2012-02-05交通事故责任无法认定案中劳动者的工伤认定.docx

交通事故责任无法认定案中劳动者的工伤认定作者：浙江智仁律师事务所 侯二朋律师内容摘要：修订后工伤保险条例第14条第6项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”的规定，由于工伤认定部门认为“非本人主要责任”不包括劳动者在交通事故中责任无法认定的情形，引发了交通事故责任无法认定案中劳动者所受伤害能否认定为工伤的争议。从程序上看，工伤认定部门不能以交通事故责任无法认定为由中止工伤认定程序；实体上看，根据国务院此次修订工伤保险条例的立法目的以及第14条第6项条文的文义，交通事故责任无法认定案中劳动者所受伤害应当认定为工伤。为了尽快在全国统一法律适用，建议由国务院法制办或者人力资源和社会保障部对此制定解释并予以发布。关键字：交通事故 劳动者 工伤认定在2010年修订工伤保险条例之前，在劳动者上下班途中发生交通事故的情形中，交通事故赔偿与工伤事故赔偿如何处理一直是人身损害赔偿案件中一个比较重要的问题。这个问题的核心焦点是交通事故赔偿与工伤事故赔偿是劳动者可以获得双重赔偿，还是两项赔偿实行总额补差以及如何补差，主要是赔偿金额的计算问题。而在此次修订之后，又出现了一种新类型的争议，即交通事故责任无法认定案中劳动者所受伤害能否认定为工伤。笔者有幸办理了一起此新类型的案件，在此作一分析，以期抛砖引玉。一、问题的提出：修订后工伤保险条例第14条第6项规定引发的争议（一）基本案情2010年10月1日，应某驾驶一辆重型自卸货车，在20时40分左右与冯某驾驶的电动自行车发生碰撞，造成冯某受伤抢救无效死亡及电动车受损的交通事故。某公安局交通巡逻警察大队经调查，认定肇事货车制动系和前大灯不符合技术要求；冯某驾驶的电动车未登记，不合符规定，却无法查证哪一方当事人违反交通信号灯通行这一重要事实，为此只能依法出具了道路交通事故证明书，载明本案交通事故责任无法认定。（二）案件的办理过程冯某的近亲属取得道路交通事故证明书后向一审法院提起道路交通事故人身损害赔偿诉讼。一审法院根据查明的事实，认为应某应承担事故80%的赔偿责任。应某等不服一审判决提起上诉，二审法院判决维持了原判。一审宣判后，冯某的丈夫沈某于2011年3月9日向某人力资源和社会保障局申请工伤认定。该局认为，工伤认定需要以公安机关交通管理部门的结论为依据，而交通管理部门作出的事故认定结论是责任无法认定，没有明确冯某的事故责任，遂根据工伤保险条例第20条的规定，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止的具体行政行为，并告知沈某该局“将在收到司法机关或者有关行政主管部门作出明确责任事故的结论之日起，继续履行工伤认定相关程序并在法定时效内作出工伤认定决定”。二审宣判后，该局继续中止工伤认定程序。多次交涉无果后，沈某走上漫漫诉讼路，经历了一次行政复议，两次行政诉讼。最终在2011年底该局作出工伤认定决定书，认定冯某所受伤害为工伤。（三）由此案引发的法律适用问题首先，本案工伤认定是适用修订前还是修订后的工伤保险条例。就此点而言，争议不大。根据该条例第67条“本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例的规定执行”的规定，所有截至在2010年12月31日未完成工伤认定的案件，将全部适用修订后的工伤保险条例。本案中沈某申请工伤认定的时间是2011年3月9日，自当适用修订后的工伤保险条例。其次，本案中冯某的情形是否符合修订后工伤保险条例第14条第6项的规定就成为了核心问题。也就是说，根据修订后工伤保险条例第14条第6项的规定，交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害能否认定为工伤。二、问题的分析：交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害应认定为工伤（一）从程序上看，工伤认定部门不能以公安机关交通管理部门出具的道路交通事故证明书中所载明的“交通事故责任无法认定”为由中止工伤认定程序1、工伤认定部门中止工伤认定程序的法定事由根据工伤保险条例第20条第3款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”及工伤认定办法第20条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人”的规定，工伤认定部门中止工伤认定程序的法定事由仅为“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据”，否则该机关无权中止工伤认定程序。2、公安机关交通管理部门出具的道路交通事故证明是交通管理部门确定事故责任的一种方式。受害人及其近亲属取得道路交通事故证明，表明负有交通事故管理职责的行政部门已经做出了道路交通事故责任的认定结论根据交通事故处理程序规定第6章第1节“道路交通事故认定”规定，公安机关交通管理部门作出道路交通事故认定结论的形式有两种，一种是道路交通事故责任认定书，一种是道路交通事故证明。本案中沈某提交给工伤认定部门的恰属于第2种，也就是说沈某所提交的道路交通事故证明是道路交通事故责任认定法定行政主管机关交通管理部门所出具的交通事故责任结论。故本案中有权行政主管部门已经作出最终结论。沈某不可能再取得其他形式的法定机关做出的事故责任认定结论。工伤认定部门据以作出工伤认定结论的前提条件已经具备，故其丧失了依据前述法定事由继续中止工伤认定程序的权力。3、工伤保险条例第14条第6项中的“非本人主要责任”，应指公安机关交通管理部门及其他相关行政部门行政认定确定的责任，而不包括人民法院判决书中确认的赔偿责任从人力资源和社会保障部发布的工伤认定办法所附的工伤认定表的填表说明“上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交公安机关交通管理部门或者其他相关部门的证明” 的内容以及中止工伤认定的法定事由“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据”看，对交通事故责任的判定原则上是依据公安机关交通管理部门的认定结论，例外是其他相关行政部门的证明。这里的“相关部门的证明”也应指行政机关通过调查获知的一些信息，而不包括司法机关人民法院作出的判决书。如果证明“非本人主要责任”的文件包括人民法院判决书中确认的赔偿责任，等于是变相地要求受害人或其近亲属在事故责任无法认定的案件中在不能取得其他证明的情况下，必须向法院起诉，而且必须要求法院判决。这样就会导致此类案件必须经过法院审理和判决。这不利于解决交通事故人身损害赔偿案件中当事人的纠纷，与司法制度设立的本意也不相符。而且法院确定的民事赔偿责任比例，与交通事故责任比例本身也不是同一概念，两者的内涵和外延均不相同。从有利于化解社会矛盾的角度考虑，不宜按照人民法院的判决书确定工伤认定中的“非本人主要责任”问题。（二）从条文的文义看，根据修订后工伤保险条例第14条第6项的规定，交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害应认定为工伤修订前工伤保险条例的规定是按照上下班途中劳动者所受伤害是否有机动车参与作为判断标准，而修订后的条例则对此进行了修订，以劳动者在交通事故中所承担的事故责任情况作为判断标准。从立法目的以及工伤保险条例第14条第6项条文的具体内容看，交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害应认定为工伤。1、国务院修订工伤保险条例的价值取向主要出于加强对劳动者受伤害的保护，利于职业康复，总体上在于扩大对劳动者工伤的保护范围，体现了国务院一直倡导的以人为本、保护弱者、构建和谐社会的执政理念人力资源和社会保障部副部长胡晓义在全国学习贯彻新的工伤保险条例动员部署视频会议上以贯彻实施新的工伤保险条例推动工伤保险事业新发展为题做了主题讲演。在讲话内容的第一部分“新条例的颁布实施，是深入贯彻落实以人为本的科学发展观的内在要求”中指出“新条例正是按照中央十二五规划建议的要求，深入贯彻落实科学发展观，以为广大职工提供更好的基本公共服务为核心，对扩大工伤保险适用范围和工伤认定范围、增强参保强制性、提高工伤待遇水平、增加工伤预防费支出等方面内容都进行了修订和完善，做出了更全面、更科学、更具有可操作性的制度安排”，明确说明工伤保险条例的修订目的在于扩大工伤保险适用范围和工伤认定范围，不在于限制劳动者享受工伤保险待遇的权利。对工伤保险条例第14条第6项的理解和解释应基于此来加以认识。2、从具体条文的文义看，“非本人主要责任”应包括三种情形，即本人次要责任、本人无责任以及本人在交通事故中的责任无法认定工伤保险条例第14条第6项对工伤与非工伤的基本分野即在于是否为“非本人主要责任”，如果是本人主要责任或全部责任造成交通事故的，不得认定为工伤。而对于哪些情形为“非本人主要责任”存在争议，主要集中在本人在交通事故中的责任无法认定情形。但是就从该条款基本文义上来说，应是从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，而对事故责任无法认定的情形似乎没有规定。“非本人主要责任”的表述是立法机关的一种立法语言，是用排除法排除了不能认定为工伤的情形。这样作此理解符合我国语言表述的常理。立法语言应是周延的，不可能留下空挡。若结合国务院修订工伤保险条例的价值取向看，立法机关的态度对此是非常明确的。该条文并未排除事故责任无法认定情形中受害职工可以享有工伤待遇的权利。劳动者在交通事故中的责任无法认定属于工伤保险条例第14条第6项规定的情形，是该条文的应有之义。故交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害应认定为工伤。而且法律法规也赋予了用人单位提出异议的救济性权利。根据工伤保险条例第19条第2款“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”和工伤认定办法第17条“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任”的规定，即便工伤认定部门作出了为工伤的认定结论，用人单位如果认为不是工伤的，也可以通过行政复议或者行政诉讼的方式来维护自己的权利。只要其能举出证据证明劳动者在交通事故中负主要责任或者全部责任，就可以推翻工伤认定部门的工伤认定结论。3、司法机关对交通事故民事赔偿责任判定的司法实践也可以作为参考在机动车与行人发生交通事故案件中根据道路交通安全法第76条的规定实行推定过错责任原则，即机动车方如果不能证明行人有过错的就应承担全部赔偿责任；能证明行人有过错的，可以减轻其赔偿责任。由此可见在机动车和行人间交通事故责任无法认定的情况下法院就民事赔偿责任首先推定机动车方负全部责任。这一原则也应适用于对工伤保险条例第14条第6项的理解，在没有证据表明行人在机动车和行人间交通事故中负有全部或者主要责任的情况，应推定行人负次要责任或者无责任。这既符合法理，也符合人情。总之，从以上分析可见，尽管沈某为了妻子所受伤害认定工伤的案件颇费周折，但工伤认定部门最终还是做出决定其所受伤害为工伤，其具体行政行为在程序上有瑕疵，但是实体结果处理还是恰当的，既符合国务院修订工伤保险条例的立法目的，也与工伤保险条例第14条第6项条文的文义相一致。三、问题的建议：由国务院法制办或者人力资源和社会保障部发布解释，明确交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害应认定为工伤（一）国务院法制办或者人力资源和社会保障部应当立即制定解释并予以发布国务院对工伤保险条例第14条第6项将原规定“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”，修订为“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。这一修订的立法本意是以人为本执政理念的充分体现，修正了不考虑交通事故中劳动者责任情况一概认定为工伤的弊端，而且扩大至非机动车事故中也可以认定为工伤的情形，并且明确城市轨道交通、客运轮渡、火车等其他形式交通行为中劳动者所受伤害也可以认定为工伤。但是执法机关在执法过程中遇到了窘境，即对“非本人主要责任”的理解是否应包括责任无法认定的情形。现在多地的执法部门都认为“非本人主要责任”仅包括本人次要责任和无责任两种情形，不宜扩大解释。但是在客观情况下，确实有些公安机关交通管理部门在穷尽了所有手段仍无法查清事故当事人责任的情况。如果将在这种情况下受伤的劳动者所受伤害不认定为工伤，等于是让弱者承担了全部的事故结果，与保护弱者的社会法价值取向是背离的。如果认定为工伤，则与诸方面均为有利。从一个用人单位的角度来说，似乎有失公平，让其承担了全部社会责任。但是用人单位承担这种责任恰恰可以通过工伤保险制度予以分担。从社会整体利益来考量的话，这种“似乎有失公平”应是社会运行和制度设计的一个基本法则。因此，交通事故责任无法认定案中劳动者所受的伤害应认定为工伤是合情合理的，而且现行法律条文可以实现。为了减少劳动者或其近亲属申请工伤认定的诉累，使法的立法价值尽快得以实现，国务院法制办或者人力资源和社会保障部应立即制定解释，统一全国范围内工伤保险条例第14条第6项的适用。（二）关于工伤保险条例第14条第6项解释内容的建议该条文解释的内容可以为“根据工伤保险条