新形势下水库移民管理初探.doc

新形势下水库移民管理初探水库移民是根据国家国民经济建设与社会发展需要，开发利用水资源兴建水库工程而引起的较大数量、有组织的人口迁移及其社区重建活动。一般而言，水库移民是经过政府动员并负责安置的非自愿移民，是为国家和民族利益做出一定牺牲的特殊社会群体。在当前“以人为本”建设和谐社会的大背景下，面对新的形势，结合移民实践，分析研究水库移民出现的困境和问题，初步探讨新形势下水库移民管理与创新。1水库移民管理纵横比较1.1水库移民管理横向比较国际上，水库移民政策可归纳为两类：第一类，是以美国和德国等西方发达国家的移民安置政策为代表，主要采取平等协商的方法，辅之以公益征收的强制手段，保证国家基本建设对土地等不动产的需要。移民获得补偿金后在政府指导下自行选择去向，其立法重点是强调水库移民补偿的协商性与公正性，不在于库区经济发展和创造新的就业机会上，工作重点在房屋建设上，而不是社区新的就业机会和土地制度。第二类，以非洲和亚洲等部分发展中国家的移民安置政策为代表，主要采取以命令和服从为特征的行政手段。非洲各国政府把移民安置工作纳入国家总体发展规划，由于综合国力较弱、市场经济不发达，移民普遍有一种强烈的群体生活感，要求与其邻居和亲属住在一起，因此多数采用社区整体搬迁、移民集中安置方式，移民补偿政策主要强调移民搬迁后的基本生存问题，土地是移民安置和补偿的重点。国外水库移民管理体制，因国家经济发展程度不同存在较大差异。其中，发达国家如美国、日本等比较注重立法，重视移民权益保护，国家专门机构实行宏观管理，由项目开发部门负责实施，采取市场化管理手段，移民补偿标准较高，一次性补偿到位，效果较好；发展中国家如埃及、印度、土耳其等主要靠国家机构协调、地方政府参与，实施计划管理，移民补偿标准不高，但通过实施多种配套措施，移民安置较稳定。前苏联采取政府负责、计划管理、合理补偿和调配资源等措施，也能顺利完成移民安置。1.2水库移民管理纵向比较各国水库移民政策可分成两个阶段。80年代以前为单纯补偿、救济阶段，移民安置依赖政府补偿，不鼓励移民自食其力。80年代以后为第二阶段，以世界银行于1980年制定的资助项目中处理非自愿移民的政策为标志。这是世界银行首次制定专门指导移民工作的政策。并在随后逐步修订、完善，强调了“开发计划”；因为打破了移民原有的生产体系和生活方式，所以移民计划不能仅是一个单纯征地、赔偿计划，而应该成为完整的开发计划，帮助移民重建生产基地。纵观我国水库移民历程，大致经历了19501957年，19581978年，1979年至今3个历史阶段。在中国水库移民管理领域，过去由于长期受计划经济体制束缚，传统的水库移民管理基本是以政府行政监督为主，特别是20世纪50年代末至70年代末期间兴建的大批水利水电工程项目，由于受“左”的思潮的严重影响，片面强调抓工程建设，忽视移民安置工作，移民安置规划大多限于淹没损失调查和补偿投资估算，侧重单一的补偿补助和移民搬迁建房，而忽视生产安置措施和生产出路安排，主要靠行政手段，强迫命令来完成移民安置；侧重搬迁建房，忽视移民的生产出路和土地承载能力问题，致使移民的生产生活多年未得到恢复，出现了不少遗留问题，一定程度上制约了中国水利水电事业的发展。经过数十年探索，20世纪80年代，我国水库移民工作者正式提出按照移民工程理论与方法进行水库移民安置规划设计与实施管理，国务院还确定了开发性移民方针，从而使水库移民管理工作进入到依靠科学管理的新阶段。20世纪90年代，长江三峡工程、黄河小浪底工程等一批大型水利水电工程相继开工建设，随着现代管理理论和信息技术在工程建设领域的推广运用，对水库移民安置管理提出了新的要求与挑战，水库移民工作迫切需要由社会中介机构实施独立、公正、科学的监督管理，黄河小浪底工程等一批大型水利水电工程陆续推行了水库移民监理和监测评估制度，长江三峡工程推行了水库移民综合监理和工程建设监理制，这是在总结我国水库移民工作历史经验和教训的基础上，顺应我国经济体制改革新形势的一项重要的管理制度创新。而开发性移民的确立更是对我国水库移民工作的一项重大改革，主要是通过扶持发展生产，为移民创造基本的生产生活条件，注重提高移民自身的发展能力，调动移民自力更生、重建家园的积极性，逐步做到自我发展、自我完善。改变过去那种“年年苦、年年补，苦了还要找政府”的被动状态。开发性移民是对补偿性移民的发展而不是对它的全部否定。开发性移民是把补偿作为基本条件，从一开始就把补偿与开发紧密结合起来，立足于开发。2新形势下水库移民管理的困难和问题党的十六大以来，为建立和谐社会的总要求，在经济社会发展中强调坚持科学发展观，核心就是以人为本。水库移民管理能否以移民为本，是对水库移民管理者的挑战。2.1水库移民管理的理论要求水库移民是非自愿移民，属于非自愿迁移。水库移民过程一般涉及“移民安置规划项目实施移民搬迁移民在迁入地的新生活”等步骤，从社会学、人类学和文化学的角度看，水库移民迁移过程除人口在空间地域转移外，还包括与移民关联的一系列社会与文化关系的解构与重构。水库移民管理必须对其要有统筹合理的考虑。2.1.1要有完善的水库移民政策、法规体系做保障依法治国是我国现代化建设的重要保证。依法依民成为我国水利水电工程移民工作的基本准则和行动指南。经过不断探索与实践，我国已先后颁布实施了一系列法律法规及各项行之有效的规章制度，以规范与水库移民有关的各项工作。随着社会经济的发展，特别是社会主义市场经济体制的建立和不断完善，现有的水库移民政策、法律、法规也得到进一步修改完善。对水库移民前期工作、移民安置规划、移民迁建项目补偿投资概算、移民资金管理、项目管理、移民统计管理、移民监理等都进行了进一步规范。涉及具体的水库移民政策制定，要求合法、合规，水库移民工作要走法制化、规范化、科学化、标准化的轨道。2.1.2要按社会主义市场经济规律调整移民利益征地、搬迁与移民安置过程中，淹没区与安置区土地使用权及财产在不同利益主体之间的转移，要更多地引入市场机制，因水库淹没与人口迁移所造成的各方损失的补偿要更加接近“等价交换”原则。财产转让要更多地采用中介机构进行价格评估和执法机构裁决争议的方法，行政干预行为要逐步减少，市场行为要成为主流。工程咨询、房地产估价、项目监理、审计、会计师事务所等一系列中介机构要广泛地进入移民安置工作领域。2.1.3要高度重视移民经济、社会、文化、生活的变化与要求随着社会经济的发展，要重视移民安置方式的多样化、人文因素、生活质量等。（1）部分移民安置要与城镇化相协调。随着城镇化的逐步推进，移民生产安置方式呈多元化趋势，移民经济收入来源更加多样化，农村移民安置要从农业安置为主逐渐转向农业与非农业安置并重。移民通过获得合理的经济补偿，进城自谋职业的人数大幅增加，从而加快了城镇化进程。（2）运用社会学、心理学、经济学等多学科理论，研究分析迁安地的人文因素。移民安置区选择、生产安置方式选择、居民点选择、移民方案比较、移民搬迁与建设等，水库移民对淹没区、安置区的社会影响及其整合措施，不同群体之间的社会融合等人文因素要广泛重视。公众参与和协商要成为不可缺少的重要内容，贯穿于水库移民安置活动的全过程。在一切移民工作中，要全面体现公平、公开、公正和民主的原则，从而充分调动移民和安置区居民广泛参与的积极性。（3）大幅提高移民生活质量。随着移民投资规模的增大，水库淹没损失补偿标准相应提高，移民安置区各类资源得到更加充分合理的开发利用，移民更多地分享工程带来的效益。移民安置区交通、供水、供电、医疗、卫生、教育、通讯等基础设施的进一步完善，良好的安置基础和经济发展前景，促使移民收入不断提高和社会保障体系逐步建立，移民生活水平和生活质量将得到显著提高。2.2水库移民管理的现实困难和问题以浙江省内某些在建水库移民工作为例，分析水库移民管理遇到的困难和问题。2.2.1体制管理问题水库移民是一项艰巨复杂、时间跨度大、涉及地域广的工作，要求强化体制管理，建立完善、高效的体制管理体系，从而保证政策法规的贯彻，保证规章制度的执行，保证管理措施的实施。统一领导是体制管理的最高准则，同时还要坚持分级管理原则、相互制衡原则、政府行为和市场机制相结合的原则。由于某些水库工程建设是区域性按股份制合作建设项目，区域之间没有行政隶属关系，工作协调难度较大。2.2.2制度管理问题制度是指水库移民工作中必须遵守的各项政策、法律、法规、条例、规定、管理办法、实施细则、办事程序、行为准则和规范等。制度的建立、执行、检查、修订和完善构成了制度管理体系。制度起到规范人们的行为，协调人们的行动，形成合力，达到共同目标的作用。一个比较完备的规章制度体系都具有统一性、严肃性、针对性、可行性的基本特征。实际工作中一些规定、办事程序、行为准则等不能严格遵守，有突破现象，带有一定的随意性或可变性；制度执行的严肃性不够，造成一些工作出现被动局面。如建房政策执行在个别安置地偶有突破，冲击当地政策、影响当地稳定，出现协调困难局面；移民规划确定后，移民户分立户欠慎重，事实上人为增加了建房困难户。2.2.3规划（计划）与建设管理问题水库移民规划与一般工程性规划一样，规划投资总额是事先经过一定程序认真测算确定的，规划要实现的目标是确定的，规划完成任务的时间也是确定的，没有特殊情况，通常是不会随意改变的。水库移民规划与工程性规划不同的地方，水库移民规划还含有经济发展内容，带有一定的期望值，具有不确定性。水库移民计划作为落实移民安置规划的手段，是对移民安置规划的分解和实施。水库移民计划是指令性的，以年度计划安排为基本形式，移民计划与枢纽工程进度保持衔接，先淹先搬，后淹后搬，有序实施，坚持当年计划当年完成。现实的问题是移民动迁难，无法按规划要求落实移民计划，制定年度计划受移民意愿影响较大，移民与工程较难衔接。一些规划的安置点，因采用移民自由选择方式，凡不合移民个人意愿的，就出现无人选择的结果。造成规划执行难、安置点建设管理难、主体工程建设启动难等问题。3 新形势下水库移民管理探讨水利水电工程建设要把移民利益放在突出位置，在社会经济发展中促进移民的全面发展。因此，需要对现行水库移民管理理念和管理体制进行调整和完善，用科学发展观来指导水库移民工作，逐步探索水库移民管理新理念。3.1变被动移民为主动移民水库移民因公益性水利水电工程建设需要，要放弃原有生产生活条件，被动搬迁，面临经济、社会、心理等多方压力。要让非自愿移民转化为自愿移民，须增强安置地吸引力。一是选择好移民安置点。基础设施和公共服务设施要齐全，有较好的生产生活条件；最好是在规划前征询移民代表意见，把握工作的主动权。二是要强化宣传力度。通过宣传资料、报纸、电视、广播等多种宣传载体，让移民全方位了解安置地情况。三是营造良好的安置氛围。在有村级班子强、民风淳朴的安置环境基础上，移民工作中还要让移民处处感受到安置地接纳他们的良好氛围。四是加强后期扶持。安置移民是基础，安置后的生产生活帮扶是关键，强有力的帮扶制度是移民稳得住的必然要求。五是安置地要有明显的发展潜力。经济社会发展水平或发展潜力要超出迁出地的水平。把迁建与发展有机结合起来，使移民能亲身感受项目所带来的机遇与收益，让移民直接分享安置地发展所带来的好处。要确保安置地有足够的吸引力，促使被动移民转化为主动移民。3.2以规划为导向，移民与工程衔接始终坚持以水库移民规划为导向，移民搬迁进度要与工程建设进度相衔接。满足枢纽工程建设进度需要，是对水库移民搬迁安置工作进度的最基本要求。移民搬迁受到内外诸多复杂因素的制约，搬迁条件千差万别，既有简繁之分，又有难易之别。但无论情况如何不同，坚持先淹先搬，使移民搬迁进度与工程建设进度相衔接的原则绝不能破坏。某些水库工程为打破移民动迁僵局，进行了一次性不分片区、遍地开花的动迁偿试，但最终落脚点还是要坚持这一原则。因为它直接关系到枢纽工程的按期运行，关系到整个工程预期效益的实现。3.3强化政策法规建设并坚持依法移民水库移民涉及面广，影响人口多，持续时间跨度长，工作艰巨复杂；建立高效的组织管理体系，制定完善的政策法规和规章制度，是成功实施开发性移民方针的关键所在。依照国家法律和大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例等行政法规，结合移民工作实际需要，要出台和完善更加具体的移民政策，建立健全移民管理机构，加强移民管理制度建设，为水库移民工作顺利实施，提供政策支持和有力的组织保障。这也是坚持依法依规组织实施水库移民，形成法治化的水库移民管治环境的需要。水库移民管理工作必须要有自上而下的统一领导，涉及多地互不隶属关系时，要有管辖权的机关统一组织和监督指导，增加管理的权威性和政策执行的严肃性。3.4安置农村移民坚持以土为本由于经济发展还不够发达，绝大多数农村移民谋生择业的手段还不多，土地对他们来说，有着极端的重要性，是农民最基本的农业生产资料，也是最重要的生活来源。因此，只有坚持以土为本，千方百计地使农村移民保留一份可供耕作的土地，才能真正使移民安得稳。但随着市场经济的建立和发展，移民外出打工经商办企业