现行户籍制度改革的思考.doc

现行户籍制度改革的思考杨慧敏1 ，李颖2 （1.甘肃农业大学 经贸学院 甘肃 兰州 730070；2.兰州大学 经济管理学院 甘肃 兰州 730000） 摘要：随着市场经济体制的建立和完善，WTO的加入，我国现行户籍制度的弊端日益突出。本文从经济学、社会学等多角度分析了户籍管制的成本与户籍制度改革的收益，并提出了加快户籍制度改革的政策建议。 关键词：户籍制度；成本；收益 联系地址:兰州大学3063李颖（收） 邮编：730000电话在中国经过几十年的经济建设历程和二十多年的改革开放，户籍制度的改革相对于经济发展要求而言明显滞后。经济发展受到城乡分治的制度框架严重阻碍，劳动力的正常流动得不到实现，其原因之一就是现行的户籍管制在作崇，因此分析因户籍管制而产生的实际成本与改革户籍制度而带来的收益，以寻求切实可行的改革方案，对加快经济建设的步伐，消除二元经济结构，促进城市化建设尤为重要。 一、 户籍管制的成本分析 城乡分割的户籍管理制度，人为地阻碍了人口按经济规律进行自由迁徙、自由流动，加大了个人和整个中华民族的生存和发展成本，主要表现在以下几个方面。 1、公民失去迁徙自由，形成劳动力市场多重分割的现实，从根本上否定了劳动力作为生产要素的高效配置的市场机制。严格的户籍管制使我国社会形成泾渭分明的城乡两大阶层，长期以来城市人作为特权一族而存在，思想上存在着城市人高于农村人的观念。计划经济体制和落后的二元经济共同作用，形成了劳动力市场多重分割的格局，主要表现在以下几个方面：一是户口制度的划分。其结果是以户口性质为基础，形成城乡劳动力市场的强烈反差。二是生产资料所有制形式的分离。不同就业类型所享受的权益和承担的责任有明显差异，而且在不同所有制之间的流动、特别是向高度保障类型（如全民所有制）的流动是相当困难的。三是劳动、人事制度分离。现行户籍管制硬性限制人口的迁徙和流动，已经造成一些地区的人才缺乏和另一些地区人才浪费并存的现象。 2、户籍制度进一步扩大了城乡差别，深化了城乡二元经济结构。 首先，城乡居民收入水平严重失衡，消费水平相差悬殊。其次，城镇居民于农民之间的经济差别不仅表现在货币收入方面，而且更广泛的表现在非货币收入的其他社会经济生活的诸方面，其中主要有：第一，住宅制度方面。城镇住房制度货币化改革前，城镇居民可以享受福利分房，而农民建房则完全靠自己，国家不出一分钱。第二，就业制度方面。国家只负责城市户口职工的就业和培训，而不负责农民的就业安排和培训。第三，教育制度方面。城市中小学教育全部由国家投资，而农村中小学教育基本上是以摊派的方式由农民自己负担。第四，医疗制度方面，城市户口职工在很长时间内都享受公费医疗（只是不久前的医疗改革才成自费），而农民一直自费就医。第五，养老保险制度方面。城市职工享受养老保险，而农民则少有养老保险，只能靠“养儿防老”，这种现实需要使农民多生多育，进而还加大了人口成本。 3、户籍管制造成产业结构发展畸形，不利于贯彻资源优化配置原则，并易滋生寻租行为。户籍管制形成的中国二元经济发展模式导致了经济结构转化的非典型化，即农业的就业转化滞后于产值转换，城市化滞后于工业化。产业结构表现出了畸形发展的特点，即第一、第二产业过重，而第三产业严重滞后。建立社会主义市场经济，就是遵循价值规律、供求规律、竞争规律，由市场在国家宏观调控下对资源的配置起基础性作用。21世纪的竞争是人才的竞争，人才市场是市场的重要组成部分，而现行户籍制度限制了人的自由迁移，就无法形成真正的人才市场，市场对劳动力资源的基础性配置作用就不可能充分有效地发挥。整个市场经济就会因人才市场的缺陷而无法完善。曾几何时，为争得“农转非”指标，获得“城市户口”所带来的实实在在的利益，一些相关人员不择手段，大肆行贿受贿，使本来应该按有关政策规定运行的程序变成了权钱交易的不法行为。 4、户籍管理制度使城市人口的跨地区迁移难度加大。 由于中国城乡之间地域之间存在着巨大的经济级差，就会使人口源源不断流入城市发达地区，但在流动过程中人们一定会盘算成本和效用。一般来讲，成本包括直接成本、间接成本和机会成本。迁移的直接成本表现为迁入地的衣食住行的费用，间接成本包括迁入地和迁出地在语言、饮食、风俗习惯上的差异，被歧视的心理压力等。机会成本是指由于迁移所丧失的在原居住地的利益、权力和机会。效用包括经济的效用，也包括享受到文明的城市生活、便利的交通、优美的环境、灵敏的信息、以及更多的发展机会。人们只有对比了成本和费用，才会做出迁移与否的决策。在成本效用的比较当中，城市人与农村人有很大的不同，最大的差别在于机会成本上，农民因不具备城市户口，也就不具备城市户口所附带的各种保障和福利，发生迁移时的机会成本较小，相比较，拥有城镇户口的居民特别是已有正式工作并有一定年限工龄的人，他们在单位已拥有了许多利益和保障如住房、公费医疗、各种补贴、社会保险等，如果他们离开原有工作城市，那么，所有这一切都会丧失，有孩子的还要考虑孩子的上学问题。所以在成本构成中，他们的机会成本会很高，迁移的可能性降低。可见，由于户口和附加于户口上的各种利益保障，使得城市人口和农村人口在发生跨地区迁移时所支付的机会成本相差甚远，从而对城市人口的跨地区迁移约束力更大。 二、户籍改革的收益分析 随着社会主义市场经济体制的建立，人口的合理流动已成为一种潮流，进行户籍制度的改革必然推动这一潮流，并带动技术、资本在整个市场领域流动，使其为更加有效的配置各种资源创造了有利条件。 1、获得了迁徙自由权，为平等竞争创造了条件。在户籍制度改革上，我们需要看到迁徙自由所引发的社会变革意义，劳动力的正常流动得不到顺利实现，市场经济的正常秩序也就不可能形成。因此，户籍制度改革的首义，就是要重新赋予公民真正意义上的迁徙自由，实现人口能够正常、合理流动。然而社会中出现的大量外出务工经商者，他们的社会保障、子女上学等问题仍没有得到妥善解决，形成了事实上的不平等。户籍制度的改革有利于实现平等的社会地位。在市场经济条件下，作为平等的经济主体，进行合理有效地竞争，推动经济发展。 2、有利于城市化和产业结构的转化。户籍制度的改革，打破城市和农村人口户籍的严格分离，由于我国城乡之间的现实差距，必将对农村剩余劳动力形成一种内在动力，根据托达罗人口流动的预期理论，必将促进农村剩余劳动力的转移，而农村剩余劳动力转移的直接结果就是加快我国的城市化进程。另一方面，大量农村劳动力进入城市，成为城市的非正式部门，从事劳动密集型产业生产或第三产业，使扭曲的产业结构得到矫正和调整。 3、有利于协调经济均衡发展。人口流动是社会进步的标志，也是经济发展的必然结果。快速的经济发展必然产生大量的人口流动，由于我国经济发展程度在地域上极为不平衡，对户籍制度改革有利于已建立的发展极和增长点更好地发挥其扩散效应和回波效应，克服地理上的二元经济结构，实现区域经济协调发展。 4、为收入最大化和就业最大化两大经济目标自动平衡创造了条件。户籍制度改革为人口流动扫清了人为的障碍，市场经济条件下，由于价值规律的作用，人口流动必然伴随技术、资金等其他生产要素的转移，使经济发展成为一个自组织过程，趋利避害的心理作用使收入与就业二者之间在资本边际效益与劳动边际效益相等时，达到最佳平衡。 三、户籍改革的政策建议 中国户籍问题是一个由来已久、十分复杂且艰巨的重大经济、政治和社会问题。目前户籍改革虽然取得了实质性进展，但还存在滞后性和不彻底性。要从根本上解决户籍问题，就应从全局出发，系统地深入地实施以下改革。 1、建立城乡统一的户口登记制度，积极调整户口迁移政策，改革户籍迁移制度。应该取消城市户口隐含的利益、福利、特权。取消农业户口与非农业户口的划分，实行城乡一致的户口登记制度和居民身份证制度，便利公民参加各种合法的社会经济活动。必须按照国际惯例，建立起统一的动态户籍制度。即任何公民只要在一地有相对稳定的收入来源，就应有资格办理暂住证或常住证，并依法拥有当地居民应享有的权利和义务。只有这样，才能逐步为劳动力流动创造平等环境，使人口的迁移按市场规律运作。 2、健全社会保障制度，减小社会震荡成本。世界各国普遍重视建立完善的社会保障制度，因为它可以提高个人和社会应付风险的能力，是社会发展的稳定器。中国要实现户籍改革的目标，有赖于一个安定团结的政治局面和社会环境。健全社会保障制度是消除劳动力区域间流动后顾之忧和保障其权利的基穿当前社会保障制度改革可以从以下几个方面着手：一是扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次。二是应建立起全国统一的社会保障机构，以期最终建立覆盖全国的社会保障体系。三是在现行户籍管制改革全面进展的情况下，在流动人口中以推行医疗、工伤保险等为突破口，逐步对外来流动人口与常住人口制定相同标准，使之公平地享有社会保障权利。 3、改革劳动就业制度，积极推进人事制度改革。统筹规划和调控全国城乡劳动力就业，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，促进劳动力在城乡之间、地区之间的有序流动，建立统一规范的劳动力市场，完善就业体系。对同一单位的员工，不管其户籍状况如何，应实行同一工资标准，同工同酬，并使其逐步获得同样的社会保障待遇。 4、变以户管理为主为以人管理为主。适应市场经济条件下人口大规模流动的现实，是户籍制度改革的方向和原则，是户籍制度发挥应有的服务功能而不是旨在控制人口的迁移行为。管理手段上不是靠硬性的行政管理、政治动员，而是靠正确的宏观政策，有效的经济手段去引导，最终使人民生活更自由平等，最大限度地实现人生价值。 5、加快户籍管理立法步伐，完善法律法规制度。只有通过及时制定完善的法律法规，才能最大限度地保障全体劳动者的合法权益。具体而言：一是应加紧做好与劳动法相配套的立法工作。二是要加大执法力度，特别应制止各种形式的乱收费、乱摊派等直接导致劳动力流动成本升高的现象。三是要加快配套规章制度的建设，制定全国统一的规范劳动力流动的制度。只有在全国范围内做到依