交易市场一体化机制。 （一）两权分离原则。集体建设用地流转必须坚持所有权和使用权相分离的原则。对我国来说，所有权属于集体，农民只拥有使用权，流转也只能是使用权的流转。因此，我国建立的只能是土地使用权有偿、有限期、可流动的使用权市场，这是坚持社会主义土地公有制的最基本的体现，使农村集体土地所有权在经济上得到实现。 （二）最佳效益原则。建立农村土地市场的目的，就是要优化农村土地资源的配置，获得最佳的社会、经济和生态效益，即体现“三大效益”的统一。在配置过程中既要考虑土地的资源功能，又要考虑土地的资产功能，统筹兼顾眼前利益和长远利益，满足不同产业发展对土地资源的要求，促使土地流转的效益达到最大化。 （三）市场机制和国家宏观调控相结合原则。市场经济是以完全竞争为前提的，市场机制是土地市场的主要运行机制，但单纯依靠市场机制是不可能达到土地市场有效运转、土地资源优化配置的目标。这是由于市场机制运行本身存在一定的局限性，再加上农户家庭在市场机制作用条件下对土地市场运转的原则与目标常出现不一致性和矛盾性，可能导致土地流转的无序性、不规范性。因此，必须加强对土地流转市场的宏观调控，为集体建设用地流转市场创造良好的外部环境。 （四）自愿有偿原则。集体建设用地流转必须坚持双方自愿，不允许强迫命令，不搞“一刀切”;土地使用权应有偿流转，流转价格由双方协商确定。 （五）规范有序原则。集体建设用地流转要坚持程序合理、合法，操作规范有序，维护农民的合法权益，提高土地产出率和劳动生产率。 （六）开放性原则。集体建设用地流转不受所有制、行业和行政区域的限制，既可以在本集体经济组织范围内进行，也可以在本集体经济组织范围外进行，受让方既可以是单位，也可以是个人。在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。 （七）分类指导原则。对具备条件、农民自愿要求的土地使用权流转，要予以支持和保护，包括提供信息、减少交易成本等;对不具备条件的，尤其是农民没有要求的社区，推进土地流转一定要慎重，绝不能违背农民的意愿，侵犯农民的利益。无论是政府还是社区，只能是因势利导，绝不能越姐代危。同时，对不同的土地，其交易形式、交易手段、管理调控都应有所区别。因此，在对土地市场进行调控时，不能搞一刀切，必须因地制宜、分类指导。 由此可以确定，农村集体建设用地入市流转的目标是：征地范围清晰化，征地方式市场化;在政府管制土地用途的前提下，允许符合规定的集体建设用地（使用权）直接进入土地一级市场流转，各利益相关者按一定比例和规则分享土地发展权收益。二、建立集体建设用地市场化流转制度创新的基础 （一）现行法律制度为集体建设用地使用权流转制度的构建预留了空间 现行宪法第十条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一条款对土地所有权的流转作出了绝对的限制，而给土地使用权流转留下了空间。 物权法第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”由于集体建设用地使用权流转问题还处于广泛的讨论之中，物权法对此问题还不便表态，但是不表态也从一定程度上表示对集体建设用地使用权的流转没有完全禁止，为土地管理法等法律的修改留有余地。 土地管理法被认为是对集体建设用地使用权流转最为严格的限制，但是如果我们仔细分析，还是可以看出这种禁止并不是绝对的。土地管理法第60条规定的集体建设用地使用权作价入股;第62条规定的集体建设用地与农民住宅一并出租;第63条规定的因破产、兼并等情形致使集体建设用地土地使用权依法发生转移。担保法第36条规定的集体建设用地使用权与建筑物同时进行的抵押。以上四种流转方式都是合理的，可见，国家立法对集体建设用地的流转设定了严格的限制，但是并不意味着完全的禁止或者否定。“而且结合土地管理法第44条的规定，省级政府还有一定的农用地转为建设用地的批准权限，实际上为集体建设用地使用权流转制度的创建留下了一定空间。”（二）国家和地方的实践对构建集体建设用地使用权流转制度提供了重要的准备 1995年以前，土地行政主管部门一度规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1999-2000年，国土部就集体建设用地流转开始进行调研。2000年开始在芜湖进行试点。其后又批准了江苏苏州、浙江湖州、河南安阳、广东南海等试点工作涉及9个城市。调研之后，国土部形成了一系列的报告，报告形成了就下一步集体建设用地使用权的范围和途径提出了意见。2001-2002年，国土部在苏州、阳和湖州先后三次组织“土地制度创新座谈会”，内容就是研究集体建设用地流转问题。此时国土部已经对集体建设用地流转的认识、范围、办法形成了完整的体系。2002年，国土部起草了集体建设用地流转的征求意见稿，转发给地方。一方面是征求意见，另一方面是为了规避地方试点中的不规范做法。2002年8月，国土部根据反馈意见对征求意见稿进行修改，并再次征求地方以及国务院法制办、农业部、全国人大、建设部以及全国政协的意见。并在2003年初形成建议稿提交法规司。2002年，中央财经领导小组办公室又与国土部联合进行了涉及全国16个省区的大规模调研，并形成结论认为政府征地范围过宽、对失地农民的补偿标准过低。2003年，中央3号文件提出要通过农村集体建设用地流转等方式解决乡镇企业问题。为平衡农民利益，2003年2004年，党的十六届三中全会文件和中央1号文件都提出“控制征地规模、保护农民权益”。当时，中央正在着手进行征地制度改革，意在缩小政府征地范围。当政府征地范围缩小之后，集体建设用地使用权的直接入市流转则成为必然。2004年，国务院出台28号文件，重点强调征地补偿与安置问题。在起草这个文件的时候，国土资源部也本着“不能突破法律，可以突破法规”的原则提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，试图在集体建设用地流转的问题上再进一步。虽然国家立法对集体建设用地使用权的流转做出了严格的限制，但是相关地方立法对现行法律法规作出了突破。如安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法、大连市集体建设用地使用权流转管理暂行办法等，但最为社会所关注的是广东省2005年10月1日实施的广东省集体建设用地使用权流转管理办法，这是全国第一个在全省范围内允许农村集体建设用地使用权自由流转的省份。从此政府垄断经营一级土地市场的格局在广东省被打破，广东省农村建设用地使用权将直接进入市场流转，结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。 广东省出台这个管理办法的目的在于：逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”，建立统一、开放、竞争、有序的土地市场;逐步实现农村集体土地建设用地使用权稳妥、规范、有序流转，维护农民合法权利;盘活集体存量建设用地，增加建设用地有效供给;深化土地管理改革，为完善现行土地管理法律法规提供有益探索。广东省出台的这个管理办法对我国土地管理法制产生巨大的冲击作用。主要体现在以下几个方面：第一，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，恢复土地商品属性规则的统一适用。我国实行集体土地和国有土地的双重所有制度。同时土地，由于身份的不同，导致权利的不同和价格的不同，这也将导致权利主体所获利益的不同。国家通过征收农村土地的方式，获得了土地作为商品的巨大收益，而农民仅获得了有限的补偿款，这中间的剪刀差是十分巨大的。而广东省这个管理办法就是本着“同地、同价、同权”的宗旨施行的。 第二，有利于规范现行土地交易市场。当前，集体建设用地使用权入市在法律上还没有得到承认，但是现实中的隐形入市现象己经十分普遍。这种现象将扰乱政府土地管理和土地交易市场，长此以往，对国家的经济发展是十分不利的。广东省这个管理办法的出台将缓解这个冲突，规范现行土地交易市场。其实这本身也是政府规范土地交易市场的一种行为表现。 第三，有利于农民分享土地收益，参与国家的工业化和城市化进程。根据办法的规定农民的集体建设用地不必先被征为国有，而可以直接进入市场进行交易，那么土地作为商品的属性将会体现出来，由土地创造的经济价值将直接归于农民自身。应该说农民的身份是附着于土地的，如果土地的身份限制被取消了，那农.民这个称谓将不再是身份的表征，而仅仅是一种职业而己。而在这个身份理念转变的过程中，农民本身就参与了国家工业化和城市化的进程。 第四，有利于增加农民收入和完善农村社会保障体系。集体建设用地使用权直接入市后，农民集体的收入会大幅提高，不但一定的数目会提交作为公共基金，而且农民本身也会分到可观的数目，使其收入大量增加。三、集体建设用地市场化流转制度建设的基本要求（一）赋予农民完整的土地产权 家庭联产承包制的制度变迁已使农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到充分体现，但土地处分权从来没有真正赋予农民，特别是集体建设用地使用权的自由流转始终都有严格的约束和限制。因此，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的物权，是创建集体建设用地流转市场的一种新型的土地承包经营权。这种承包权在市场经济条件下，仍然表现为一种具有交换价值的独立资产，具有一定的商品属性，占有它可以取得相应的利润，转让它要求等价补偿。只有这样才能使承包者将承包权当作独立的交换价值进行流转，才谈得上形成集体建设用地流转的市场机制。（二）建立集体建设用地一级土地使用权流转市场，即土地使用权的出让市场 在这个市场中，农村集体经济组织是唯一的供给方，而众多的需求方为有转入土地意愿的一些农户、业主、工商企业等。对集体建设用地流转的一级市场来说，农村集体经济组织作为集体土地的产权代表是唯一的市场出让主体，其他任何政府、村或村民小组都不能成为一级土地市场的出让主体，这样才能保证集体建设用地流转市场的正常运行，保证土地合理利用的需要。（三）建立集体建设用地二级土地使用权流转市场，也就是土地的转让市场 即集体建设用地一级市场的土地使用权受让者将剩余年限的土地使用权让于其他土地使用者而形成的市场。其交易形式包括有转包、转让、互换、租赁、土地使用权入股等。集体建设用地流转的二级市场是集体建设用地使用者之间的市场，是当前发展中的重点，它是一种竞争性市场，有众多的供地者和使用者。因此，对二级市场来说，最主要的是使农户的供地意愿和承包户的有效需求有机的结合起来，实现农村集体建设用地的流转。对于政府来说，则要加强对供需双方的监督管理，并提供相应的服务。（四）建立集体建设用地流转的中介服务组织 土地流转与一般商品交易不同，其运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记等众多环节，违约后还要处理违约纠纷。以上这些事宜非农户所能独立完成。所以，为使农地流转有效地正常运行，需要一个能及时准确反映农地供求关系和资源稀缺程度的服务机构，这就必须建立集体建设用地流转中介组织。必须大力发展土地流转咨询、预测、资产评估、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织，完善中介服务体系，促进土地流转高效、公开、公正地进行，使得土地流转行为更适应市场经济的要求。这样才能使土地使用权的供需双方了解流转土地的有关信息，及供需双方本身的有关信息，大大降低交易成本，同时规范农地使用权的流转。（五）完善集体建设用地分等定级和价格评估规程 目前，农村土地市场价格的决定还没有形成一定制度，没有规范，也缺乏科学的方法。因此必须加强对集体建设用地的分等定级和价格评估工作，客观、公正的评估出土地等级和市场价格，为集体建设用地市场流转双方的公平交易提供科学依据。（六）政府应加强基础设施建设的投资力度，改善政府服务水平和质量 为集体建设用地流转营造一个良好的外部环境。政策引导。要积极宣传，增强交易主体的法律意识，使集体建设用地使用权入市，必须依据国家法律和政策进行，杜绝自发交易、损害交易者利益的违法交易，保护好合法交易者的权益。规划引导。各级政府要认真作好土地利用总体规划和城镇建设规划，尤其是控制性详规，积极引导用地者按照两种规划要求进行开发建设，防止乱占乱建和重复建设。集约化引导。积极鼓励工业向园区集中、村民住宅向集镇集中、农业向规模化生产集中。从盘活存量土地出发，达到限制增量土地的目的，使土地利用由粗放型向集约型转变。四、集体建设用地市场化流转的具体制度安排（一）建立与集体建设用地使用权市场化流转相适应的土地产权制度 我国现有的农村土地产权制度制约了农村土地使用权的流转。比如集体土地所有权主体不明，农村集体土地所有权的残缺等，都使农民集体不能充分行使土地权利。因此，当前急需对农村集体土地产权制度进行重新构建。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，实行所有权与使用权相分离的原则。土地所有权由农村集体经济组织行使，集体建设用地使用权实行有偿、有期限、可流动的使用制度。具体来看： 第一，应明确集体建设用地所有权主体，这是集体建设用地使用权市场化流转的前提。根据相关法律规定并结合集体建设用地形成的不同历史过程，其主体的设定应区分为三种情况：一是村内有多个村民小组，各个村民小组之间有明确的土地界限和范围，并在各自范围内依法占有、使用集体建设用地使用权的，确认村民小组为相应的集体土地所有者。二是己经属于农民集体所有并实际使用的土地，以及村办企业，村投资建设的各类村公共设施、公益事业及个体工商户经批准使用的农村集体建设用地，其所有权主体应界定为村农民集体，由村集体经济组织或村民委员会经营管理;三是己属于乡镇农民集体所有的土地，包括过去乡镇企业、乡镇公共设施、公益事业建设使用村农民集体所有土地，其所有权主体应界定为乡镇农民集体，由乡镇集体经济组织或乡镇政府经营管理。不仅如此上述法律意义上的所有权主体应该在经济上得以体现，让其具有法人资格。 第二，应明晰集体建设用地所有权权能，赋予集体土地所有权人更完整的收益权和处分权。土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和部分处分的权利，特别是处分权应包括转让、租赁、抵押、入股等。 第三，建立完善的集体土地产权登记制度。土地产权登记制度是土地产权管理制度的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中，涉及各类企事业单位经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。（二）明确集体建设用地市场化流转的条件 根据土地管理法及其有关条例的规定，集体建设用地是指农民集体所有的、经依法批准使用的下列土地：农村宅基地;乡镇企业用地：公共设施和公益事业用地。因此，允许流转的集体建设用地应严格限定在上述三类用地范围之内。上述三类建设用地按照土地的性质进行划分，又可分为公益性土地和私益性土地。农村宅基地和乡镇企业用地属于私益性土地，土地使用权人属于私主体，他们对于其所获得的土地使用权具有完全的支配权，可以在法律允许的范围内处分其权利;公共设施和公益事业用地属于公益性土地，对其转让应加以严格限制。该类土地原则上不允许进行流转，除非经过多数集体经济组织成员民主决策，同意将其进行流转。而且如果该类土地在流转中改变用途用于生产经营，则应当签订有偿使用合同，缴纳有偿使用费。 同时，与农用地相比，集体建设用地存在较大的比较效益，如果不对其流转的条件加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地规模的人为扩大和农用地的减少。因此，纳入流转的集体建设用地必须具备以下条件：要符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划。只有土地利用总体规划确定的建设用地，才能作为建设用地使用和流转，具体土地用途还应当符合城市规划和村镇规划，不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建，也不允许流转。对城市、集镇规划区之外的建设用地（保权让利和转权让利相结合）也应当允许保留集体所有的性质，采用使用权入股、租赁等方式流转。必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地。农用地未经依法批准转为建设用地的，不得流转用于非农业建设。要权属合法。上述三类用地，应是已依法确权，界址清楚，权属无争议，并领有相应的集体土地权属证书。是符合用途管制要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。集体建设用地不得擅自改变用途进行商业性房地产开发。另外，还应注意，农村村民住宅用地可以直接进入市场流转，但应当按照“一户一宅，法定面积”的原则严格执行，农民宅基地实际占地面积超过法定标准的部分应当按规定交纳土地有偿使用费。农民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。（三）放宽交易主体 既可包括集体经济组织，还可包括其他经济组织或个人，以扩大市场的交易面;集体土地使用权应当与国有土地使用权的权利基本相等，享有土地收益处分权，转让、出租和抵押权等;对其地上建筑物应当核发合法的产权证书。 使用主体范围应该不是法律上要求必须优先使用国有土地的使用者。流转的主体可以是集体经济组织、农户或其它集体土地使用者，流转的对象不受土地所有权归属的限制，可以是本集体经济组织的成员，也可以是非本集体经济组织成员。对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，己经依法批准为建设用地的农民集体所有土地;明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地。使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式。土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。（四）明确集体建设用地市场化流转的具体形式和年限 关于集体建设用地市场化流转的方式，既然农民集体所有土地与国有土地应当具有同等的权能，那么其流转的方式也完全可以借鉴国有土地流转方式，除所有权主体是集体经济组织以外，其流转形式应多元化。具体包括出让、转让、租赁、联营、作价出资(入股)等，同时为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。 关于集体建设用地流转的年限，既然允许集体建设用地流转，并作为一种规范的用地方式，就可以考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，不宜限制过短的期限;同时，集体建设用地流转的年期也应与国有土地使用权流转期限相衔接。因此，规定集体建设用地流转的最高年限，应参照中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例确定，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。即工业用地不超过50年，商业用地不超过40年，综合用地不超过50年等。具体年期由土地所有者