北京停车管理体制

1 / 9 北京停车管理体制 北京停车管理体制 北京城市管理体制改革十年得失 李海波 南风窗 2015 年第 23 期 2015 年北京市海淀区发生的一起城 商贩崔 杰律师的辩护词也在网上广为传播。 今年发生的两起案例则更加引起人们对城 2015 年 2 月，极少数城 窝案 ” 事发。在海淀区塔院小区有一群 “ 地头蛇 ” ，他们和城 区物业经理、保安队长勾结在一起，用 “ 城 的名义打击不交 保护费的小商贩，一个地方大、位置好的摊位每月要收 2000 元，一个人一年至少能收十几万。事发海淀塔院小区涉案 20 余人被警方带走。 2015 年 5 月到 7 月不到两个月的时间里，朝阳城 管分队的两任保安队长陈刚、张彦军接连被警方抓获，其问题均与敲诈和平街附近的无照小贩有关。 当这些人将执法权力转变为谋取个人私利的手段时，其执法目的的正当性、其执法行为的合法性自然要受到社会公众的质疑，虽然在整个执法队伍中害群之马只是极少数，但却严重影响城 些年来，从来没有一个执 法机构受到的百姓指责和批评像城 9 样多。那么， 1997 年从北京发端的这个改革是成功了还是失败了 ? 2015 年 5 月，北京市综合执法局规定，今后对 “ 路边摊 ” 等违法行为，北京城 一步到罚 ” ，取而代之的是对不同违法行为尝试告诫制等 6 项措施。对首次轻微违法行为，城 记录违法者的详细身份，如果重犯将加重处罚。该局负责人还表示，以前城 预防和监管，这种执法方式难免会引起违法者的不理解，有可能激化矛盾，甚至引发暴 仅不能收到执法效果 ，还对城 综合执法试点 机构庞大、人员臃肿、政出多门、职责不清是我国传统城市管理体制弊端的基本特点。在实际运行中，有的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大的多管，利小的少管或者不管。 “ 九龙治水 ” 、“ 十顶大 帽管不了一个破草帽 ” 是对这种传统城市管理方式弊端的生动形容。但深究下去，人们会发现每一个部门都打着 “ 依法办事 ” 的旗号，似乎没有人应该对管理的无序和混乱负责。究其原因，在于我们一贯的部门立法方式。法律草案和规章的制定 和征求意见往往由政府部门来主导，解释也由部门来进行，在立法和制定规章的过程中，如何扩3 / 9 大部门权力，争取到有利于部门 “ 寻租 ” 的法律规定成为说不出口但心照不宣的规则，这样审批权、处罚权这种能直接带来利益的权力成为立法中竞相争取的香饽饽，而法律责任、管理责任的规定成为可有可无的装饰物。法律条文往往直接将具体的处罚权授予某一个部门，这就有可能新建一支执法队伍或者扩大原有的人员规模，慢慢地执法队伍越来越多，人员越来越庞大，遇到利益冲突，便 “ 依法打架 ” 。 1997 年，北京市仅市一级执法队伍便有 127 个，执法人员 6 万多人，另外还有高达 17 万人的群众协管人员。当时，庞大的执法人员队伍并没有带来真正高效的城市管理秩序，各级政府往往用联合执法等 “ 运动战 ” 的方式突击解决应急问题，而被管理对象则以 “ 游击战 ” 应对之，治理城市“ 脏乱差 ” 成为那时候我们经常听到的新闻报道用语。社会发展呼唤体制的创新。 1996 年 10 月 1 日实施的中华人民共和国行政处罚法为城市管理体制改革提供了法律的依据，该法第十六条规定 “ 国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行 政处罚权只能由公安机关行使。 根据行政处罚法的规定，北京市政府办公厅就开展城市管理综合执法试点工作向国务院致函请示 (京政办函19972 号 )，国务院法制局下发了 (国法函 199712 号 )关4 / 9 于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函，批准在北京市宣武区成立全市第一支城市管理监察大队，率先开展城市管理综合行政执法试点工作。一年后，北京市城市管理综合执法的试点区域扩大到城八区， 2000 年试点工作扩大到全市。 北京市城 林绿化方面 的全部处罚权，城市规划管理方面对无证违法建设的处罚权，道路交通秩序管理方面对违法占路的处罚权和工商行政管理方面对无照商贩的处罚权等五个方面。 2002 年又扩大了市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理环境保护管理、施工现场管理 (含拆迁工地管理 )、城市河湖管理等七个方面。 2004 年，市政府又将非法从事出租汽车 (含旅游客运汽车 )、小公共汽车和人力三轮车行为以及原由旅游 管监察组织。现在，城 以这样讲，首都的 “ 脸面 ” 如何，很大程度上就是由这支执法队伍来决定的。 城市管理体制改革的效果 像北京这样的特大型城市远非传统意义上的城市概念可比。新中国成立以来北京市区建成区扩大了 ，市区人口增加了近 4 倍。这些人口，多数集中在主城区。上一5 / 9 版北京城市规划是 1993 年国务院批准的北京城市总体规划 (1991 2015 年 )，其中预测 2015 年北京市的总人口将达到 1500 万，而实际上到 2004 年底，北京市总人口已经达到了 ，提前 6 年实现目标。除人口之外，城镇建设用地提前 8 年超过原来预测的 2015 年的 924 平方公里，北京市机动车保有量也是提前 7 年达到 200 万辆。城市的快速扩张给城市管理带来了极大的挑战，交通、环境、水资源、居住条件、医疗、就业都等方面的压力都给城市的和 改革的出发点就是为了提高城市管理效率。改革者希望通过城 “ 集中优势兵力 ” 打击城市管理中的违法行为，从实施效果来看，改革是很有成效的。 北 京市八个城区的城 依法查处各类违法行为共 多起，比较好地解决了沿街私搭乱建、乱设摊点无照经营、出行难等人民群众多年来反映强烈但总是难以解决的老问题。同时，通过试点，实现了城市管理执法的经常化，改变了过去各部门分散执法时期的 “ 突击 ” 执法、 “ 运动式 ” 执法的状况；部门之间因责任不清而造成的执法推诿扯皮、有利争着管、无利都不管的问题，也在一定程度上得到了解决。初步解决了城市管理领域多头执法、重复处罚和执法扰民的问题，明显地提高了行政执法的效率和力度。 6 / 9 城市管理体制改革 也伴随着机构和人员的调整与精简。北京市在将环境卫生管理局、公用事业管理局、市政工程管理处等部门的行政处罚权集中由城 在机构改革中进一步将它们的行政审批和其他行政管理权集中到市政管理委员会，同时撤销了这三个机构。 现有城市管理体制改革不足 城市管理体制改革并不是在一开始就有一个比较成熟可行的方案，因此不能指望它能彻底解决城市管理的所有深层矛盾和问题。改革的过程也伴随着指责和质疑的过程。 1、关于改革的合法性问题。 根据中华人民共和国地方各级人民 代表大会和地方各级人民政府组织法第六十四条第二款之规定，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。政府部门的成立和取消涉及国家行政管理的根本，其基本程序必须符合组织法的相关规定，这种规定应当是一个刚性的要求，不存在能层层授权的问题。从这个角度看，城 人们对于政府行为包括中央政府行为提出合法性的质疑，这本身就是社会的一大进步，这说明依法治国的观念深入人 心，质疑政府不再和 “ 反革命 ”“ 敌对分子 ” 等政治7 / 9 概念联系在一起了。将观念化为制度，将口号化为原则，将政治宣言具体化为政府不得不履行的法定义务，这才是一个法治社会逐步完善的标志。 2、关于管理方式的问题。 城市管理综合执法体制改革是一种制度的创新，但这并不意味着一种文化的创新和人员素质的创新。这项改革是在官员们加强城市管理力度的思路下开始进行的，改革制订者首要关注的是，是否收到了管理的效果，即街道是否干净了、小商贩是否少了、拆除违章建筑是否方便了等等。虽然在任何一个部门成立之初都会有加强人员 素质培训、加强法制观念之类的要求，但是在实践中 “ 冲锋陷阵 ” 的还是那帮人，只是方式变了。城 行的法律有几十件，这对执法人员提出了更高的法律素质，但体制的改革并不能马上带来人员素质的提高。 如果在网络上搜索一下 “ 城 这个主题词，那么会有数万个类似的条目，有新闻媒体的正式报道、有网民的博客和帖子、有法院判决，甚至还有城 打砸抢 ” 的照片和视频。 从客观的角度看，城 为其管理范围和我们每一个人息息相关，看得见、摸得到。城 理的事情执法难度大，对于小商贩、小广告这些城市管理的顽疾来讲，简单的处罚根本起不到威8 / 9 慑作用。有人提出要加强执法就要赋予城 种思路是完全违背改革的目的的，当城 就是这个改革失败的时候。崔 杰案可以作为一个社会情绪的爆发点，改革者应当对此予以重视。 3、现有改革并未根本解决职责不清的问题。 现有改革仅仅限于相对集中行政处罚权方面，其他的行政许可审批等职能还在原有的行政部门。 行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉。在有利益可图的情况下出现了 “ 监督检查扰民 ” ，在没有利益的情况下又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，实践中也存在谁都可以管、谁也都可以不管的局面。 4、在维护城市环境秩序 和保护弱势人群权益的问题上，城 大量的流动人口，尤其是进城谋生的农村务工人员在给城市创造财富的同时也给城市管理带来很大的压力。丧失9 / 9 土地的农民为了改变自己的境遇进城发展，他们总要选择自己的谋生之路，而我们的城市并没有准备好给他们提供更多的机遇，对于生活无着落者也没有健全的保障措施，他们的医疗、子女教育、社会保险等方面