吉林省政府政务大厅推动行政审批制度改革的措施和成效.doc

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代云平作者简介：张锐昕(1965-)，女，吉林省吉林市人，博士，吉林大学行政学院电子政务系教授、博士生导师，主要研究方向为电子政务和绩效评估；代云平(1980-)，男，四川省眉山市人，吉林大学行政学院电子政务系研究生，研究方向为电子政务和项目管理。基金项目：吉林省科技发展计划项目“吉林省地方政府深化行政审批制度改革研究”(20070611)。收稿日期：2008年7月(吉林大学行政学院 ，吉林 长春 130012)摘要：本文借助比较方法和措施与成效间的因果效应分析，研究吉林省政府政务大厅推动行政审批制度改革的措施和成效，目的是帮助吉林省政府进一步夯实基础，寻求良策，多创实效，推动行政审批制度改革的深入进行，同时也为我国各级政府的政务大厅建设提供实践参考。关键词：省政府政务大厅；行政审批制度改革近年来，一些地方政府遵循现有法律和行政体系框架，对行政资源进行了最大限度的整合，把分散在各部门的行政审批职能集中在一个大厅里行使，建立了“一站式”的行政审批服务机构 这类机构有政务服务中心、政务中心、审批服务中心、行政许可服务中心、政务大厅等不同称谓，因其核心职能是围绕行政审批业务开展管理和服务，故统称其为行政审批服务机构。需要说明的是，本文研究的这类机构都属于行政编制的机关，其工作人员是国家公务员。其中，从1999年9月17日陕西省政务大厅建立开始，陆续建成的省级政府行政审批服务机构分别是四川省人民政府政务服务中心、安徽省政务服务中心、西藏自治区一站式审批服务中心、吉林省人民政府政务大厅、天津市行政许可服务中心、广西壮族自治区政务服务中心、甘肃省政府政务大厅、宁夏回族自治区政务服务中心和海南省人民政府政务服务中心等10家。这些机构已经成为行政审批制度改革的前沿阵地和试验基地。尤其是吉林省人民政府政务大厅（以下简称省政务大厅），由于率先推动了行政审批权相对集中改革，实现了行政审批权和职能部门的相对分离，而成为改革的先锋，被称为“吉林模式”，受到发改委等多个国家部委的好评，被中组部列为全国行政改革八大典型案例之一。我们在此研究吉林省推动行政审批制度改革采取的措施和取得的成效，目的是借助比较方法和措施与成效间的因果效应分析，帮助吉林省政府进一步夯实基础，寻求良策，多创实效，推动行政审批制度改革的深入进行，同时也为我国各级政府的政务大厅建设提供实践参考。一、省政务大厅推进行政审批制度改革的措施改革开放以来，吉林省经济得到了一定程度的发展，但是，与其他发达省份和地区相比仍然差距明显。计划经济条件下形成的管制性行政审批制度所造成的漫长的审批时限、烦琐的审批环节和高昂的审批成本等已经成为阻碍市场体系形成和制约民营经济发展的桎梏。为突破桎梏，优化发展环境，改革管制性行政审批制度和加快政府职能转变，吉林省政府于2002年底较早地成立了政务大厅，并依靠行政手段，采取诸多措施，强力地推进行政审批制度改革。第一，建立强有力的组织机构，形成规范的运行模式。省政务大厅的组织机构由以下几部分组成：其一，领导机构。省政府政务公开联席会议行使政务大厅领导机构职能，主要职责是在省委、省政府的领导下，制定政务大厅的各项基本制度，研究决定有关重大事项，领导和检查政务大厅管理机构履行职责等。其二，管理机构。省政务大厅由省政府办公厅负责统一管理。在省政府政务公开办公室基础上组建省政府政务公开协调办公室，为省政府办公厅内设机构，一方面作为省政府政务公开联席会议的办事机构，负责全省政务公开的组织、指导、协调工作，另一方面作为政务大厅的管理机构，负责其具体管理工作。其三，派驻机构。省监察厅派驻专门监察室并设立投诉窗口，负责各“窗口”及工作人员的纪律检查和行政监察工作，同时负责省直机关涉及“窗口”事项的行政效能监察和行政执法监察；省政府法制办设立行政复议申诉窗口，负责受理行政管理相对人对大厅各“窗口”事项的行政复议请求，并提供法律咨询和法律援助；省直机关事务管理局派驻后勤服务组，负责后勤服务管理；省政府办公厅信息技术服务中心派驻信息技术服务组，负责信息技术管理服务。其四，党的工作机构。设中共吉林省人民政府政务大厅机关工作委员会。进入大厅的“窗口”工作人员的党团关系全部正式转入大厅党委，接受组织管理。第二，从矛盾最为突出、公众要求最为迫切的环节入手，分阶段、有步骤地推进行政审批制度改革。改革前，行政审批项目条目不清、信息不公开、时限不确定等弊端明显，缺乏有效的监管，审批人员相对社会公众和权力监督机关具有绝对的信息垄断优势，这些使得公共权力在某种程度上个人化或部门化，极易滋生腐败。省政务大厅抓住行政审批制度中的突出问题，围绕项目审批过程中最核心、社会公众最关注的审批条件、审批时限、审批依据、审批缴费、审批监督等内容进行项目梳理和信息公开，将梳理完成后的项目纳入政务大厅集中审批统一办理，“一个窗口”对外。这就克服了以外前审后批的弊端，极大提高了行政效率，规范了行政审批行为。另外，从2006年起推动实行了省直机关相对集中行政审批权改革。通过这些改革，一方面满足了社会公众的迫切要求并提供了监督行政审批权力的条件，改善了项目审批过程中的审批方、申请方和监督方信息不对称的现象，体现了改革的成效；另一方面，避免了全面的项目梳理工作和一次性的大幅度改革可能带来的长时间消耗和巨大改革阻力，为后续的行政审批制度改革奠定了良好的基础。改革取得初步成效后，省政务大厅又快速推动行政审批权相对集中改革，对其分布格局进行变革，将改革由形式改革推进到实质改革阶段。第三，争取领导支持，为持续推进行政审批制度改革奠定坚实基础。省政务大厅行政审批制度改革对相关职能部门在管制性行政审批制度下形成的利益格局势必形成强烈冲击，面临内部阻力和多方抵制。考虑到这一点，省政务大厅在筹建过程中多次通过常务会议等形式向省长汇报，并最终在2002年第56次常务会议上通过了建设方案。在大厅正式启用之时，省委、人大、政府、政协的主要领导，入厅窗口所在的委、办、厅、局负责人全部到场，充分体现了省领导对政务大厅工作的积极支持和推进行政审批体制改革的坚定决心，为以后政务大厅行政审批制度改革的顺利进行奠定了良好的基础。第四，推进管理制度建设，加强对入厅工作人员的管理。我国政务大厅的内部结构和工作机制与政府其他职能部门有很大区别，其中最明显的是组织结构呈二元特征，即内部有两个层次：一是大厅管理层，其工作人员的行政关系、工资关系、组织关系全部转入大厅，他们的工作经费由财政全额供给。管理层不是执法主体，不具备行政执法权，在工作中只是代表政府对进驻大厅的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、指导、服务和监督。二是窗口服务层，由各职能部门派驻大厅的工作人员组成。窗口工作人员除组织关系转入中心外，其行政、工资等关系仍在原单位。窗口服务层具有执法资格，代表职能部门行使法律赋予本单位的审批权力。政务大厅的这种组织特征导致管理非常复杂，使得很多政务大厅由于缺乏有效管理而面临窗口人员变动后行政级别逐步降低、办事权力逐步下降，甚至出现临时工到大厅“收件”的现象。面对管理上的困难，省政务大厅坚持以制度管理人的思路，先后制定了行政审批管理制度、行政责任追究制度、招投标管理制度和政务大厅管理制度等一系列制度，充分保障了对入厅人员的有效管理。这些制度不仅将窗口工作人员的日常管理和考核与个人的评优奖惩、晋升晋职、提拔任用等挂钩，而且明确规定了窗口人员所在职能部门相关领导的领导责任，形成了政务大厅不仅对窗口工作人员具有管理权，而且对窗口所在职能部门具有一定制约权的管理体系。这样的管理制度设计既保障了窗口工作人员的规范、高效，形成了改进工作作风、提高行政效能的长效机制，也确保了职能部门不能任意更换窗口工作人员，降低窗口的工作权限或操作项目大厅外审批的行为，为政务大厅的高效运行提供了有力保障。第五，充分利用现代化技术手段，坚持电子政务在推进改革和落实成果中的创新作用。省政务大厅对省直50个职能部门，200余入厅工作人员，近600项行政审批项目，累计130多万件行政审批办件进行管理和监督，工作难度非常大。为此，它在筹建之初就开始规划电子政务系统，并使其核心系统网上审批系统在开业之时就正式上线运行，之后，又根据实际需要进行了几次大规模的升级，为审批制度改革提供了有力的技术支撑，对实现政务大厅的高效管理和落实改革成果起到了重要作用。具体内容有：面向社会公众提供多种形式的信息查询、网上行政审批申报、项目在线跟踪、审批信息及时快速反馈等基本功能，建成了公共服务平台；可记载并备案所有行政审批项目的全部办理过程，成为权力监管的重要工具；明确约定相关部门的前置、后置、并联审批关系，实现了业务协同和一站式审批。社会公众向主办部门提交受理申请后，相关的申请资料就会通过电子政务系统转发到各个相关部门，系统根据各审批部门之间的关联关系，自动计算出审批时限，推动数据信息在各个部门之间的流转，并最终在主办部门汇总审批结果，形成最终审批意见，一次性答复给申报项目的社会公众，有效地改变了公众围绕各部门“跑审批”的局面，形成了“部门围绕窗口转、窗口围绕公众转”的服务型审批氛围。二、省政务大厅推进行政审批制度改革的成效通过改革，省政务大厅取得了初步成效，具体体现在以下几个方面。第一，梳理、规范和公开行政审批项目信息，有效地压缩了个人利用审批权的寻租空间。管制性行政审批制度中的审批项目条目不清、信息不公开、时限不确定等是造成审批效率低下和腐败现象发生的最核心因素。省政务大厅首先将矛头直指行政审批项目的梳理和公开工作，由省法制办牵头依法对具有审批权的50个部门进行审批项目梳理，结果梳理出了878项行政审批事项 包括审核、审定、审验、审查、检定、检测、确认、确定、许可、认定、认可、批准、准许、核定、验收、同意、注册、登记、发证、发照、备案等一切要求行政管理相对人办理手续后方可实施的特定行为的事项，参见吉林省人民政府关于印发省政府政务大厅行政审批服务项目管理办法(试行)的通知（吉政发200237号）。吉林省政务大厅网站/ggxx/t20060428_134667.htm。对每一个行政审批事项的审批内容、法律依据、办理程序、办事条件、承诺时限、收费标准等进行规范整理，并通过审批项目告知单、网站、触摸屏等方式向社会公众公开展示。通过对行政审批项目的梳理、规范和公开，清理出一批不合理不合法的行政审批项目，并对予以保留的行政审批项目实行约束和规范的审批收费，限定时限的审批办理，打破了审批人对信息的垄断，使审批人、审批相对人和监管机构在共同的信息认知条件下进行审批工作，有效地压缩了个人利用审批权的寻租空间，奠定了行政审批制度改革的基础。第二，构建统一集中的审批模式，实现了由行政审批管制到行政审批服务的转变。针对行政审批项目分散在各个职能部门，难于监管且办事不便的问题，吉林省将省直各部门执行的行政审批项目统一纳入到省政务大厅，按照“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的原则，实行集中统一办理。这种集中的审批模式的核心价值在于改变过去管制性行政审批的官本位状态，形成方便社会公众办事和降低其办事成本的基本理念，构建两个“一次性告知”（不予受理一次性告知和不予办理一次性告知）和两个“一次性受理”（跨部门办件一次性受理和跨层级办件一次性受理）的审批流程，在一定程度上实现了由行政审批管制到行政审批服务的转变。第三，构建多方监管体系，有效地制约和监管行政审批权力。绝对的权力导致绝对的腐败。省政务大厅已经成为一个聚合省级行政审批权的重权机构，充分发挥集中审批社会效益和经济效益明显的优势，同时为防止腐败现象的发生，省政务大厅构建了多方监管体系，在限制和制约行政审批权力方面，变事后监督为过程监督，变内部监督为内外结合的多方监督，有效地制约和监管着行政审批权力。多方监管体系包括：1社会公众监督。社会公众是和行政审批权力具有切实利益关系的主体，省政务大厅在建设伊始就明确了社会公众的核心监督作用，并通过多种切实有效的途径反映出社会公众的意愿和评价，以形成对行政审批权的有效制约。2大厅管理机构监管。大厅管理机构制定了严格规范的管理制度，并通过视频监控系统和日常巡查相结合的措施和手段确保制度的严格执行。通过考勤系统监督工作人员按照规定的时间出勤；通过逾期办件警示系统监督窗口工作人员是否在规定时限内完成审批，对于逾期未办理的办件，一是在大屏幕进行公示，二是要进行绩效管理。3职能部门监管。大厅窗口工作人员代表职能部门行使行政审批权，其办件过程和情况要接受职能部门的监督和管理，形成对行政审批权的制约关系。4监察厅监察。省监察厅派驻专门监察室并设立投诉窗口，负责对各窗口工作人员进行纪律检查和行政监察，同时负责对省直机关涉及行政审批事项的行政效能和行政执法情况进行监察，对行政审批权的运作进行严格监管。通过以行政审批信息公开、集中审批和多方监管为核心的，以降低社会公众审批成本为目标的行政审批制度改革，省政务大厅逐步规范和优化了审批流程，明确并公开了审批标准、提升了审批效率、改善了审批服务态度，明显地提高了行政审批的过程质量，取得了良好的社会效益。但是，由于已经进行的行政审批制度改革并没有触及到行政审批的核心内容，还只是在维护原有审批制度的基础上为适应新的社会环境所做的被动改良，且其审批权的所属主体和管制性质并没有发生变更，审批形式也没有发生实质性的变化，所以，这种行政审批制度改革还属于初级阶段。接下来的行政审批制度改革，将逐步指向行政审批权的核心部分，向现有政府行政审批权力配置体系开刀。第四，推动行政审批权相对集中改革，动摇了职能部门原有的权力运行体系。在国内不少政务大厅还面临着审批项目能否进大厅，是真进大厅还是“两头受理”，是独立的办事机构还是“收发室”等问题困扰的时候，省政务大厅率先推动了行政审批权相对集中改革，内容包括两个方面：一是建立统一规范的行政审批模式，在各部门设立行政审批办公室，将过去分散在各职能处室和单位的审批业务剥离出来，由行政审批办公室在省政务大厅统一受理和承办。经过调整，共有39个职能部门通过单独设立或加挂牌子的形式成立了行政审批办公室。二是统一启用行政审批专用章，各部门凡纳入行政审批办公室管理的行政审批项目，除法律、法规和规章有特别规定外，一律都使用部门行政审批专用章，原来使用的行政审批用章全部废止。推行行政审批权相对集中改革以后，省政务大厅虽然相对行政许可法所规定的“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”还有一定的距离，但是相对于以前只有即办件的办理过程全部在大厅，前审后批件的办理过程仍然需要职能部门相关处室和分管领导参与的状态有了很大的改观。行政审批权相对集中改革后，行政审批事项无须职能部门的业务处室及领导的审核和签批，只需由进驻大厅的审批办公室独立完成即可。这项措施动摇了职能部门原有的集决策、执行和监管于一体的权力运行体系，使行政审批权这一执行权和部门相对分离，在一定程度上扭转了以往通过决策约定部门利益，通过行政审批获取部门利益的公共利益部门化的态势，使部门工作重心转向制定行业发展规划，深入调查研究，加强市场监管和执法监督，推动行政审批由管制性向服务性转变，一定程度上实现了行政权力的重组和优化，政府职能也相应得以转变。第五，推行行政审批流程再造，取得了良好的社会和经济效益。省政务大厅行政审批流程再造是以规范审批行为、简化审批程序、缩减审批环节、提高办事效率、方便群众办事为目标，从工作体制和审批环节上对原有审批流程的重新整合。它清除了那些容易产生审批行为不规范、审批程序繁琐、审批环节过多、审批效率低下的环节，将实质审批的过程规范地分解为申请、受理、审查、决定、送达、公开结果等六个环节。截至目前，行政审批流程再造已使240个项目缩短了审批时限，共压缩审批时限2950天，平均每个项目压缩时限约12天；使140个项目简化了审批环节，共简化环节251个；取消项目16项；前审后批件转为即办件39项，取得了良好的社会和经济效益。省政务大厅所推进的行政审批制度改革，虽然相对我国行政审批制度改革的整体目标来看仍然任重道远，但仅从改善公共服务，优化社会经济发展的软环境方面来看的确已取得了良好的社会效益。作为一个比较成功的改革案例，省政务大厅在推进行政审批制度改革过程中所采取的各项措施，可以为我国各级政府的行政审批制度改革提供很好的借鉴作用。 参考文献1拉塞尔M林登.无缝隙政府.中国人民大学出版社2002.12段龙飞.我国行政服务中心建设.武汉大学出版社2007.53吉林省人民政府政务大厅建设方案吉政发【2002】28号4关于加强省政府政务大厅窗口工作人员管理的意见吉政办发【2003】75号5关于全面推行行政审批权相对集中改革工作的实施意见吉编办【2006】51号6政务中心在建设服务型政府中的作用吉林省人民政府政务大厅，/jlyd/sjjl/200704/t20070402_236310.htm，2007-04-02.7 深化行政管理体制改革进一步加强政务服务中心建设吉林省人民政府政务大厅，/jlyd/sjjl/200704/t20070402_236306.htm，2007-03-24. Analysis on Strategies and Effects of Promoting the Administrative Approval System Reform of Government Service Center of the Peoples Government of Jilin ProvinceZhang Ruixin, Dai YunpingAbstract: The article analyses strategies and effects of promoting the administrative approval system reform of Government Service Center of the Peoples Government of Jilin Province in virtue of comparative method and the logic relations of cause and effect between strategies and effects. The aim of the article is to help the Peoples Government of Jilin Province to reinforceitsfoundation, find better managing strategies,make more benefits and promote further development of the administrative approval system reform . At the same time, it attempts to provide practical references for building and developing Chinas different level