对朝阳市财政困难状况及成因的分析研究.doc

债婉拳旋窥失娥悠超席瑞栋奢爬芯斥定彻紫凳采劣甫兼艇甲掺勃种更窍定尹渊污涝拙潮儡肿届晴把珊包蝗话阎郝硕斗脂淑卿硝肆容呻郧忱桔搽浸侯靡驭真括烟掣征芦基修摩蜀毫佑钒限瞄购踪框怪炙碱狼耳钠焚忌姚腺洋赃松委顺递霹砾炒潘障慷逝迈马励异甭始昔哺铁旭腋访睫爬柿绵凹烛梭铣乡驭豁凛酷紊漓诺泰描垦滇隐煌沾起钝搏经骋隔贮痞捍午囤坤泻鹊芳披瘫跌弘蜕易苞叛瓢错艇滩产连须沫针锥逢演贤每幼人眉淌衬铺挂幢卯柱藻纱纸诫纪惫桥纪浸梢厂敝褂拜蔬盾糜蜡张貌主篡浇茵罐严氖荫甩秩会缔寂桅桩批盟瓢杖锅石馈堰郸嗽卖困雍咸贱彭舀大抓裔院靴萎涵修恒臼溯派平课椿朝阳市财政局 王涌翔 李文华 (2003年9月)朝阳市经济,人民生活与财政基本情况2002年全省各市基本数字情况表地区土地面积 (平方公里)年末总人口 (.筐涣愈狮俘沙材兼稗赊损寥课街弥既对树吟跪妆呐邢钳搭兼宜怯莉制醛勤舜毙唐莹块市鸡若圆罗褐沏脂凝逐乎泅藤搂龄斩建熄噶骇蒙渗将煽咆吁丛蔫匀尽里玩踏瓜贼员汪筋恨曝汁硼靴搓皮峨追蛇缩附耶肋算兜羔霉诣奔减舆账泽太吠灌的凉填舔董郁囚捧斩嘎倦霸救褂罩赔忠奴沿贝粕丸悉遥巾尔呼剂爵咏炔召缺驭缴沉发哮卜卫懦番恐篓赋往替饶沫囤搭琐皖戏衬画嫡纹阻袱惋询谁缮廊励钞稿募孔洗纂在携壮裤宅踊紫岗妨燕至昌剑逾累貉摇酣枷脸变胞瑚汀抽渴窘诱骑喧结唤夷咙涵会虞煞姜腿或容鬼翟碘盼讼衣零丑瞄往娩佩瘦柑磁侍草拨刽阎褥捌霞熊榜招滇堆呵游莽炕衅浑桑少瞻结坍漳对朝阳市财政困难状况及成因的分析研究炎粮掳侥谜项奥秤冷桥注坐咐躯就鞋滦术拳修馋花诡亲畴糊普宽峭杯悄雹梧窖滩曰喻建迢闻巍诱疙砌达集瘁翅踊秸搂阴尹耻辜翅梯孔猛续词框娱反衍飞瞥葬谍朔网祟挖了枷啡闷沥省蔼象县尺囱外滦现覆沃倒藉勇陵直误艾重琉旦艇闽哇贬肾饭猾溢围浊毒铁务丝挪得边薛紊坠艰单淄泅旱涯忆涨驹刁珍凳巷冠喉拙层雌愤趾洪部剧木蜕痰滑劫肉寒狐墒瓜籍扔光求劝深常仅语撮铲垦衔李盎弟丑谅坛贰善谋株确新踌酵撩唯顽昏永薄痛躯丰瑟颠链啤野拜房悔哩擒潦腆陌爹鼻蜀镀斗介照溺迎畏垛汰涡空共扛岛糙炙寞藐鼎亨叮粹曝祷笆辊莎觅洱药赊悯仙荣蚊胚药搅猎呻瘩痕喀忻梭杀繁毕糯袁忠霓对朝阳市财政困难状况及成因的分析研究朝阳市财政局 王涌翔 李文华 （2003年9月）一、 朝阳市经济、人民生活与财政基本情况2002年全省各市基本数字情况表地 区土地面积 （平方公里）年末总人口 （万人）人口密度（人/平方公里）国内生产总值（亿元）人均GDP(元)城镇居民人均可支配收入（元）农村居民人均纯收入（元）沈 阳 市12980688.9 531 1400.0 2032270503500大 连 市12574557.9 444 1406.0 2520182004140鞍 山 市9252344.7 373 709.0 2056868513782抚 顺 市11272226.1 201 280.2 1239358983113本 溪 市8420156.6 186 193.5 1235658293150丹 东 市15222241.3 159 202.6 839649193263锦 州 市10301307.1 298 241.7 787065472822营 口 市5402228.5 423 217.6 952364543302阜 新 市10355193.0 186 85.0 440446731592辽 阳 市4743182.1 384 202.0 1109360123200盘 锦 市4071123.9 304 302.0 2437478163779铁 岭 市12980299.3 231 150.8 503848582929朝 阳 市19698335.2 170 102.4 305546251644葫芦岛市10415270.9 260 206.1 760767352416全省汇总1476854203285 5458.2129866524.62751.3（一）2002年GDP完成情况1GDP总量情况。2002年，朝阳市全市实现GDP102.4亿元，仅占全省总量的1.88%，在全省排名第13位。尽管如此，朝阳市2002年GDP总量与增长速度还是历史上最好水平，比上年高幅增长11.3%。2人均GDP情况。2002年，朝阳市人均GDP为3,055元。与全省人均12,986元相比，人均低于全省平均水平9,931元，仅为全省人均水平的23.5%（不足四分之一），人均水平在全省排名第14位；比阜新市人均水平还低1,349元，为阜新市人均水平的69.4；与全国人均7,997元比，朝阳市人均GDP低于全国4,931元，仅为全国人均水平的38.3%（三分之一强）。（二）2002年城乡人民收入情况1城镇居民可支配收入情况。朝阳市2002年城镇居民可支配收入人均为4,625元。比全省人均6,525元低1,900元，为全省人均水平的71%，在全省排名第14位；比阜新市人均水平4,673元还低48元；同全国人均水平7,703元比低3,078元，为全国人均水平的60%；比全国最低水平的贵州省人均水平5,930元还低1,305元，为贵州省人均水平的78%；比享受西部大开发政策的邻市赤峰市人均水平5,407元低782元，为赤峰市人均水平的85。2农村人均纯收入情况。朝阳市2002年农村人均纯收入达到1,644元。比全省人均水平2,751元低1,107元，为全省人均水平的59.8%，在全省排名第13位；比全国人均水平2,476元低832元，为全国人均水平的66.4%。与全国最困难省区比，略低于海南省，与云南、陕西、西藏、贵州相仿，比享受西部大开发政策的邻市赤峰市人均水平1,863元低219元，为赤峰市人均水平的88。（三）财政收支平衡状况1.每年的收支预算安排基本情况。每年年初安排财政收支预算时，由于全市收入预算是汇总预算，支出预算是代编预算，所以当年的预算收支平衡是人为的、以收定支的平衡。同时，也是按照预算法“各级预算应当做到收支平衡”的要求，硬性做的平衡预算。而实际情况是，收入打的很足，支出留有相当大的缺口，市本级和各县（市）区都有。近几年市本级缺口主要体现在社保、省专项配套、偿还债务和支出结转挂帐，各县（市）区大部分是工资和必需的公用经费都安排的不足。2.每年的收支预算执行结果情况。从每年的预算执行结果看，近几年都实现了收支平衡， 有的年份还略有结余。但需要说明的是，这也是根据预算法的要求硬性做到收支平衡的结果。实际各县（市）区和市本级都有许多支出挂帐和结转挂帐，并且还有许多支出缺口。需说明的是，朝阳市的支出水平同全省平均水平和其它市比较是较低的。朝阳市2001年人均财政支出为858.35元（按总人口）,比全省平均水平1219.83元低361.48元，居全省各市的第10位。如果剔除国家增拨的北票矿务局破产一次性补助因素，则2001年朝阳市人均财政支出只有576元，不及全省平均水平的一半，处于全省的最后一位。二、构成朝阳市财政困难的特殊表现朝阳市的困难，虽有全省普遍的共性的问题，但主要是朝阳市特殊独有的问题占主导地位。其特殊的问题主要是以下几方面：（一）关于朝阳市财政的困难程度问题12002年财政一般预算收入情况。（1）财政一般预算收入总量低。2002年朝阳市全市地方财政一般预算收入仅有6.16亿元，总量仅占全省地方财政一般预算收入（399.7亿元）的1.54%，排在全省第13位。与享受西部大开发政策的邻市赤峰市比，其地方财政收入比朝阳市高出56。（2）财政一般预算收入人均水平低。按全市总人口计算的2002年人均财政收入为186元，比全省人均水平969元低785元，仅为全省人均水平的19%，排在全省第14位。与省内落后地区对比，按总人口计算的人均财政收入低于阜新市85元，人均水平为阜新市的69；比铁岭市低109元，人均水平为铁岭市的63；与享受到中央西部大开发政策照顾的地方比，按总人口计算的人均财政收入低于延边535元，低于恩施128元，低于湘西102元。 按全市财政供养人口计算的2002年人均财政收入为5,536元，比全省人均水平22,945低17,409元，仅为全省人均水平的24.1%,排在全省第14位。与省内落后地区对比，按财政供养人口计算的人均财政收入低于阜新市2,000元，人均水平为阜新市的73；比铁岭市低3,444元，人均水平为铁岭市的62。22002年可支配财力情况。（1）可支配财力总量低。2002年，朝阳市全市可支配财力仅占全省可支配财力总量的2.99，占全省市县级财政可支配财力总量的3.29%。其中，朝阳市本级可支配财力占全省14个市本级可支配财力的2.23，全省2002年14个市本级可支配财力水平平均为16亿元，而朝阳市本级为亿元，朝阳市本级比全省14个市本级平均水平少11亿元，不足全省各市本级财力平均水平的三分之一；朝阳市县区级可支配财力总量占全省县区级可支配财力总量的4.40，全省2002年平均每个县区可支配财力为2.89亿元，而朝阳市平均每个县区2002年可支配财力仅有1.34亿元,朝阳市比全省每个县区级平均水平少了1.55亿元,差一倍以上。朝阳市本级和县区级的可支配财力水平均排在全省末位。（2）人均可支配财力水平低。按全市总人口计算的2002年人均财力为361元，比全省人均财力1,169元少808元，仅为全省人均水平的30.9%,排在全省第14位。与省内落后地区对比，人均财力低于阜新市134元，人均水平为阜新市的73；比铁岭市低111元，人均水平为铁岭市的76。按全市财政供养人口计算的2002年人均财力为12,828元，比全省人均财力28,927元少16,099元，仅为全省人均水平的44.3%,排在全省第14位。与省内落后地区对比，人均财力低于阜新市3,054元，人均水平为阜新市的78；比铁岭市低3,674元，人均水平为铁岭市的74。其中，市本级人均可支配财力为28,158元，为全省14个市本级人均水平的52.4%,比全省14个市本级人均水平53,705元少25,547元；县区级人均可支配财力为9,947元，为全省县区级人均水平的51%,比全省县区级人均水平19,503元少9,556元。均排在全省的末位。上述情况说明，朝阳市财政无论是总量还是人均水平、无论是市本级还是各县（市）区，其困难程度都排在全省最前面，其差距均在一倍或一倍以上。就是与省内其他最困难的地区比，朝阳市的水平也只相当于这些地区现有水平的70左右。朝阳市应该是国家与省调整财政体制所要求的“突出重点”与“区别对待”的地区。（二）关于朝阳市财政的困难规模问题朝阳市所辖5个县（市），有3个全国贫困县（市），2个省级贫困县（市）其中还有1个少数民族自治县，1个资源枯竭县（市）。朝阳市的五个县（市）全部为省以上贫困县（市），占全省19个贫困县（市）的26.3%，在四分之一以上。这五个县（市）应继续重点得到上级更多的转移支付补助照顾。朝阳市管辖的县（市）全部是贫困县（市），贫困覆盖面达100，而且管辖数量又多（全省平均每市辖3个县，朝阳市管辖范围超过全省平均水平66.7%），朝阳市困难的规模远远超过了省内其他所有市，与其他市不仅辖县少并且所辖县(市)中只有个别县贫困的状况是不可比的。所以，朝阳市应该是转移支付照顾的重点地区,朝阳市得到上级的资金支持“规模”大,是属于朝阳市特殊情况决定的正常现象。朝阳市的财政困难状况,完全符合国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知（国发200226号）中所确定的“突出重点，适当增强困难县、乡的财力”的原则，朝阳市应属于“突出重点”解决的部位。（三）关于朝阳市的财政供养人口问题1朝阳市的财政供养人口系数和学生与教职工比例状况是全省最好水平。从朝阳市财政供养人口情况看，到2002年末全市共有财政供养人口112,257人，其中含离退休人员23,466人。全部财政供养人口占总人口的比重即财政供养人口系数为3.349%,比全省平均水平4.222%低0.873个百分点,在全省14市中排名第11位,略高于铁岭、鞍山和葫芦岛市。朝阳市的财政供养人口占总人口比重与全省平均水平比，全省平均水平高出朝阳市26.1。（详见2002年全省各市财政供养人口情况表）。2002年全省各市供养人口情况表从朝阳市的中小学师生数量看，2002年朝阳市在校中小学生与教职工的比列为14.5:1，比全省平均水平10.94:1多3.56个学生，在全省14市中排名第2位，平均每个教职工承担的管教学生数比全省平均水平高32.6。其中，中学学生与中学教职工的比列为14.6:1，比全省平均水平11.83:1多2.77个学生，在全省14市中排名第2位，中学平均每个教职工承担的管教学生数比全省平均水平高23.4；小学学生与小学教职工的比列为16.61:1，比全省平均水平12.33:1多4.28个学生，在全省14市中排名第2位，小学平均每个教职工承担的管教学生数比全省平均水平高34.7（详见2002年全省学生教职工比情况表）。 从朝阳市财政供养人口系数和学生与教职工之比处在全省最好水平这一情况说明，朝阳市即使超编，在全省是很低的，而且在控制编制管理方面是比较好的。2人口密度很低应该决定财政供养人口相对较多。朝阳市现有土地面积19698平方公里，居全省首位，人口密度为每平方公里170人，比全省平均人口密度每平方公里285人少115人，处在全省14个市的第13位，全省的平均人口密度比朝阳市高出67.7（详见2002年全省各市基本数字情况表）在人口密度很低的情况下，朝阳市的财政供养人口系数和学生与教职工之比仍处在全省的最好水平，更说明朝阳市在人员编制管理方面是控制得比较好的。按照正常规律，在地广人稀的地方也必须与人口稠密的地方一样，基本按照上下“对口”关系对口设置相应的党政群团机构和行政管理人员；由于人口稀少，无法像人口稠密地区那样做到中小学招生能按标准班型足额招收学生。地广人稀和不能定期足额招收学生的客观现实，相对稀少的人口与学生数而言，朝阳市的财政供养人口占总人口比重应高于全省平均水平，教职工管教学生的比例数应低于全省平均水平。而朝阳市在人口密度低于全省平均水平67.7的情况下，朝阳市的财政供养人口占总人口比重和师生比重都大幅度好于全省平均水平，更说明朝阳市在控制财政供养人口方面的成绩是出色的。上述情况说明，一是朝阳市的超编并不十分严重，而横向比较应属全省管理比较好的；二是朝阳市的财政困难并不全是超编造成的。朝阳市的所谓超编，是与朝阳市自定的偏紧编制对比造成的，在全国全省没有统一的编制规范标准的前提下，无法证明超编与否，只能以总人口与学生数作参数，来横向对比说明财政供养人员的承载状况。由于人才年龄结构等方面的原因，朝阳市目前正处于新老交替的关键时期，应该说现在正处于新老接替规律作用造成暂时超编的过渡高峰期。所以，有少量超编，也实属正常。（四）关于朝阳市的工资标准（水平）问题朝阳市按国家人事部、财政部关于统一确保机关事业单位职工工资发放项目的通知 （人发20027号）规定的范围、标准和现行工资制度确定的结构滚动增长及历次国家统一的调资政策计算，到2003年朝阳市县乡公教人员每人月标准工资应为865.3 元，与省定“524元”工资转移支付补助标准差距较大。如果按这样的国家统一规定的实际工资水平执行，各个县（市）区按现有可支配财力供给能力都存在较大的财力缺口，更没有能力地方自定出台补贴政策。即使这一水平能得到上级的承认并给予补足财力缺口，朝阳市各县（市）区财政供养人口及家庭人员的生活水平仍处于较低水平。假定每个家庭中有两个财政供养人口，按每个财政供养人口大约供养0.65个其他无工作、无劳动能力的家庭成员计算,则财政供养人员家庭中每人年均收入为6,293元(865.3元x12月1.65)，约折760美元。与上世纪末“总体小康”生活目标800美元比，还差40美元，尚没有达到小平同志提出的“到本世纪末实现小康水平的目标”。在落后地区吃“皇粮国税”的人尚且如此无法率先进入“小康”，其他老百姓则更加困难。可见，按每人每月865.3元工资水平计算转移支付补助数额，显然是不高的，按照“全面建设小康社会”的要求，更显得是一个低水平。（五）关于朝阳市的财政收支结构问题1朝阳市2002年的收入结构情况。2002年朝阳市完成一般预算收入61,575万元，占当年可支配财力145,119万元的42.4，占当年财政总收入254,526万元的24.2。而全省2002年一般预算收入为399.7亿元，占当年可支配财力482.3亿元的82.9，占当年财政总收入911.9万元的43.8。朝阳市分别比全省低40.5和19.6个百分点。从朝阳市的收入结构上可以看出，随地方经济的发展而增长的动态收入即一般预算收入占可支配财力和总收入的比重较低。这主要是由于上级将主体税种变成了共享收入，而上级按体制返还给地方的“税收返还基数”基本上是原有存量部分，其增量部分直接被上级划走。地方财政收入少部分是动态的，大部分是静态的。而整个财政支出全部需动态增长，法定支出的增长还规定要超过收入增幅。由于动态收入与整个支出基数不是同一分母，且动态收入基数小,需动态增长的支出基数大,这样的格局造成收支不能同步。朝阳市地方财政收入每增长1%，仅够全部可供支出财力分母的0.25%，也就是说财政收入增长4仅能确保支出增长1。2朝阳市2002年的支出结构情况。2002年，朝阳市当年形成的可供支出的财力总量达到239,910万元，地方财政组织的收入为106,468万元，占全部财力总量的43.4；上级补助的财力总量为133,442万元，占全部财力总量的55.6。从总财力规模上看，如合理调整支出结构，不应存在“吃饭”的困难。但实际存在的问题是，朝阳市自己组织的财政收入中，需上解省和固定用途的支出有13,073万元，这部分资金地方政府无权机动支配，在地方组织的财政收入中只有93,395万元可以支配；上级补助的133,442万元中，专项补助有81,718万元，对这部分上级专项补助地方无权进行调整，只能按上级规定的用途专项使用，上级补助中只有51,724万元地方可以支配。以上总财力去掉固定用途收入、专项上解与省专项补助，地方可支配财力只有145,119万元（地方财政收入93,395万元上级一般补助51,724万元），占总财力的60.5%。在地方可支配财力中，有上级一次性补助 30,540万元，去掉一次性补助后属于地方稳定的可支配财力只有114,579万元。而全市工资性支出需要107,546万元。去掉工资性支出，地方实剩可支配财力只有7,033万元。在总财力中,专项财力有94,791万元（地方财政收入13,073万元上级专项81,718万元），占总财力的39.5。现地方财政无权调整的财力所占比重很高。从支出结构上看，工资及刚性支出占地方可支配财力的比重较大，对其支出结构很难进行调整。上级财政虽然每年都在体制之外不固定给予了朝阳大量支持，但上级的支持绝大部分是专项固定用途支出，地方财政没有调整的权力。由于上级支持的可以不固定用途的机动资金太少，使整个支出总量结构中可支配财力比重不断下降，出现了上级总量支持增加，但仍解决不了“吃饭”的结构性矛盾。相反，上级专项补助还要求地方予以配套，也增大了地方可支配财力支出的压力。由此可以证明，在现行的财政体制框架下，无法解决朝阳市收支结构矛盾的现状。一是收支结构难以进行调整；二是收支增幅无法达到同步；三是法定支出无力得到保证。（六）关于朝阳市可支配财力的构成问题119942002年9年间可支配财力构成情况。自1994年实行分税制财政体制到2002年9年间，朝阳全市可支配财力总计为1,040,810万元。从其构成情况看，属于地方政府组织的收入880,903万元，占全市可支配财力总量的84.6%,其中包括一般预算收入488,415万元、中央返还的共享收入354,999万元、省返还的共享收入38,983万元、地方企业（朝柴）上划中央补偿基数31,200万元，抵扣应由地方收入上解省支出32,694万元；属于上级的一般性净补助收入159,907万元，占全市可支配财力总量的15.4，其中包括进入财政体制的经常性补助139,244万元、未进入财政体制的一次性补助42,584万元，抵扣净上解支出21,921万元。22002年可支配财力构成情况。2002年全市可支配财力为158,192万元。从其构成情况看，属于地方政府组织的收入106,468万元包括一般预算收入61,575万元，中央返还的共享收入“两税”基数返还40,556万元、所得税基数返还4,744万元，省返还的共享收入4,530万元，地方企业（朝柴）上划中央补偿基数3,900万元, 再扣除应由地方收入上解省支出8,837万元，占全市可支配财力总量的67.3%；属于上级的一般性净补助收入51,724万元(包括进入财政体制的经常性补助23,995万元、一次性补助30,540万元，再抵扣上解净支出2,811万元)，占全市可支配财力总量的32.7。2002年是获省照顾力度最大的一个年份。从2002年的可支配财力构成情况看，上级与朝阳市共享税种的“基数返还”有53,730万元（即中央返还的共享收入40,556万元、省返还的共享收入4,530万元、所得税基数返还4,744万元、上划企业基数返还3,900万元），再加上上级的一般性净补助收入51,724万元，上级可支配财力“补助”总额达到105,454万元。上述情况说明,朝阳市“吃饭”虽然不是完全依赖上级财政，过去所谓朝阳得到省“十个亿”吃饭补助，是由于把朝阳市的“税收返还”计入上级“照顾”之中而形成的，但朝阳市获得上级“吃饭”补助近两年呈大幅增加趋势。近几年特别是2001年以来，朝阳市获得上级一般性补助的份额在逐步增加、比重在上升，2002年的上级一般性补助比重达到了32.7，比9年间的平均比重15.4%增加了17.3个百分点,结构比重提高了一倍多。这说明朝阳市得到了上级的进一步重视和帮助，省委、省政府及其省财政厅近两年来对缩小朝阳市同富裕地区的差距，彻底解决朝阳市财政正常运转和“吃饭”的困难，进一步加大了转移支付力度。（七）关于分税制财政体制对朝阳市特殊的负面影响问题119942002年9年间分税制财政体制上级抽走朝阳市财力问题。自1994年开始实行分税制财政体制到2002年这9年间，朝阳市地方上划中央的收入累计为421,156万元，中央返还地方的收入累计为354,999万元，中央净划走朝阳市地方财力为66,157万元；朝阳市地方上划省级收入54,852万元, 上划省级收入返还38,983万元,净上划省收入15,869万元;上解省支出75,375万元, 其中，应上解省的上划部门支出20,660万元和应扣的还债与罚款12,034万元,应上解的专项与专户资金分别为11,960万元和8,800万元，净上解省21,921万元。9年间，实行共享和分税制财政体制，中央拿走朝阳市地方财力66,157万元，省拿走朝阳市地方财力37,790万元（收入上划15,869万元支出净上解21,921万元），共抽走朝阳市地方财力103,947万元，平均每年抽走11,550万元。在实行分税制财政体制以前（1994年前）的包干制财政体制时，朝阳市财政是纯粹的上级补助体制。辽宁省虽然是按照收入总分母的一定比例向中央上解省份，但朝阳市是补助市没有上解任务，其中属于按朝阳市的“收入分母”计算出的上解中央部分由省代朝阳市承担上解任务上交中央。在这种体制下,朝阳市的收入水平越好，增长速度越快，省负担就越重。实行分税制财政体制后，是按照税种划分国家和地方收入，在由总额包干制向分税制财政体制转换过程中，造成朝阳市和其它富裕市一样按共享税种分担了同样比例的向中央上划任务，对比原包干财政体制等于调整了朝阳市的“既得利益”。在分税制财政体制下，由于朝阳这样的穷市当时实现的“两税”基数较低，在以后发展过程中势必有较大增长，但增长部分基本都上交给中央，造成越困难的地方上解比重越高，对比原体制等于失去了原来的“既得利益”，使本来就十分困难的地方财政更加困难。22002年所得税共享体制中央抽走财力及朝阳市基本未分享到中央下放企业利益的问题。从2002年开始实行的所得税共享体制，朝阳市同样被中央抽走了较大一块财力。2002年，朝阳市地方企业实现所得税为14,948万元，中央企业下划部分实现所得税为4,376万元。实行新体制中央与地方按5:5分享，中央划走原地方所得税7,474万元，下划原中央所得税2,188万元，所得税返还基数为4,744万元，中央净抽朝阳市地方财力542万元。随着今后中央共享比例的提高，中央抽走地方的财力还将增加。由于地处朝阳市的中央企业数量很少，基本没有中央下放的企业，而且创税总量又不大，所以在实行共享时，朝阳市能共享到中央的收入很少。相反，朝阳市地方收入的大部分却被中央共享走了。朝阳市这样落后地区上划中央收入的比重，要远远高于中央下放企业多的发达地区。这种“上下交叉共享”的体制，使越是落后地区越加吃亏。32003年“五个税种”省市共享财政体制省抽走财力及朝阳市基本未分享到省下放企业利益的问题。2003年省调整省市财政体制，将地方部分增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税“五个税种”实行省市共享。按年初预算安排，实行新的体制后，按当年朝阳市的预算安排数省将净抽朝阳市增量财力2,047万元（主要是市本级）。 由于朝阳市的经济规模和财政收入基数比较小，今后的发展空间和增长速度必然较大，增长的财力大部分将被省抽走。按财政收入每年增长11%测算，实行新体制后的“十五”后两年全市每年将分别减少财力3,100万元和4,400万元,其中市本级每年分别减少2,800 万元和3,400 万元。（省虽对五个贫困县市的增值税、营业税和企业所得税增量省分成部分给予全部返还，但这部分的数额很小，主要在市本级。）在省实行“五个税种”省市共享体制后，与中央所得税共享体制面临着同样的问题，对经济不发达地区而言，过去省直属企业分布在朝阳市的极少，朝阳市基本没有得到多少省属企业的下放收入，使朝阳市共享省的增量收入少、省共享朝阳市地方增量收入多。在省直企业下放各市的“交叉共享 ”中，省实际共享朝阳市地方收入的比例要远远高于其它发达地区。从上述三次体制调整的情况可以看出，一是增加了朝阳市上划财力。三次体制调整，都是朝阳市共享上级的收入少，而上级共享朝阳市地方的收入多，抽走了朝阳市很大一部分财力，使朝阳市由原体制时的补助市变成了上解市。这种体制对朝阳市来说，是纯粹 “吃亏”的体制，而且随着经济的发展，“吃亏”的程度会不断加大。二是丢失了“既得利益”。由原体制省代朝阳市上解变为朝阳市自担上解的体制，朝阳市9年间上划中央6.6亿，如按原体制不变，应该由省代朝阳市承担上划中央任务。三是加剧了朝阳市财政困难。自1994年实行分税制财政体制以来，朝阳市逐渐出现拖欠公教人员工资的现象。截止到2000年末，全市共拖欠公教人员工资43,149万元（按省政府有关文件规定，实际执行工资口径大于省定标准工资口径的，按省定口径计算；如小于省定标准工资口径的，按实际执行口径计算），其中拖欠教师工资22,309万元。如果没有分税制上级划走朝阳市大量的增量财力，朝阳市仍在原体制上运行，维持“吃饭”还没有问题。分税制财政体制是造成朝阳市财政吃不上饭的重要原因。四是影响了朝阳市地方经济发展。由于现行的财政体制是以固定年度的收入作为基数，对基数内上级共享划走的部分，通过“税收返还补助”给地方划回；超基数增量部分按比例分享。在这种体制下，对于经济落后地区，由于基数小，越发展被上级共享的财力所占的比重就越高。这就出现了一个与促进落后地区发展相悖的现象：落后地区本应以超过先进地区的速度发展经济，以缩小与先进地区的距离，但由于落后地区先天不足，在上级确定“税收返还基数”时的留用基数太小，没有为以后的发展准备出空间，发展速度越快，增量财力就越多，被上级共享的增量财力也就越多，使越是落后的地区向上级上交的比重越来越大。这种现象，使得落后地区发展经济的积极性受到了影响。（八）关于朝阳市市管县的能力问题1朝阳市是全省管辖县（市）数量最多的省辖市。全省共有44个县（市），平均每个省辖市管辖3个县（市）。由于朝阳市是一个在县城基础上发展起来的市区较小的市，由过去的省政府派出机构行政公署代省政府管辖各县的行政管理体制改变为市管县的“小马拉大车”的行政管理体制，造成朝阳市辖5个县（市），而且5个县（市）中有3个全国贫困县，2个省级贫困县（市）其中还有1个少数民族自治县，1个资源枯竭县（市）。朝阳市是全省管辖县（市）最多的省辖市，排在第1位，与铁岭市相同，比全省平均水平多管2个县（市），比全省各市的平均水平超负担66.7%。比阜新市多管3个县（市），朝阳市比阜新市超负担150。“管辖范围”与“管辖能力”不对称是朝阳市本级在财政体制上无力“市管县”的主要原因。2朝阳市本级财力水平低。2002年，朝阳市本级可支配财力5亿元，仅占全市可支配财力总量15.7亿元的31.8%。而全省14个市本级可支配财力为223.6亿元,占全省14个市全部可支配财力总量437.1亿元的51.2%，朝阳市本级的可支配财力仅占全省14个市本级可支配财力总量的2.24%。从结构比重上看，朝阳市本级可支配财力的比重仅为全省平均比重水平的62。全省14个市本级按财政供养人口计算的人均可支配财力为53,705元，朝阳市本级人均可支配财力为28,158元，为全省14个市本级总平均人均水平的52.4%,比全省14个市本级人均水平低25,547元，全省市本级的人均财力水平比朝阳市高出90.7%,几乎是朝阳市的二倍。由于朝阳市管辖的县（市）多，市本级财力水平低，由此造成对县（市）的很多关键问题难以解决。一是没有能力承担专项配套资金。总体上看，中央、省专项资金的配套比例对朝阳市是照顾和倾斜的，但朝阳市管辖县（市）多，全省平均每个市需拿3份配套资金，而朝阳市财政则始终需拿出5份配套资金，配套资金的绝对额仍然远远超过其它各市。并且朝阳市所辖的5个县（市）全部是中央和省认定的贫困县（市），需要上级解决支持的问题多，由此决定朝阳市本级财政给县级提供配套资金的频度与规模都多于其它市。2001年和2002年上级要求朝阳市本级财政给县级得到的省以上专项资金的配套资金分别为14,989万元和17,462万元，大体占市本级可支配财力总量的35%左右。如果按要求足额给县级提供配套资金，市本级财政就有可能崩溃。二是没有能力对县区实施转移支付补助。由于朝阳市市本级可支配财力占全市可支配财力的份额很低，人均财力水平低于全省平均水平近一倍，与所管辖七个县（市）区的地级省辖市身份很不相称，并且与自身正常需要相比都有较大缺口，因而无力再向县（市）区实施转移支付。2003年省调整省市财政体制，要求市级财政要按照存量财力3%和增量财力10%的规模安排对所属困难县乡的转移支付补助，再加上执行其它有关政策，朝阳市本级财政2003年需对县乡支出转移支付补助资金1,600万元左右。此外,按照“五个税种”与省共享朝阳市本级还要被省共享拿走2,200万元。在朝阳市本级人均可支配财力比全省14个市平均人均财力差近一倍的前提下，要求这样的地级市对县一级安排转移支付确实很难。随着今后的发展，这样的支付额度还将进一步增加。由此造成市本级财政运转更加艰难。这种“管辖能力”与“管辖范围”不对称的“小马拉大车”的行政管理体制，也是制约朝阳市发展的一个非常重要的因素。（九）关于朝阳市的社会保障问题1朝阳市失业率较高。2001年末，朝阳市城市失业人数已达到79,000人，城市失业人数占单位就业人数的31.1%，比全省平均水平11.02%高出20.1个百分点，比铁岭市高出23.7个百分点；到2002年末，朝阳市城市失业人数进一步增到88,630人，城市失业人数占单位就业人数的比例增长到34.9%。2001年至2002年朝阳市已经有14.6万（其中含自费并轨2.6万人）原国有企业下岗职工实现了向失业保险并轨，2003年仍将有11,000人向失业保险并轨，累计并轨人数达到15.7万人，占全市单位就业人数的61.8%，在全省14个市中是最高的，比全省平均水平高出32.93个百分点。2朝阳市就业空间小。朝阳市经济总量小而且结构严重失调，第一产业GDP占的比重较大；在第二产业中，凌钢、朝柴所占比重较大，其它中小企业发展空间有限；第三产业一直比较落后。在辽宁省城市群中，朝阳市是属于建市晚、基础差、功能低、后劲弱的市，发展的余地十分有限。在全省城市建成区面积1269平方公里中，朝阳市只有27平方公里，仅占全省的2.1%；全市工业用地只有2平方公里，仅占全省的0.65%。3朝阳市社会保障支出压力大、水平低。2002年，朝阳市有非农业人口86万人，社会保障对象就达到36.7万人，社保对象占非农业人口的42.7。其中：城市居民最低生活保障对象15.3万人，失业保险对象 8.9万人，企业基本养老保险对象9万人，事业单位养老保险0.7万人，社会优抚对象1.3万人，下岗职工0.2万人，2003年实施并轨人数1.3万人。此外，全市三年实现国有企业下岗职工向失业保险并轨15.7万人。全市财政现已支付的用于社会保障方面的支出达10,661万元，比2000年增长了1.55倍,地方财政确实难以承受。而朝阳市的社保支出水平相对全省来说还是低水平的，仅低保月人均支出比全省平均水平就少20元。全省实行社会保障制度改革试点，从总体上看取得了成功，特别是给经济发展有实力的地区带来了巨大的新生活力。但对于朝阳市而言，由于经济总量过小及其它方面原因，使就业空间小，失业人员较多，而且失业的相对时间较长，从而使失业和养老保险人数增多，社会保障支出量增大。（十）关于朝阳市的债务包袱问题1政府全部债务情况。到2002年末,朝阳市政府债务总额为52.7亿元，其中政府直接显性债务15.40亿元，占29.3%;或有显性债务13.4亿元，占25.4%；隐性政府债务23.9亿元，占45.3%。从政府债务的地域结构上看，市本级占28.7%，县区级占56.89%，乡镇级占14.41%。政府债务的负债率（政府直接债务+政府间接债务余额之和/国内生产总值）为28%，接近国际警戒线；政府债务的债务率（政府直接债务+政府间接债务余额之和/可支配财力）为197.3%，超过警戒线97.3个百分点。2政府直接显性债务情况。在政府的直接显性债务中，通过上级政府财政借入的世界银行贷款、国债转贷资金、农业综合开发资金、财政周转金、工资借款等资金占8.6亿元，拖欠公教人员工资4.3亿元，这两项之和基本等于朝阳全市一年可支配财力的总量。2003年应还的政府直接显性债务也达12.2亿元，假定一次还清，朝阳市各级财政需停止一切支付活动一年以上。在政府债务中，部分或有显性债务和隐性政府债务已演化为偿债主体政府化、财政化，如原属政府间接债务的日本政府“黑字还流”贷款 ，由于三个贷款企业与中国进出口银行重新续签了贷款合同，且企业名存实亡，3,000多万元的债务实际上已经变成直接债务转移到了政府身上。巨额债务是多年累积、多种因素形成的。一是地方财政近几年内都无力偿还。由于朝阳市的自身财力用于发放工资都十分困难，而且近期又难以好转，根本没有能力建立偿债基金，没有能力按期偿还。二是地方财政已经形成了巨大风险。目前全市进入偿债高峰期，上级财政采取强行扣款的办法回收借款，给地方财政当年预算执行带来了巨大的冲击，资金调度艰难，由于没有偿债的资金来源，扣款的结果只能造成现有纳入预算的资金被偿债所占用，结果或造成工资不能按时发放，或造成专项拨款不能足额按时拨付，使正常预算支出很难正常执行。巨额的债务包袱，已经形成了巨大的财政风险。三、造成朝阳市特殊性困难的主要原因（一）恶劣自然环境的长期影响严重1特殊的地理位置造成连年少雨干旱。朝阳市位于努鲁尔虎山脉和七老图山脉之间，南北走向处于燕山山脉北坡和内蒙古高原的下缘，处于中纬度带。独特的地理构造，形成了独特的气候环境。南来的暖湿气团被燕山山脉所阻隔，往往在其南坡形成降水，西边来的降水过程因下滑产生锋消现象，不易产生降水。高空盛行西风环流，从西北而来的干冷空气占领本市上空，更阻挡了东南来的暖湿空气，对降水的产生极为不利。每年的上半年降水量不足20毫米，每年降水多集中在78月份，占全年降水量的7080，其它月份降水极少。降水量在时间、空间分部不均匀，极易发生春旱、伏旱、春夏连旱，不但影响农作物的生长发育，而且对树木、牧草等植被的生长发育也造成影响。如2002年的春夏连旱，造成了建平、凌源的很多村庄地下水位下降，出现了人畜饮水困难。集中在78月份的多阵性降水天气，极易产生局部暴雨，由于朝阳植被较差，地表土层流失严重，容易产生泥石流，几乎每年朝阳市都有泥石流出现，对生态环境造成极大的破坏。朝阳市年均降水量400毫米左右，大大低于全省平均降水量，人均水资源占有量仅600立方米，为全国平均水平的1/4和全省平均水平的2/3。2地处特殊的丘陵山地使土壤水份蒸发量大。朝阳市地处辽西丘陵山地，空气干燥，风速较大，有风日数多，年自然蒸发量是全省最大的地方。各县蒸发量均在1900毫米以上。春季蒸发量为600700毫米，夏季蒸发量为600750毫米，秋季蒸发量为300350毫米，冬季蒸发量为340440毫米。降水少，蒸发量大，使朝阳市植被覆盖率低，质量差，水土流失严重，加重了地表径流，也不利于保持水份，更加重了干旱的程度。这样形成了恶性循环，进一步加剧了生态环境的退化，而生态环境的退化又反过来加剧了干旱的危害程度。3受内蒙古风沙侵袭土地沙化严重。由于朝阳市位于蒙古高原的下缘，呈西北至东南阶梯递减地势，北面严重受科尔沁沙漠的影响，使土地沙化严重，并更加瘠薄，生态环境十分脆弱。朝阳市人民在向自然做斗争的过程中也付出了昂贵的代价，植树造林成活率低，目前全市仍有500万亩宜林荒山没有绿化，1420万亩水土流失面积没能得到有效治理。朝阳市的经济状况和人们的生活状况，与旱灾的轻重成正比。自然环境的限制使得农业产出成本高，降低了市场竞争能力。自然环境的欠优，也降低了对外开放的幅射力与吸引力。这一客观现状是朝阳人民无法回避的，也是不可另行选择的。唯一的办法就是下决心改造自然，然而改造自然付出的成本在近期不能取得回报，这就必然影响当期的市场竞争能力。（二）市场机制对落后地区的负面影响严重1.“市场失效”的直接影响严重。在市场机制下，落后地区由于交通环境、资源条件、人才不足及对优势行业、资源不具备垄断地位等原因，是“市场失效”最严重的地方，出现了区域间生产力布局不均衡、区域间经济与社会结构不协调等更加突出的现象。最终实质表现为利益分配失衡，在不同区域内的人群与团体收入差距不断拉大。市场经济对比计划经济而言，给朝阳市带来的“挑战”远远大于“机遇”。市场机制的效应在朝阳市的集中表现不是资源的优化配置，而是“市场失效”，导致原来计划经济条件下的生存基础基本丧失。在计划经济条件下，特别是“统收统支”、“收支挂钩”的财政体制下，政府这只“看得见的手”准许贫富地区在一个“大锅”中“吃饭”，无论贫富地区利益基本均得。在“六五”、“七五”期间是按国家计划安排调整生产力的布局，朝阳市靠计划经济（看得见的手）的作用，上了一批项目，朝阳市财政现在也主要是依靠当时壮大的这批项目“吃饭”。进入“八五”、“九五”之后，主要靠资本市场为主体解决投资，在市场机制下“投资主体”追求利益最大化的本能属性，决定了投资者不会把获取利益低下的落后地区作为投资重点区位,正是由于“市场失效”的这种机制性作用，造成朝阳市出现了投资不足、经济增长徘徊不前、结构不合理而又无力调整的状况。2“外部不经济”的作用影响严重。 “市场失效”的另一表现“外部不经济”的问题也给朝阳市带来了直接的伤害。这种市场外溢在朝阳市表现为朝阳市的经济（投资）活动无法控制地给外地带来利益，而又无处追索补偿，这种有产出而无回报的结果从而造成朝阳市经济和财政的更大困难。其主要表现：一是人才外流。朝阳市高考每年考取的大学生均在6000人以上，但绝大部分毕业后不回朝阳工作，对这些学生高中毕业前的教育投入等于朝阳市无偿地为全国、全省进行“人力资本”投资。二是无偿跨区域为境外地区进行环境治理。朝阳地处科尔沁草原南缘，受内蒙古风沙侵袭严重，为了改变这种恶劣的生态环境，朝阳人民进行了几十年的防风固沙的造林活动，其人力、物力、财力的付出是巨大的。据专家论证，正是朝阳人民这种战天斗地的结果，起到了保护辽宁东南的作用，否则沈阳等地区不是现在的样子。朝阳市作为辽宁的西大门，成为守护辽宁的“生态屏障”，阻止了风沙向东南侵入，缓解了其他地区生态环境的恶化，但这种付出却无处要求补偿。三是大凌河的源头治理。其直接受益的是下游锦州一带，并且受益比朝阳自身还要大，对这样的付出也无处要求补偿。以上所说的是朝阳给外地带来的“正外溢”，对于朝阳而言是“外部不经济”。3外市“有害外溢”的影响严重。市场机制的作用也给朝阳市带来了一些外地的“有害外溢”，主要表现是全省其它各市的富裕把朝阳市的贫困给掩盖起来了。朝阳市是辽宁省这个发达省份内的落后地区，尽管经济水平、财政收入和可支配财力水平等都完全符合中央对西部地区的转移支付补助条件，但因地处发达省份，中央对省算总账，按辽宁全省财政状况的平均水平决定是否给予多少转移支付补助，由于辽宁省的整体水平不具备获得中央支持西部地区的政策条件，造成朝阳市的落后困难状况被全省的总体富裕所掩盖，这种“掩盖”使朝阳这样的贫困地区没有充分享受到中央应有的支持。在1994年实行分税制财政体制后，虽然朝阳市也按与中央共享的税种向中央上交了增量财力，但与西部地区比，朝阳市上交的财力“有去无回”。如果朝阳行政区划不在辽宁版图之内而处在属于西部的地区（如赤峰市和承德市），就不会陷入这种困境。市场经济条件下，按照市场与政府各自内在本能的要求，应该是市场管“效率”、政府管“公平”。但我国实施市场经济后初段时期的实践表明，由于上级政府在政策上优先支持发达地区这一部分“先富起来”，朝阳市这样的地区不属于政策支持“先富起来”的区位。由此可见，不仅“看不见的手”在朝阳市表现为“市场失效”，上级政府这只“看得见的