我国问责制制度化研究.doc

我国问责制制度化研究摘要2003年启动的官员问责，自实施以来，取得了不少成效。尤其是我国的官员问责制度化，对于深化我国行政管理体制改革，特别是深化人事制度改革，提高行政效率，形成新的行政文化都具有十分重要的意义。本文首先结合已有的研究对问责制的概念和内涵作探讨，通过对问责制的内涵的讨论，分析了我国问责制制度化过程中的困境。最后提出了问责制制度化的对策。关键字：问责制，制度化，困境一、行政问责文献综述1.问责制内涵周亚越提出，“行政问责的主体，不仅有行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等”，“行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导”;行政问责的程序“包括质询、弹劾、罢免等方方面的程序要求”。浙江工商大学陈党认为，在我国，行政问责的主体只能是行政机关、权力机关和司法机关，行政问责的对象应该包括各级人民政府及其组成部门的行政首长、一般公务员、行使行政权力的其他组织和人员;行政问责的程序包括立案、调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节。浙江大学陈国权教授认为，政府问责的主体有:“同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，行政系统对其行政人员的问责”;异体问责即指问责主体是本系统之外的“包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制”吉林大学张创新教授认为:“同体问责是行政系统内部的问责，而异体问责则是指权力机关和公众媒体对行政机关及其行政人员的问责”，“我国行政问责的客体应该包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员。刘厚金认为，“行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责”，“行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员”。综上所述，问责制是指由各级政府及其政府部门、人大、执政党、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众乃至政府官员自身等多元问责主体对由选举产生或政治任命的，应该为自己的言行及职责、义务的履行承担政治、行政、法律及其道德责任的政府官员进行责任追究的制度体系。作为一种制度，问责制涉及到“由谁问(问责的主体)”、“向谁问(问责的客体)、“问什么(问责的范围)”、“如何问(问责的程序以及“问何责(问责制的责任体系)”等一系列问题 2. 行政问责的理论基础黄健荣、梁莹提出了问责制的三大理论基石:主权在民，委托代理和制度主义。他们认为，主权在民和平等主义是构建行政问责制政府的根源性学理和法理依据；委托代理关系能够较好的揭示主权在民的本质；制度主义能够从源头上防止政府官员滥用权力及其失职失责行为的发生。除此之外，行政问责还是公共行政基本原理的具体要求，问责的目的就是重新规范权利与责任的关系，实现权利与责任的平衡。张贤民则较为细致地从政治逻辑层面上论证了官员问责的必然性。在他看来，主权在民的思想确立了授权与被授权、代表与被代表的关系，意味着公民代表在获得公民授权的同时，也承担起对公民应尽的责任。除此之外，行政问责还是公共行政基本原理的具体要求，是权责一致原则的具体要求，问责的目的就是重新规范权力与责任的关系。阮爱莺从委托代理理论的角度阐释了问责制的内在必要性，在她看来，问责制就是理性的委托人试图控制理性的代理人从而使代理人遵从委托人的意愿和期望的一种外部性约束机制。周亚越进一步拓宽了行政问责制的理论基石，除了主权在民和委托代理理论以外，还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制产生的内在根源。她认为，交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。从以上学者的文章中，我们可以总结出行政问责制的理论基础有：人民主权理论、委托代理理论、社会契约理论、博弈理论、社会资本理论，交易成本理论、善治理论等。虽然理论的选择侧重点不同，但是都强调行政问责是规范政府行为，保障人民权利的必要措施。3. 我国行政问责存在的问题毛寿龙认为，行政问责实施中存在行政问责制度化和程序化不强的问题，并将当前的问责制的特征归纳为“行政性问责”，即问责依据是行政性的，主要取决于领导人的意愿和意志，而较少依据制度和程序。刘厚金认为，行政问责制进程中存在的诸多困境突出表现在:问责主体缺乏法定明确性，异体问责相对薄弱；问责客体限于政府系统；问责标准弹性过大；问责程序可操作性不强；问责的法律体系尚存缺陷;转型中的行政生态环境，还不能有力地促进问责制的推行。周亚越则指出，我国已有的行政问责制只是中央政策而不是法律；我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律；已有的行政问的规定存在明显缺陷，具体包括问责事由不够具体，对问责形式的规定不够全，缺乏对法律责任和道德责任的担当;对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。这些问题导致了行政问责当中的一些负面后果，具体表现为：问责面前不平等，往往是对于同一行为，不同的地方，不同的时间，有不同的处理结果；由于职责不清，导致问责客体不清，“问”谁不问谁都有很大的不确定性；问责主体缺位;问责范围太窄；问责力度不强。4.行政问责完善的对策思考毛寿龙认为要想解决行政问责制实施中存在的各种问题，有必要推动行政问责制从“行政性问责”转变为“程序性问责”。在他看来，相对于“行政性问责”而言，“程序性问责”是依据法律进行的，每一个官员的责任都非常具体明确，有着充分的法律依据，而不是简单的行政性文件或临时性的行政决定。张创新，赵蕾认为，我国行政问责制要想从“新制”走向“良制”，需要加强三个方面的制度设计。首先是行政责任的确定;其次是行政责任的追究，它是行政问责制度价值实现的运行保障和践行归宿。在行政责任的追究中，要具体的把握好对引咎辞职者责任追究的“度”，既不能“一棍子打死”，也不能将引咎辞职当“挡箭牌”;最后要考虑行政问责的救济问题。在行政问责中，除了追究责任者的相关责任以外，防止因责任追究失误而导致的对政府官员正当权益的侵犯以及被问责官员的生活保障等问题也应纳入行政问责制的制度设计范围之列。顾杰认为，完善认为，完善我国行政问责制可以从三个方面着手。第一，要转变观念，构建新的政治文化，树立“民为本”、“无为即是过”、“当官有风险”以及“有权必有责”的观念。第二，健全法律制度，通过制度的健全实现问责制的刚性化、细化和可操作性，落实责任准追究制度。第三，推行与行政问责制实施相关的配套体制改革，完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举范围等。第四，要借鉴经验，保证公众的知情权，赋予公民启动问责程序的权利等。丁先存、夏淑梅从健全行政问责制体系、完善民主问责制度和正当程序的角度分析了完善我国行政问责的制度体系，防止以行政责任追究代替法律责任的追究。在问责过程中，要突出异体问责的重要性，排除同体问责产生的人为干扰现象。应该通过完善行政问责的程序，将问责纳入法治化轨道，赋予和保障公民的知情权和参与权。在更具体的对策上，学者们还提出:培育行政问责的政治文化，尽量克服“官本位”思想的影响；健全行政问责的统一的法律体系，完善行政问责的程序;强化异体问责，加强人大的问责力度，推进问责主体的多元化;加强政府信息公开，提高政府工作的透明度等。二、问责制制度化困境官员问责制是当代中国社会主义政治文明建设中的制度创新。它是民主政治的必然逻辑、权责一致原则的具体要求和改善中国政治环境的现实需要。随着官员问责制的不断推进与深入，目前我国官员问责制已呈现出新的发展态势：问责方式由“权力问责”向“制度问责”转变；问责对象开始呈现从追究“有过”官员向追究“无为”官员深化：追究范围从生产事故多生部门向其他领域和部门(尤其是权力部门)推进，初步形成了从中央到地方层层问责的制度框架；问责主体从权力系统内单一问责向社会多元参与问责。同时，官员问责制的实践也表现了“几多几少”的特点：同体问责多，异体问责少；行政问责多，其他问责少；行政和道义责任追究多，政治和法律责任追究少；分管领导被问责多，一把手被问责少；被迫辞职多，主动“引咎辞职”少；一问则止的多，一问到底的少；因重大安全事故问责多，因“政治上的过失”问责少。1. 重同体问责，异体问责主体缺位目前我国官员问责启动的大多数是同体问责，即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责，缺乏异体问责主体及时、有效介入。不可否认，同体问责在整肃吏治方面具有重要作用，但其缺陷与不足也是较为明显的。其最主要的不足之处，在于这种问责追究的是下级对上级的责任，从而导致官员只对上负责而不是对自己所承担的公共责任负责，进而忽略了对社会公众负责。异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。政府不仅是公共利益的代表，而且政府也具有自利性的一面，从而必然地具有自利的利益驱动。追求物质利益和其他利益的满足是个体从政的本能要求和现实反应，这时便很难依靠政府自身的力量来规制其行为，这就需要异体问责通过他律最终促成政府的自律。2. 问责客体责任标准模糊不清，导致责任承担不明确不同部门与官职之间严格的职责划分是官员问责的一个重要前提，没有明确责任体系的问责制度不过是一种摆设，而且还有可能成为权力斗争和铲除异已的工具。问责客体责任划分不清，是官员问责制实施过程中主要障碍之一。这种责任上的模糊不清包括如下领域：（1） 行政官员的多重身份导致其责任内容的模糊。由于我国实行党管干部原则，同时我国人大代表实行的不是专职制和常任制，所以多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官员向不同的对象负责。（2） 职能部门之间职权的交叉导致责任的推诿。由于历史原因，我国国家机关的建立遗留下职权不明的问题，这必然导致相互扯皮或推脱，严重影响行政效益，也给责任的确认带来了困难。（3） 行政系统内部正副职官员之间权责界限的模糊。行政一把手受到处理，党的一把手没有处理。在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手领导，出了事，只追究行政一把手责任，党的一把却不用负责，从而有失公正： 3. 问责范围过于狭窄，起不到预防效果当前的官员问责只局限于重大安全事故领域或具体过错，对其他领域应担负领导过失责任的官员，尚未纳入问责范畴。不可否认，出现重大事故或具体过错，必须对相关官员进行问责。但是，如果问责仅限具体的事件，似乎不发生重大事故、不出现具体的过错就不存在责任问题，从而把问责变成追究在具事件上具体过错的纯粹的惩戒措施，显然存在着重大的偏差。当下官员问责应从追究“有过”官员向追究“无为”官员深化。官员“有过”要问责，道理显而易见，官员“无为”也要问责。表面上看，“无为”之官没有贪污受贿、违法犯罪，也没有酿成重大责任事故，其危害性似乎比贪官、酿成重大事故的官员要小得多，因此，长期以来，对“无为”之官往往缺乏具体的惩戒措施，他们“不求有功，但求无过”，日子过得省心，官当得也太平。4.问责标准不统一对于同一行为，不同地方的问责结果各不相同。由于现有的问责法律既没有统一的规定，也没有实施细则，导致各地对同一性质的行为该不该问责，以及问责结果也不同，问责制在实践上往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨。轻描淡写的时候，即使出现了重大责任事故，官员依然不需要引咎辞职、撤职等；暴风骤雨的时候，即使出现了一些小问题，官员也不得不引咎辞职、撤职等。这些问题实际上是由于问责制缺乏完善的法律规范所导致的。因此，问责的经常化、规范化已经成为迫切要求。5.问责程序非制度化一是问责启动程序不规范。在我国官员问责实践中，问责启动目前还仅限于党政机关甚至发生越俎代庖的现象，而少有人大或公众等其他主体来启动。这说明我国目前还没有明确的问责启动程序。二是问责官员的汇报对象不明确。责任人应该向领导者个人报告还是应面对更多的领导班子或是应在更大范围公开报告还有待明确。三是责任认定上还有待规范。究竟在何种情况下应受到何种追究，并没有明确规定。6.问责结果不科学性问责的结果主要体现在对被问责官员的处理。目前存在以下几种情形；一是惩罚不严，以“引咎辞职”为终极结果。在我国官员问责的案例中，经常可以看到这样一种情景：哪里出了重大安全生产事故，哪里就官员引咎辞职。如果官员问责仅止于引咎辞职，那么就有可能给人心理带来这样一种暗示：作为一名昏官、混官最坏的结果也无非就是引咎辞职。官员问责于引咎辞职，对于那些玩忽职守、严重不负责任的官员来说，这个板子可能打得太轻。二是被问官员的出路不明。被问责官员的出路问题，也就是被问责官员辞职后，能否“东山再起”?这个问题也备受关注。三、行政问责制制度化对策要建立健全官员问责制度，不能依据领导人的意志，也不能依据简单的行政文件或临时性的行政决策来实施问责，必须有明确的、充分的法律依据来确定官员需要承担的责任。所以，笔者认为。当务之急是制定一部统一的官员问责法，它是官员问责制度化建设的法律保障。这部法律应该对官员问责的主体、对象、范围、标准、程序等内容作具体规定。1. 规范问责主体，强化异体问责的力度，使问责主体多元化问责制是同体问责和异体问责的结合。在目前我国实行的官员问责制中，大多是同体问责，这种问责制对于推行、落实以及使问责制发挥立竿见影的效果具有重要作用。但同体问责难免出现官官相护，沆瀣一气的现象，这种问责的最大的弊病就是有违现代民主和法制精神。从官员问责制的长远发展来看，官员问责制要想更好地发挥作用，必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，建立和完善异体问责制。首先，加强人大的问责力度，发挥人大在问责主体中的核心地位、决定性作用。其次，发挥社会公众问责的作用。最后，司法机关对行政机关及其工作人员的问责也是一种行之有效的刚性问责，对行政机关的权力具有制衡作用，能够及时恢复和保障受害人的权利，消除行政违法行为的不良后果，防止以行政责任代替刑事法律责任。2. 问责客体要明确明确行政问责客体是落实责任的关键。在我国公务员范围不仅包括行政机关工作人员还包括中国共产党、人大、行政机关、政协、审判机关、检察机关和各民主党派、人民团体和群众团体的除工勤人员以外的工作人员，一些具有社会管理职能的公共事业管理单位的专业技术和行政执法人员也划入或参照公务员进行管理。我国的行政问责客体还包括国有企业事业单位的领导人员。3. 全面界定官员问责的范围及标准问责的范围，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为问责的触发机制。我国官员问责的客体是各级政府及公务员，他们经人民的同意和授予掌握公共权力。行政权力的性质，决定了行使的目的只能是维护人民大众的公共利益，政府的全部活动都必须围绕公共利益来开展，丽不是为了某一私人或个别集团利益服务。因此，在问责范围上，不能仅局限于严重的生产安全事故、生命安全公害事故、突发性灾难以及严重的经济事件，而是一切涉及公共利益的政府及其官员所做出的决策行为、执行行为、监督行为都在可问责之列。特别是决策失误和用人失察。3. 完善官员问责程序，使其具有程序性保障完备的问责程序是发展与完善官员问责制的一个重要步骤，它为问责提供了一套可遵循的制度运行轨迹。在出现了可问责和应问责的事件时，通过制度政官员实行问责时应当遵循的步骤、顺序和时间、方式。完善的程序是任何一项健全的制度所必备的要素，现代法治的核心问题就是程序，依法办事严格说来就是依据程序办事，一切程序都具有明显的控制权力和保护权力的功能。程序的科学合法是结果合法和公正的根本保证。4. 官员问责的结果的制度化关于政府过错而造成公民损失的政府应给予其相应的补偿，然后具体负责部门如人事部门再按照国家公务员暂行条例中规定了六种行政处分的行为，警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种，给予具体责任人以追究，从而一方面给予公众以救济的权利，保障公众基本的救济诉求，另一方面达到对责任官员的追究与惩戒，杜绝未来行政