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国家人口基础信息库国家人口基础信息库 项目建议书项目建议书 申报单位：申报单位： 20042004 年年 6 6 月月 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 1 页 目目 录录 第一章第一章 项项目目简简介介1 1.1 项目名称 .1 1.2 承担单位 .1 1.3 建议书编制依据 .1 1.4 建设内容概述 .2 1.5 总投资及来源 .2 1.6 效益 .2 1.7 结论与建议 .2 第二章第二章 项项目建目建设设的背景和必要性的背景和必要性3 2.1 项目建设的背景 .3 2.2 现状及差距 .6 2.2.1 公安.6 2.2.2 人口和计划生育.9 2.2.3 劳动和社会保障.10 2.2.4 民政.12 2.2.5 税务.14 2.2.6 统计.15 2.2.7 公民个人信用.16 2.2.8 其他领域.17 2.2.9 问题综合分析.17 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 2 页 2.3 项目建设的必要性 .19 第三章第三章 项项目承担目承担单单位概况位概况25 3.1 单位简况 .25 3.2 机构职责 .26 3.2.1 国家人口信息中心职能.26 3.2.2 其他相关部门的主要职能.26 第四章第四章 需求分析需求分析27 4.1 功能和性能需求 .27 4.1.1 概述.27 4.1.2 各部门对人口基础信息共享的要求.28 4.1.3 与其他部门系统之间的关系.34 4.1.4 人口基础信息分类.37 4.1.5 功能需求.38 4.1.6 主要技术性能指标和分析.45 4.2 业务流程分析 .48 4.2.1 信息资源的建设.48 4.2.2 信息资源的应用.51 4.3 信息量预测 .54 4.3.1 信息量测算的主要依据.54 4.3.2 数据存储量.56 第五章第五章 总总体方案体方案58 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 3 页 5.1 总体目标及分期目标 .58 5.1.1 总体目标.58 5.1.2 分期目标.58 5.2 总体建设内容和规模 .58 5.2.1 数据库系统.59 5.2.2 信息服务系统建设.60 5.2.3 安全体系建设.60 5.2.4 标准法规体系建设.60 5.3 本期建设内容和规模 .61 5.3.1 数据资源建设.61 5.3.2 数据管理系统建设.62 5.3.3 信息服务系统建设.62 5.3.4 基础性工作.63 5.3.5 开展地方人口基础信息库建设试点.64 5.3.6 本期建设规模.64 5.4 建设原则 .64 第六章第六章 项项目本期建目本期建设设方案方案67 6.1 本期建设目标 .67 6.2 应用系统设计 .67 6.2.1 数据管理.67 6.2.2 信息服务系统.73 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 4 页 6.2.3 数据交换.74 6.2.4 客服系统设计.82 6.3 网络系统设计 .84 6.3.1 网络及硬件支撑平台整体架构.84 6.3.2 局域网.86 6.3.3 广域网.88 6.4 系统安全设计 .89 6.4.1 安全策略.89 6.4.2 网络的安全.90 6.4.3 应用的安全.94 6.4.4 桌面安全.97 6.4.5 容灾备份.97 6.5 设备与软件配置 .98 6.5.1 网络设备配置要求.98 6.5.2 服务器存储.100 6.5.3 呼叫中心设备配置.104 6.5.4 软件.104 6.6 土建及配套工程 .105 第七章第七章 环环保、消防、保、消防、职业职业安全安全卫卫生和生和节节能能.106 7.1 环保 .106 7.2 消防 .106 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 5 页 7.3 职业安全卫生 .106 7.4 节能 .106 第八章第八章 项项目目组织组织机构和人机构和人员员107 8.1 项目组织机构 .107 8.1.1 协调组织机构.107 8.1.2 项目法人.108 8.2 人员配备及培训 .110 8.2.1 人员配备数量.110 8.2.2 人员培训.110 第九章第九章 项项目目实实施施进进度度111 第十章第十章 总总投投资资估算和估算和资资金筹措金筹措112 10.1 建设投资估算 .112 10.1.1 建筑工程费.112 10.1.2 计算机设备购置费.112 10.1.3 信息库软件系统购置费.112 10.1.4 数据库整合改建费.112 10.1.5 系统集成、数据库管理、安全及基础性工作费112 10.2 工程建设其他费用 .112 10.3 基本预备费 .112 10.4 投资估算 .112 10.5 资金筹措方案 .113 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 6 页 10.5.1 资本金.113 10.5.2 维持国家人口基础信息库正常运行的费用来源.114 第十一章第十一章 经济经济与社会效益分析与社会效益分析115 第十二章第十二章 结论结论意意见见与建与建议议116 12.1 结论 .116 12.2 建议 .117 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 1 页 第一章第一章 项目简介项目简介 1.1 项目名称项目名称 项项目名称：目名称：国家人口基础信息库 1.2 承担单位承担单位 由公安部牵头，人口和计划生育委员会、国家统计局等作为成 员单位参加，共同承担本项目的建设实施。 （是否考虑劳保、民政等 部门作为成员单位） 现已成立了由公安部牵头，人口和计划生育委员会、国家统计 局参加的人口基础信息库建设领导小组，下设办公室。负责系统建 设的协调、组织实施。 鉴于本项目的复杂性和长期性，建议成立一个独立机构，可以 命名为“国家人口信息中心”，由它直接承担建设组织及管理维护工 作。 1.3 建议书编制依据建议书编制依据 国民经济和社会信息化重点专项规划 国务院信息化工作办公室副主任刘鹤在电子政务建设部门工 作会上的讲话统一认识、分工协作，扎扎实实地推进电子政务建 设（国信办2003 号） 中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发的通知（中办发200217 号） “国家人口基础信息库”项目建议书 第 2 页 关于人口信息系统建设情况及思路的报告（国信办200356 号） 关于开展人口基础信息共享试点工作的通知（国信办2003 62 号） （成立领导小组和办公室的报批文件等） 1.4 建设内容概述建设内容概述 1.5 总投资及来源总投资及来源 1.6 效益效益 1.7 结论与建议结论与建议 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 3 页 第二章第二章 项目建设的背景和必要性项目建设的背景和必要性 2.1 项目建设的背景项目建设的背景 人是国民经济和社会发展的主体，各级政府部门、企事业单位、 社会团体以及公民个人对人口信息有着广泛的需求。在我国，长期 以来，按照政府机构设置和职能分工，对人的状况和活动的管理涉 及到包括公安、人口和计划生育、人事、劳动和社会保障、民政、教 育、税务、卫生、统计等在内的众多部门，相应地，各类人口信息建 设和管理任务也分散于各相关部门。 随着信息技术的不断发展，特别是改革开放以来，整个社会的 信息化水平迅速提升，各级政府部门也不断推进办公自动化和政务 管理信息系统建设，整个国家以及各部门的人口信息资源管理和应 用服务水平也取得了长足的进步，其中： 以户籍管理为基础的公安人口信息系统不断发展，已有 12 亿人的信息纳入信息库，并开始为公安部门内部业务和其 他部门提供服务，取得了显著成果； 以育龄妇女信息为核心的计划生育信息系统，已覆盖全国 三分之二基层计生组织，为提高计生工作效率和质量以及 跟踪流动人口信息做出了重要贡献； 各地社会保障系统已经覆盖 2 亿多城市居民信息，并开始 发挥作用， 人事部、劳动和社会保障部等政府部门建设了一批专业人 才和劳动力数据库，在人力资源开发、就业等方面发挥了作 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 4 页 用； 税务、金融、卫生、教育等领域在相应的应用中也建设了一 批与人口信息相关的应用系统。 这些与人口信息相关的信息库及应用系统建设各有特色，已取 得了初步成效，同时也为国家推进和完善人口信息管理积累了丰富 经验和宝贵的基础资源。 尽管人口信息系统的建设和应用已具有一定的基础，但远远不 能满足需求，人口信息的开发利用和管理总体上还比较落后，分散 和重复建设、信息完整性和准确性不高、更新维护机制不完备、跨 部门交换和共享尚未实现、应用服务匮乏等问题非常突出。 为提高国家人口信息资源建设和服务水平，满足社会对人口信息资 源的迫切需求，2002 年 8 月 5 日，以中共中央办公厅200217 号文 件下发的国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见 中明确提出启动包括人口基础信息库在内的 4 个基础信息库的建 设。 2002 年 8 月 29 日，在国家计委、国务院信息办联合召开的电 子政务建设部门工作会议上，国信办副主任刘鹤同志就人口基础信 息库的建设指出“四个数据库建设的承担部门是：人口基础信息库 由公安部牵头，国家统计局、计划生育委员会等部门参加”和 “信息资源是电子政务建设的基础，各个项目承担部门，一定要注 重指标体系的科学性，注意与应用的结合，充分吸取国内外的研究 成果和以往的经验教训，征求主要应用部门的意见，要充分利用现 有的资源和基础，不搞重复建设，要特别注意数据源的准确性，保 证数据动态更新和维护的可持续性。 ” “国家人口基础信息库”项目建议书 第 5 页 根据会议的要求，公安部与有关部委共同协商，于 2002 年 10 月成 立了人口基础信息库建设项目领导小组和办公室，并将组成人员名 单报送国信办。部分省市也成立相应的非常设机构,负责本地区人 口基础信息库建设的协调、组织实施。 2003 年 8 月，全国人大副委员长蒋正华同志向温家宝总理报送 关于人口信息系统建设建议信，温家宝总理非常关注，并做出批示 “人口信息系统建设很重要，应该统筹研究和设计”。 根据这一批示精神，国信办会同公安部及相关部门，于 2003 年 9 月下旬到北京、上海、湖南等省市进行了专题调研，现场调查了地 方人口信息系统的建设、管理和应用实践，组织跨部门座谈会和专 家论证，形成并向国务院上报了“关于我国人口信息系统建设情况 及思路的报告”（国信办200356 号），为加快国家人口基础信息库 建设提出了总体思路和当前主要任务。 由于人口基础信息库与众多相关应用系统有关系，其建设、维 护和提供广泛服务的难度和复杂性相当高，公安部和其他成员单位 的现有职责和选配的技术力量很难保证完成本项目建设实施和建 成后的运行管理任务。为此，公安部于 向中编办呈报成立国家人 口信息中心的申请，计划由拟建的国家人口信息中心独立承担全国 人口基础信息的整合、更新、管理和服务工作， （反馈情况） 2004 年 1 月 2 日国信办、公安部、劳动和社会保障部、国家税 务总局、国家标准化管理委员会联合下发了“关于开展人口基础信 息共享试点工作的通知”，决定在上海市、湖南省和江苏省扬州市 开展人口基础信息共享试点工作，旨在以公安人口信息管理系统为 基础，初步建立人口基础信息库，实现与劳动保障信息系统、税收 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 6 页 征管信息系统间的信息交换与共享，探索人口基础信息共享的长效 机制，总结试点经验，加快我国人口基础信息库的建设步伐。 2.2 现状及差距现状及差距 2.2.1 公安公安 2.2.1.1 现状现状 多年以来，全国公安系统认真贯彻落实“科技强警”战略方针， 大力推进公安信息化建设，在公安信息网络和基础设施建设以及人 口、治安、出入境、刑侦、交管等业务应用系统建设方面取得了丰硕 的成果。1998 年公安部成立了“金盾工程”领导小组及办公室，开始 对公安信息化工作整体规划、全面推进。2002 年 10 月，经国务院 批准国家计委正式批复了“金盾工程”可行性研究报告，2003 年 9 月公安部召开会议，全面部署“金盾工程”建设和实施工作。 “金盾 工程”建设的总体目标是：经过 5 年的艰苦奋斗，在全国公安系统构 建起基本适应我国全面建设小康社会前 10 年公安工作需求的统一 的高科技平台，到 2007 年底基本实现公安工作信息化。 在公安信息网络建设方面，截止 2002 年底，全国公安信息一级 网带宽已提高到 4 个 2 兆，二级网开通率达 97%，网络带宽为 2 兆 以上，三级网开通率达 77%，基层所队接入网开通率已达 26%。 在人口信息系统建设方面：经过十多年的建设，人口信息的计 算机管理经历了以建设集中管理的市县级系统为主，转向以建设公 安派出所系统为主，进而发展到建立在网络基础之上的派出所、分 （县）局、市局、省公安厅、公安部联网的完整的公安人口信息管理 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 7 页 系统；从单一的常住人口信息管理系统发展到对常住人口、暂住人 口和派出所工作对象进行统一管理的人口综合信息管理系统；建立 了派出所、分（县）局、市局、公安厅、公安部多级联网的较为完整的 人口信息管理体系。截止 2003 年底，全国共有 311 个城市和地区 建成“百城联网工程”，实现全国联网，实现了 8.8 亿人口信息数据 网上查询。全国共有 40327 个派出所已建或正在建立人口信息管理 系统，纳入计算机管理的常住人口已达 12 亿、暂住人口 8205.8 万， 输入人像 6.4 亿。目前，全国已有 315 个地级以上城市建成人口信 息管理系统，其中完成联网的有 255 个，部分省市已经建设了省级 人口信息管理系统。 部级人口信息管理系统建设情况， 在其他与人口信息相关的业务系统建设方面：截止 2003 年底， 全国 255 个一类边防口岸全部实现了利用计算机对出入境人员和 交通工具进行登记和查验。全国各地车管所全部实现了对机动车和 驾驶员注册登记的计算机管理，目前全国 82%的机动车和 95%的 驾驶员信息可联网查询。全国监管部门已有 25%的看守所初步建 立了违法犯罪人员管理信息系统，采集了 40 余万违法犯罪人员信 息。 按照“金盾工程”一期确定的目标：2005 年以前，在全国公安机 关要建立起基础设施信息比较完备、应用种类比较齐全，部分公安 业务工作实现信息化工作流程，基本满足科学、规范、实用的公安 工作信息化体系，建设 60 个业务应用系统，其中人口信息管理系 统是具有先导性、基础性龙头项目，置于优先发展的地位。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 8 页 2.2.1.2 问题问题 1、人口信息不够完整。由于各地系统建设发展的不平衡，目前 全国还有 5 千多个派出所没有建立人口信息管理系统，还有 1 亿多 人口没有纳入计算机管理，还存在大量“出生不报、死亡不销”的现 象，造成公安人口信息不够完整，直接导致人口信息资源的可用性 降低。 2、数据质量存在差距。目前，公安人口信息还存在身份证重号、 错号的问题；数据项目差错、数据错项漏项；照片采集率低；部分人 口信息不准确、缺乏权威性，如婚姻状况、服务处所、文化程度等， 这些信息的源头并不在公安部门，而是其他政府部门，公安部门只 是被动采集。由于与这些部门之间还缺乏有效的信息共享和业务协 同机制，因此从公安角度还不能准确掌握这类人口信息。 3、维护更新不及时。受网络条件制约，目前全国大多数派出所 的人口信息管理系统仍处于单机运行状态，网络化应用程度不高， 对省、市级人口信息管理系统的维护不畅，造成大量“数据孤岛”和 数据陈旧冗余。 2.2.2 人口和计划生育人口和计划生育 2.2.2.1 现状现状 人口和计划生育部门依照国家计划生育工作的方针、政策、法 律、法规，开展综合管理计划生育技术服务工作，在全国的县、乡人 口计生部门已经建立了人口计生部门的育龄妇女信息系统，相应的 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 9 页 育龄妇女个案信息库均已建立，个别省份还建立了省级育龄妇女个 案信息库，主要存储育龄妇女及其丈夫和子女的相关信息，数据项 达 100 余个。从 2003 年 4 月 1 日开始，各级信息库正在按照育龄 妇女信息系统（WIS）基础数据结构及分类代码国家标准（GB/T 18848）进行规范化、标准化，已初步具备集成的条件。 截止到 2003 年 6 月底，各级人口计生部门共有计算机 6 万多 台，其中所有的省（区、市）和地（市、州）、99.3的县（区、市）、 84的乡（镇、街道）人口计生部门配备了计算机；71的省和 32.6的县级人口计生部门建立了局域网，87的省（区、市）、 79.2的地级和 55.4的县级采用专线或拨号方式与上级单位进 行联网；全国 70以上的县（区、市）、乡（镇、街道）建立了育龄妇 女个案信息系统，在规范管理、引导服务、辅助决策和为政府及相 关部门提供人口和计划生育信息方面发挥了重要作用。 2.2.2.2 问题问题 在信息资源建设方面，目前尚有部分县、乡没有建立育龄妇女 个案信息库，已建立的育龄妇女个案信息库主要建在县、乡两级， 全国和多数省份的育龄妇女个案信息库尚未建立，难以在人口和计 划生育宏观管理和宏观决策方面发挥作用。 在硬件设备方面，一些地区尤其是西部经济欠发达地区基层计算机 配备率还比较低，目前尚有 16的乡（镇、街道）人口计生部门（约 7000 个）没有配备微机，还有 14000 个乡镇计算机设备已经老化， 亟待更新升级。 在信息安全体系建设方面，人口计生系统目前还没有建立起完 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 10 页 整的信息安全体系，现有的信息安全体系功能十分有限。 2.2.3 劳动和社会保障劳动和社会保障 2.2.3.1 现状现状 劳动和社会保障部门所管理的业务主要包括劳动就业和社会 保险两部分，相应的劳动保障信息系统也主要包括劳动力市场子系 统和社会保险子系统。其中，劳动力市场子系统管理和服务对象主 要是从业人员和下岗、失业人员，主要包括人员的职业介绍、职业 培训、就业和失业管理等方面的信息；社会保险子系统涉及养老、 医疗、失业、工伤、生育等五个险种，管理和服务对象主要是参保人 员，包括人员的参保登记、申报交费、待遇核定等全过程的信息。目 前各地上述系统建设均有一定基础，但存在着各应用系统分别建设 （包括各险种分别建设）、各地标准不完全统一等问题。随着金保工 程的开展，劳动和社会保障部门正着手进行各业务系统的整合工作 （劳动系统和社会保障系统的整合，社保五险系统的整合）。按照金 保工程的总体部署，劳动保障系统正在建设中央、省、市三级数据 中心和中央、省、市三级网络系统，13 个省级劳动和社会保障部门 已经实现了与劳动和社会保障部的联网，计划在 2005 年底以前实 现所有省份的省内联网和部省联网。在十五期间，要完成“五险合 一”的社会保险信息系统的整合，2007 年前完成劳动力市场与社会 保险两个子系统的整合。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 11 页 2.2.3.2 问题问题 （1）各业务系统的整合首先涉及到数据的整合和基础信息（特 别是人口基本信息）的比对，由于总体上说缺乏比对的“基准”，给 各地系统建设及系统的整合造成了难度。 （2）随着全国联网和跨地区业务的逐步开展，跨地区的信息交 换和共享将越来越重要，但由于作为人员唯一标识的主关键字“公 民身份号码”存在着错号、重号和一人多号等问题（其中有部分地区 是公安系统中已经进行了纠错，但社保部门仍使用旧的号码），给 信息交换和共享造成了一定的困难。 （3）业务办理中需要的部分信息获取困难。如退休人员的死亡 信息，对于没有主动申报死亡的，目前主要靠人工走访、邮寄照片、 按捺指纹等方式获取，不仅成本高，而且效果也不佳。由此而产生 的死亡人员家属冒领养老金数以亿计。 （4）对于从学校新毕业的学生，在其进入劳动力市场前劳动和 社会保障部门难以获取其有关情况，对其可能对劳动力市场产生的 冲击难以准确地进行预测。 （5）目前社会上存在人员更改个人姓名、年龄等个人基本信息 的情况，这造成了人口基本信息与社保信息的不一致性。 （6）由于很多人口基础数据项存在着多头采集的问题，这使得 社保系统某些人口数据与其他行业的数据比对不上。 （7）由于人员信息不能准确核对，死亡人员不能及时注销，造成 大量的养老金、医保金被冒领的情况时有发生，这个问题需要人口 基础信息库提供准确实时的数据予以解决。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 12 页 2.2.4 民政民政 2.2.4.1 现状分析现状分析 民政部门是有关社会行政事务的职能部门，在省级以上民政部 门设立了信息中心，建设最低生活保障、婚姻登记、优抚安置、流浪 乞讨人员救助、殡葬等管理信息系统。目前，民政系统已经实现了 部省两级广域网建设，低保信息系统正在全国推广，全国优抚安置 信息系统已经使用，婚姻管理系统软件正在试运行阶段，涉外婚姻 登记已经实现在线集中登记。同时，民政部正在制定“民政业务软 件数据共享与交换”行业标准，研制、开发“民政公用政务平台”，在 部、省两级建立异地信息交换平台，实现各业务系统的整合。 最低生活保障信息系统用在民政部、省级民政厅（局）、地（市） 级民政局、区县级民政局和部分街道办事处、居委会六个层次，将 近 30000 个用户。 婚姻登记系统采用区县婚姻登记处、地市婚姻登记处、省厅婚 姻登记处的三层结构。其中地市数据中心为本地市婚姻登记数据的 集中存放地，省厅数据中心为全省婚姻登记数据的集中存放地，各 数据中心为各级民政部门提供联网查询等服务。各级婚姻登记处为 具体的婚姻登记业务办理点，并存放本地数据。 优抚安置管理信息系统依托全国民政信息网络，建立全国优抚 安置对象数据库，能及时、全面、准确地掌握优抚安置工作的详细 情况，方便、有效地实时在线分析优抚安置数据，为制定有效的管 理政策提供可靠的决策依据。 流浪乞讨人员救助管理信息系统旨在通过建立全国流浪乞讨 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 13 页 人员救助数据库和业务管理系统，形成民政部、省民政厅（局）、救 助管理站之间的三级网络联接，实现对救助工作的网络化、信息化 管理。 殡葬管理信息系统分为民政部、省级民政厅（局）、地（市）级民 政局、区县级民政局四个层次，数据库服务器和在线分析等程序服 务器分布在部、省及中心城市，并通过网络提供给各级民政部门工 作人员使用。 2.2.4.2 主要问题主要问题 （1）各应用系统分别建设、标准不统一、应用软件不统一，计算 机设备档次普遍偏低，有不少地区仍依靠手工操作和低水平的单机 系统进行管理，用户缺乏系统的计算机使用技能，省级以下有实时 网络的只有少数一两个直辖市，跨地区的信息交换和共享存在一定 的困难。 （2）各业务系统的整合首先涉及到数据的整合和基础信息（特 别是人口基本信息）的比对，由于总体上说缺乏比对的“基准”，给 各地系统建设及系统的整合造成了难度。 （3）业务办理中需要的部分信息获取困难。如低保人员的就业 和死亡信息，对于没有主动申报的，目前主要靠人工走访等方式获 取，存在冒领救助金情况；优抚对象的死亡信息不能及时获得，存 在冒领抚恤金情况。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 14 页 2.2.5 税务税务 2.2.5.1 现状现状 税务系统自 1993 年开始建设系统内的广域网络，通过多年来 的网络建设，已取得显著成效。 在网络建设方面，截止 2002 年 12 月 31 日，全国税务系统局域 网个数为 22,224 个，其中，国税系统投入运行的局域网个数为 11,426 个，已形成了总局、省局、地市局和区县局的四级广域网，成 为国税系统的网络通信支撑平台和业务运行平台。地税系统投入运 行的局域网个数为 10,798 个，总局与省级地税局已经实现了互联， 部分省地税局也已完成本系统内的广域网建设，一些地区国地税网 络已延伸到县属征收分局（所）一级。 在应用系统建设方面，目前税务系统尚未对应用系统开发实施 统一管理，各级税务机关可以自由开发其应用系统，因此税务系统 内的开发推广的应用系统种类较多，数量也较大。据不完全统计， 全国税务系统各类应用系统的总数量超过了 150 个。但推行范围较 为广泛，应用比较多的还是总局推行的各系统，主要有：金税工程 （二期）各应用系统、中国税收征管信息系统、公文处理系统和出口 退税系统等。在这些开发推广的应用系统中，所包含的业务功能已 基本覆盖了税收征管、行政管理业务的各个层级、各个部门、各个 方面。 2.2.5.2 问题问题 （等材料来后补齐） “国家人口基础信息库”项目建议书 第 15 页 1、阻止离境、财产冻结等的工作流程复杂，周期较长；经常发 生手续办完时偷漏税人员已经离境和财产转移的情况。 2、纳税人的不良经济记录、违法犯罪记录、个人资产等信息很 难掌握。 3、个人所得税的征收问题。 4、查询公民身份信息不便。 2.2.6 统计统计 2.2.6.1 现状现状 目前国家统计局开展的人口统计业务主要有：每十年进行一次 全国人口普查、两次普查之间进行一次 1%人口的抽样调查（简易 人口普查）、每年进行一次人口变动情况抽样调查、每年进行全国 劳动力调查、从有关部门收集人口的各种综合数据。统计局系统所 涉及人口基础信息主要包括：总人口及其分布、人口的自然变动和 机械变动、人口的年龄结构、民族构成、受教育状况、经济活动状况、 社会保障、家庭结构、婚姻构成、生育状况、生活质量和住房状况等 内容。普查和调查的数据都建有微观数据库和宏观数据库。 国家、省级和部分大城市已将第五次全国人口普查宏观数据库 与电子地图相结合，建立了人口地理信息系统。统计部门依赖人口 普查得到的全国人口数据，进行全国人口统计指标的计算，已在省 级以上建立人口数据库，并已建成了省、地、县三级的统计信息网， 信息可以进行远程传输，已经公布的数据和信息都可以在网上查询。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 16 页 2.2.6.2 问题问题 县级统计部门的信息化设备陈旧，特别是西部地区和贫困 县的硬件需要更新，技术人员缺乏。 各部门人口统计数据分散、口径不统一，人口自然变动、机 械变动数据质量不高。 由于人口调查环境欠佳，难以获得准确全面的人口信息。 2.2.7 公民个人信用公民个人信用 公民信用体系建设在我国刚刚起步，个人信用评估和信用制度 极为缺乏，已成为制约我国经济发展的因素之一。因此，公民信用 体系的建立和完善是社会主义市场经济体制的迫切需要，更是当前 保证国民经济持续、协调、健康发展的当务之急。 从当前我国个人信用建设现状来看主要表现为以下几方面： 信用信息分散在各部门、各领域，缺乏人口基础信息支持； 公民信用制度缺乏法律依据，难以对公民在社会经济活动中的 各种失信行为形成法律规范和约束氛围。 公民信用系统的内容尚不确定，没有统一规范和标准，对涉及 公民信用的信息如何开放没有依据。 公民信用体系的建立缺乏信息基础，没有有效的机制保障信息 获取、集成和维护。 公民信用系统的应用尚不规范。 2.2.8 其他领域其他领域 法院、检察院、司法、教育、卫生以及银行、民航、保险、电信等 其他领域，都不同程度地开展了与人口信息相关的信息系统建设， “国家人口基础信息库”项目建议书 第 17 页 对提升自身工作规范和业务管理水平具有很好的作用。但是，受传 统体制的影响和约束，都存在着“信息孤岛”或信息不完整的现象。 主要表现在三个方面：第一，由于分头采集，数据的一致性差；第二， 跨部门的数据交换和应用基本没有，工作上得不到相关信息支持； 第三，由于网络不通，各系统处于割裂状态，相互间不能互联互通。 各自为政的信息系统建设所表现出的问题，是现行体制和机制 上问题的直接反映，如果不进行信息共享将影响整体信息化建设和 应用的成效。目前上述一些部门由于对个人身份信息不能得到及时 有效的校核和验证，使得国家和企事业在经济上遭受巨大的损失。 如在移动通信行业由于不能有效校核客户身份，再加上其本身收费 周期较长，给移动通信行业带来数额巨大的损失。还有一些行业和 部门由于手段有限和无查询渠道，公民身份信息核查的业务工作往 往流于形式，形成管理上的漏洞。 2.2.9 问题综合分析问题综合分析 1、人口信息系统建设发展不平衡 地区之间、部门之间人口信息系统建设很不平衡，在很大程度 上制约了人口信息资源的综合利用。 2、人口信息系统建设缺乏整体规划 由于人口管理职能分散在各部门，在系统建设和信息资源开发 利用方面，缺乏整体规划和对信息资源的有效整合，人口信息系统 建设还处在分散的、相互独立的阶段，尚未联结成完整的网络。 各部门对自身职责权限范围内的人口数据有较高的权威性，能 够保证完整、准确和既是维护，但对本部门登记的其他数据 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 18 页 3、人口信息资源的共享利用程度低 政府有关部门在人口信息管理系统建设方面缺乏必要的沟通 和协调，系统建设处于各部门自行发展的阶段，还未建立有效的信 息共享机制，难以实现数据互补更新，影响了人口信息资源的综合 开发利用，不能满足各级政府部门、企事业单位和公民对人口信息 应用的普遍需求，信息共享程度低，信息“孤岛”现象和系统重复建 设问题严重。 4、没有统一的人口信息标准规范 各部门在人口信息系统的建设过程中，由于缺乏可参照实行的 统一的人口信息标准规范，系统之间兼容性差、数据的交换共享困 难。因此实现人口信息资源建设的规范化和标准化，是亟待解决的 问题。 5、人口信息相关的政策法规滞后 人口信息是国家一项重要的基础信息，涉及公民隐私权及其它 权益，因此，人口基础信息库建设在信息采集、维护、管理、使用和 发布都必须保障公民的合法权益，有关的工作必须制定一系列的办 法，以法律的形式加以规范。同时，从加强国家信息化建设的角度 出发，人口信息要服务政府部门和社会各界，需要融合各部门的人 口信息资源，不断扩展信息内涵，建立信息共享、互访和服务的机 制，必须要从法规角度加以规范。 6、人口信息系统建设和维护经费缺少保障 人口信息系统建设经费在部分地区和部门没有列入财政专项 预算，影响系统建设的进度。系统建成后的维护管理，设备保养和 更新，软件升级换代等缺乏足够的资金保障，影响了系统的正常运 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 19 页 行和可持续发展。 7、缺乏对人口信息资源的开发利用研究 人口信息资源不同于其他传统资源，它的开发利用及管理有着 很大的特殊性，要从理论和实践的角度加强研究。特别要对现代信 息技术条件下人口信息资源开发利用的机制进行研究，以促进人口 信息资源开发利用的良性发展。 8、没有专门的机构负责人口基础信息建设 目前缺少人口基础信息建设的总体协调和管理信息资源开发 与利用的组织机构，一般都按政府部门业务条块来进行人口信息资 源开发，形成了在开发的规划、组织、资金和体制上的条块分割，很 难建设面向全国的人口基础信息库，亟待成立专门的组织机构承担 国家人口基础信息库的建设工作。 2.3 项目建设的必要性项目建设的必要性 1、建立人口基、建立人口基础础信息信息库库是国家有效是国家有效实实施人口施人口战战略的重要依据，略的重要依据， 是提高政府决策科学化的支撑。是提高政府决策科学化的支撑。 人是国民经济和社会发展的主体，人口信息是反映国情国力的 重要信息资源，是社会的基础信息，是各级政府进行科学决策和公 共行政管理的重要依据。我国是人口大国，长期以来，我国人口管 理建立在户籍制度基础上，随着社会主义市场经济体制改革的深入 发展，人口流动性越来越大，旧的管理模式已经不适应社会的发展 需要。除公安部门以外，社会保障、人口和计划生育、民政等部门都 在实施对部分人口的专门管理，其要求是对实际居住地人口的管理， 取得一定成效；统计部门以 5 年一次抽查、10 年一次普查的措施进 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 20 页 行全国人口统计。由于各部门对人口管理和发展存在差异，统计口 径也不一致，造成人口管理、统计的基础和基数始终不能统一，致 使国家不能得到准确的人口及其分布状况。因此，根据科学的发展 观，国家迫切需要建立一个以公安人口信息为基础，以公民身份号 码为唯一代码，以其他部门为补充和核准的，具有权威性、基准性、 基础性和战略性的人口基础信息共享平台，解决目前人口管理存在 的问题，满足国家有效实施人口战略和政府进行宏观决策需要，全 面提高各部门有针对性地进行人口管理的信息支撑能力，对维护社 会稳定，国家长治久安和在为经济建设服务等方面具有长远的、战 略性意义。 2、建立人口基、建立人口基础础信息信息库库是提高政府的是提高政府的监监管能力，工作效率的迫管能力，工作效率的迫 切需要。切需要。 目前，政府各部门根据自身职能需要建设了很多涉及人口的信 息系统，公安、社保、计生、民政、税务等部门都有一些应用，但其 应用系统处于分散、分割状态，信息不能共享和补充，业务缺少协 作和沟通，形成诸多信息孤岛。一是地区之间、部门之间、应用系统 之间存在很大差异，存在严重的信息冗余现象，在政府管理中带来 管理漏洞和重复；二是缺乏规范化的信息获取渠道，造成了大量信 息闲置、信息不一致和无法相互补充；三是重复建设导致管理成本 高。人口基础信息库的建立，提高了人口信息的利用效率，有利于 加强政府监管能力，提高工作效率和质量，对降低行政管理成本具 有十分重要的意义。比如，在公安部门发现、打击犯罪，为现实斗争 服务方面，以往公安部门开展的“网上追逃”、 “网上打拐”等网上战役， 只能对公安部门掌握和管理的人口进行排查，上海市劳动保障信息 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 21 页 系统中的外来人口信息实现了与公安在逃人员信息库的信息比对， 一次就发现公安部通缉在逃人员 80 余人；比如，社会保障部门掌握 的社保人员中存在死亡仍领取保金的现象屡见不鲜，如能实现与人 口基础信息库的互联，将避免社保资金流失；再比如，人口基础信 息库的建立和普遍应用，可实现基础信息一次采集，多次使用，一 部门采集，多部门使用，可以把一定区域、乃至全国的涉及人口的 信息管理连接在一起，使信息、知识、人力以及创新的方法、管理制 度、管理方式、管理理念等各种资源，真正实现共享，以人口信息照 片为例，如果各部门都能共享居民身份证照片，将使各部门避免采 集照片，大量以往必须由各部门行政人员手工作业的工作，在网络 状态下进行，从而可以有效地降低行政管理成本。同时，也可以大 幅度降低公民负担。 3、建立和不断完善人口基、建立和不断完善人口基础础信息信息库库是推是推进进我国我国电电子政子政务务建建设设 的重要基的重要基础础，是政府和社会有关部，是政府和社会有关部门门的迫切需要。的迫切需要。 人口基础信息库建设是推进我国电子政务的一项重要基础性、 先导性工作。通过建立人口基础信息库，能够为电子政务提供人口 基础数据平台，有效实现信息共享，满足不同部门、不同类型的电 子政务的需要。而且，社会管理、经济建设的许多方面，政府各部门 以及宏观经济管理等领域，都急切呼唤一个具有可共享和交换的人 口基础信息平台，急切需要高质量、高可用性的人口基础信息库支 持。同时，人口基础信息库的建立，必将促进和带动一批与之相关 的应用系统的建设和发展，尤其是对个人信用体系的建立奠定了基 础。近年来，为了应对经济全球化，政府迫切需求采取有效措施为 国民经济的发展营造环境，注入活力，保证经济的有序、持续、健康 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 22 页 和稳定发展，规范市场经济规则。因此，个人信用体系的建设和完 善显得尤为重要。在人口基础信息库的基础上，通过对人口信息的 核查，并扩展部分应用，建立个人诚信，提供人的信用评级，对稳定 社会主义市场经济秩序，切实加强社会信用建设，逐步在全社会形 成诚信为本，操守为重的良好风尚创造了条件，为电子身份认证提 供了基础数据。同时，也可以促进电子商务的发展，促进商品流通， 带来的经济效益是不可估量的。随着对人口基础信息库共享需求的 深入，政府和社会有关部门会逐步在人口基础信息库上开展新的应 用，人口基础信息库共享信息将不断增多，各部门与人有的应用系 统对人口基础信息库的依赖程度将进一步增强，人口基础信息库的 使用范围将进一步扩大。 4、建立人口基、建立人口基础础信息信息库库， ，对对探索新的人口管理体制，推探索新的人口管理体制，推动动政府政府 管理改革起到管理改革起到积积极的促极的促进进作用。作用。 为了适应时代发展的需要，政府部门的行政运作也需要不断地 调整和改革，特别是面对知识经济时代的挑战，这种调整和改革不 仅必要而且是十分迫切。从我国目前人口管理制度上看，主要是以 户籍管理制度为主，原有户籍制度主要为社会治安服务，而从现代 化建设、经济和社会发展需要和完善体制来看，人口不仅可以为治 安服务，更要为经济、社会发展服务。因此，建立以现代信息技术为 支撑的人口基础信息库，实现各部门相关信息的互补和联动，优化 流程，职能调整，对推动政府管理改革起到积极的促进作用。通过 本项目的建设，将逐步形成我国新型的人口信息管理和共享的技术 体系和组织体系，以适应国民经济快速发展和电子政务对人口信息 资源的需求。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 23 页 5、建立人口基、建立人口基础础信息信息库库可以改善政府的公共服可以改善政府的公共服务务，提高服，提高服务质务质 量。量。 执政为民是党和政府工作的根本出发点。人口基础信息库的建 设，为公众获取与人有关的各种信息服务提供了更加便利的条件， 以更有效率的行政流程为人民群众提供更广泛而便捷的信息和服 务，政府在公共管理中的服务者的角色将得到强化，政府的服务水 平和质量将得以提高。如人口基础信息库可向百姓提供人口信息查 询，帮助百姓寻亲、访友、求职等。随着应用的发展，还可以开展更 广泛的服务。如上海市以人口信息为基础的社会保障和市民服务信 息系统，建立以人为本的服务模式，实行“一站式综合服务”，改变 过去传统管理模式以政府为中心为以市民为中心，市民所办事务涉 及多个部门的一地办结；“一卡通应用服务”实现一卡多用；“一线通 呼叫服务”实现集约化的电话呼叫服务，使广大市民只需记住系统 内任何一个业务部门的电话，可以询问各类相关问题，享受便捷的 声讯服务；“一机通查询服务”实现系统联网查询多项服务，极大地 方便了市民的日常生活。 综上所述，为实现电子政务，加强政府监管能力，提高工作效 率和公共服务水平，建立人口基础信息库已势在必行。 （版本更新） “国家人口基础信息库”项目建议书 第 24 页 第三章第三章 项目承担单位概况项目承担单位概况 3.1 单位简况单位简况 17 号文，部门会议刘鹤讲话提出“”，公安部治安管理局职能， 国信办200356 号文件关于人口信息系统建设情况及思路的报 告中提出“明确分工，各司其职。公安部负责人口基础信息库建设， 抓住 2004 年 1 月 1 日推行第二代居民身份证的契机，初步形成可 供应用的基础信息。由公安部牵头，国家发改委、人口和计生委、劳 动和社会保障部、民政部、卫生部、国家统计局、国务院信息办等有 关部门参与，成立人口信息系统总规划组，尽快完成人口信息系统 总体规划的顶层设计，指导人口信息系统建设”。 （删除本段） 目前，已成立了由公安部牵头，国家计划生育委员会、国家统 计局参加的人口基础信息库建设领导小组，下设办公室。由于人口 基础信息库建设是一项复杂的系统工程，投资大、覆盖范围广、组 织难度高，系统建成后的运行、管理、维护和服务工作更是一项长 期的工作任务。因此，除了建立非常设机构外，建议组建国家人口 信息中心，委托公安部管理，具体负责系统建设的协调、组织工作。 国家人口信息中心及其人员，既是人口基础信息库建设领导小 组办公室的重要组成部分，也是人口基础信息库规划、建设和系统 管理、运行的主要力量和组织保障；中心的建立能够使系统建设有 一致的归口管理部门，可以确保人口基础信息的采集、维护的及时 性和准确性，保证信息质量；通过中心还可以整合政府部门的相关 信息资源，为公民和企事业单位提供统一的信息服务。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 25 页 3.2 机构职责机构职责 3.2.1 国家人口信息中心职能国家人口信息中心职能 负责国家人口基础信息库建设领导小组办公室的日常工作， 组织全国人口基础信息库的规划、建设工作。 负责国家人口基础信息库的运行、管理、维护工作。 向政府部门和社会提供人口基础信息的服务。 研究、制定全国人口基础信息库建设工作相关的规章、制度。 研究、指导全国人口信息管理岗位教育训练工作，开展业务、 技术培训和国内外交流与合作。 研究、制定相关技术标准和规范。 3.2.2 其他相关部门的主要职能其他相关部门的主要职能 （公安部的职责，其他参与共建共享的部门的职责） “国家人口基础信息库”项目建议书 第 26 页 第四章第四章 需求分析需求分析 4.1 功能和性能需求功能和性能需求 4.1.1 概述概述 4.1.1.1 应用主体应用主体 人口基础信息的应用主体可以分成三类：政府部门、企事业单 位和公民。 1、政府部、政府部门门 各级政府部门需要利用准确的个人信息和统计信息辅助行政 管理。例如，计生部门需要掌握婚姻状况、育龄妇女以及人口结构 等方面的信息，更好地执行计划生育政策；统计部门需要利用人口 基础信息库辅助完成人口普查和抽样调查工作，提高工作效率和质 量；税务部门需要掌握自然纳税人居住的准确情况，有利于实施有 效管理，减少税收流失。 2、企事、企事业单业单位位 企事业单位在经济活动中对人口信息有广泛需求。例如银行、 保险、电信等行业需要了解准确的人口信息，减少信用欺诈、恶意 欠费的发生。人口基础信息库还可以为企事业单位的投资、经营提 供各类统计、分析服务。 3、公民、公民 公民在各项权益事务中对人口信息有广泛需求。公民个人在社 会经济活动中经常会遇到需要确认公民个人身份以及寻亲访友的 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 27 页 需求，通过人口基础数据的核查服务可以核实公民身份信息的真实 性和有效性。 4.1.1.2 应用层次应用层次 人口基础信息库的应用可以分为三个层次： 1、人口信息基准、人口信息基准 人口基础信息库可提供准确、全面、可唯一识别的基础信息， 保证业务系统人口信息采集、处理、交换的准确性和可识别性，同 时，逐步整合各业务系统的相关信息，达到高度共享的目的。 2、信息、信息应应用用 人口基础信息库可提供的信息分为静态信息和动态信息。其中 静态信息指人口信息中相对固定的信息，动态信息指人口信息中较 易发生变化的信息。这些信息的应用方式主要为个人信息应用和统 计信息应用。个人信息应用指对个人信息的直接使用；统计信息应 用指对个人信息进行综合、统计、分析的使用。 3、支持、支持业务协业务协同同 某些人口信息的变化会提示相关部门，引发相应的业务行为， 如公民的死亡通知，应提示民政、社保、税务、工商等部门进行相关 的业务处理。 “国家人口基础信息库”项目建议书 第 28 页 4.1.2 各部门对人口基础信息共享的要求各部门对人口基础信息共享的要求 4.1.2.1 公安公安