资源型地区最低生活保障制度的教训与启示.doc

资源型地区最低生活保障制度的教训与启示以日本九州地区饿死事件为例刘晓梅1杨刚2内容摘要本文尝试以资源型地区日本九州的饿死事件为例，剖析该地区最低生活保护制度展开过程中，资源、低保和社会稳定之间的相互关系，总结该地区资源低保社会稳定关系的失调以及产生恶性循环的经验教训，期待对中国资源型城市社会稳定和最低生活保障制度改革以启示。关 键 词 资源型地区低保社会稳定作者1刘晓梅，东北财经大学公共管理学院教授；2杨刚，东北财经大学公共管理学院副教授。（辽宁大连：116025）2006年5月23日，在日本北九州市门司区的市营后乐街团地，一位57岁的男性死亡4个月后被邻居发现，被认定为饿死。他曾经三次去社会福利所申请低保，均被拒绝，最终导致饿死事件发生。这样的事件在该区相继发生3起，在其他区还有多起。该事件经日本广播电视网播送后，在日本全国引起震惊，政府组织庞大的全国调查团调查事件起因。作为世界经济最发达国家之一的日本，社会保障完善，居然在21世纪还会发生饿死事件，的确令人深思和探究。饿死事件发生的北九州，早在日本资本主义发展的原始时期就存在经济发展和社会保障制度之间的矛盾，尤其是低保制度。北九州地区的低保问题发源于资本主义发展时期的煤炭政策。日本实施的煤炭合理化政策，造成大量煤炭工人失业，导致失业工人失去收入沦落为贫困阶层。当时日本社会保障制度并不健全，还没有其他社会保障制度的支撑，唯一可以依赖的就是低保政策。低保是由国家和地方财政全额支出的社会救助制度之一，享受低保人数的增加会造成财政负担的增大。由于同时，日本要解决煤炭产业的夕阳化问题必须振兴地区产业，也需要财力支持，于是就形成了产业振兴和低保共争财源的矛盾局面。在制度配置的选择中，日本放弃了当时唯一实施的低保而选择了企业发展之路。这就为现代的饿死事件的发生埋下隐患。日本九州地区的煤炭产业政策和低保政策1资源型九州地区实施煤炭产业合理化的背景九州地区是日本重要的产煤区，产煤量曾占据日本总产量的一半多，为日本资本主义的发展立下汗马功劳。然而，该地区产业特点与欧洲的发展模式截然不同。欧洲模式基本上是在煤炭产地同时发展与煤炭产业相关的钢铁产业和化学工业，形成能源的合理配置；而该地区由于单线发展煤炭产业，给其持续发展埋下了很大隐患。在当时，九州的产煤量占全国的54%，北海道占31%，两者产量占全国85%。可是煤炭的使用地却在本州的中央地区（占4成），九州消费的煤炭只有22.2%。这种煤炭产地和使用地分开的结构，造成了煤炭价格昂贵，是导致该地区煤炭业夕阳化的重要原因之一。120世纪50年代，日本煤炭产业开始夕阳化。这既有国际背景，也有国内背景。从国际背景来看，主要是源于能源结构的变化，即由主要依靠本国的煤炭工业生产向主要依靠国外的石油进口的转换。日本战后的高速经济发展被认为与此有着密切的关系。从国内背景来看，主要是由于煤炭产业的结构不合理。为了降低煤价，日本关闭了一些效率低的煤矿，重点培养效率高的煤矿。另外，石油自由化以后，石油价格低，容易处理，又可以自由输入，对煤炭业的打击很大。同时煤炭业也相继采用机器开采，提高开采效率，并为此大量减员。不景气的小煤矿倒闭或被收买，多数煤炭职工失业，这种现象在1955年到1965年期间比较严重。在资源型产煤地区，失业者增加，再就业困难，接受低保的人逐渐增多。当时出现过煤矿工人集体上访要求享受低保的现象。2煤炭产业政策变化的影响由于日本对煤炭产业的不合理结构进行改革，以应对世界能源革命的潮流，重构日本煤炭产业结构；煤炭产业政策变化之后，依靠煤炭产业支撑的市街村的区域结构和区域经济全面崩溃，从而对社会产生了诸多影响。 （1）社会不安定因素增多。首先，矿山关闭后，对与矿山相关联的市街村的财政和行政影响巨大。年轻人大量外流，人口减少的同时矿山税等税收收入骤然减少，失业者增加，享受低保的人也增多，社会矛盾加重。失业者集体上访经常是长时间静坐，更有甚者是长时间纠缠福利部门的工作人员，有的职员抵不住折磨以至于突然暴死。结果，低保制度不仅没有起到稳定社会的作用；相反，这些民主团体的领导人物利用集体力量，利用多数贫困者的力量获取不当利益，造成不正当的救助支付，造成了社会不安定因素的增加。2（2）煤炭失业者的生活悲惨。日本1947年出台的宪法规定，要保证人人享有健康的最低生活保障。但是，当时九州地区产业政策变化后，失去工作的矿工有52%以上只依靠低保收入生活。据调查，有87.6%的人年低保收入在14000日圆以下，根本无法维持正常生活。（3）煤炭产区社会关系扭曲。随着煤炭产业合理化政策的实施，一些大小煤矿相继被收买或转制裁编，离职矿工与在职矿工开始分离断层。他们不但不能享有任何煤矿职工的福利，反而被具有浓厚团结意识的工会等集团排挤出去，被置于煤炭居住街这一共同体的纽带之外，形成了新的断层失业者区域集团。然而，这一集团仅仅是个空壳，这些被排挤出去的分散的失业者家庭大部分被孤立化，具有强烈的劣等感，并慢慢产生固定化倾向，最终变成衣衫褴褛的无产者。于是，大部分失业的矿工除了期望成为低保的“享受者”之外，别无选择。因为日本当时实施低工资政策，对失业者再就业也没有保障，如果到煤炭以外的地方工作，收入也微薄，而且还被作为差额扣除，降低相应的低保额。所以，没有人想出去工作，而死死地固定为当地的低保对象，失去了劳动积极性，处于意识停滞状态。此外，享受低保的人们和想要享受低保的人们之间还充满猜疑，形成一种卑屈的竞争意识。毋庸置疑，日本的低工资和低水平的社会保障制度，使人际关系扭曲变形。那些处于收入底层的人们，一方面非常想要朋友，另一方面却激烈地互相排斥、互相伤害，从而使失业者的身心长期处于停止、崩溃的状态，进一步加速了煤炭社会结构的瓦解。3资源型地区安全网的失效（1）煤炭产业政策影响地方财政对低保的支出。在强烈依靠煤炭产业的煤炭资源型地区，由于煤炭产业的夕阳化，矿产税和市民税减少。财政收入急剧减少的同时，财政支出却在增大。增大的支出主要用于失业对策事业费用和低保费。其中，失业对策事业费用中，除劳务费的2/3和资材费的1/2由国库担负之外，其余都由市财政来担负，且每年都要增加，给市财政造成了很大负担。（2）社会保障的滞后难以发挥安全网的作用。失业保险制度可以一时接受和消化失业者，积蓄新的能源。可是在九州的煤炭资源地区，几乎没有任何相应的失业保险和失业对策，从而引发了更为深刻的社会问题：一是领取低保人员剧增；二是群众反抗运动风起云涌。群众反对失业运动的主要内容之一，就是要求建立以失业保险和养老保险为中心的社会保障制度。这些问题本来可以通过国家实施经济政策和社会保障等各种事前预防和事后对策及时加以解决；但是，当时日本政府没有任何准备，在出现问题以后再采取就业培训等措施为时已晚。在低保实施过程中，还有一种来自社会的批评，就是批判低保是“惰民政策”。在日本，最低生活保障法的第四条规定：“接受低保是有条件的，即生活贫穷的人，其所有的能利用的资产和能力都在维持其最低限度的生活中得到发挥。”所以，很多享受低保的人要变卖自己的财产，包括家具、自行车、收音机和手表等，到什么资产都没有的时候才能真正享受低保。另外，所说的发挥能力的条件，是要行政人员帮助他们找工作；如果行政不设法帮助他们，他们就很难找到工作，低保工作人员只好强制他们去捡铁和煤渣等，而他们捡来以后换到一点点钱，还要被算做收入，从低保中扣除。可以说，在这种恶劣的状况下，资产和能力要求的合力，阻碍了低保人员自力更生和辛勤劳动的积极性。结果，该地区的低保率与其他地区相比更是迅速增加。概言之，在日本，由于煤炭产业合理化政策，造成煤炭产业夕阳化，逐渐导致过去稳定的煤炭社会结构瓦解；而政府由于没有事先建立完善的社会保障制度做保障，以至于无法解决产生的社会不稳定，由此导致煤炭地区的社会不稳定升级，社会结构坍塌。北九州“饿死事件”与现行的低保制度到1955年中期，由于日本实施煤炭合理化配置，加之钢铁业的不景气，九州地区享受低保人员急剧增多，1963年达到5.3%，是全国平均水平的近3倍。1967年4月，享受低保人员最高达到70750人，低保率为6.72%(全国最高)。为此，第一次“合理化”措施实行，享受低保人员开始减少。但是，受1973年石油危机导致的经济萧条长期严重的影响，再加上其它因素影响，北九州市享受低保人员又呈现增多倾向，1979年低保率达到4.6%，比1973年增加了7.03%。为此，第二次“合理化”措施开始实行。结果，1984年5月，低保率达到北九州市成立以来的最低点(3.8%)，此后每年都保持减少倾向。到2004年5月，低保率已达1.3%，比1979年减少了3.3%。那么，究竟是什么措施和政策达到低保人数不断减少的政策效果？而饿死事件又为什么会发生？1饿死事件与制度的实施首先，北九州市的这起饿死事件的出现，直接涉及到福利事务所这一行政机构在制度实施上的失误。死者曾经三次去申请低保，但都被福利事务所拒绝，这绝非是简单的政策实施失误，而是政策设置宗旨的贯彻。从北九州的低保政策动向来看，他们是在国家的指导下，通过一系列“合理化”政策试图实现低保率降低的效果。但是，这种“合理化”政策并没有考虑到地域居民的实际需要，甚至不管他们的死活，北九州的低保政策事实上成为了一种“弃民政策”。2.北九州最低生活保障政策的扭曲（1）“数值目标”和人事管理。为了控制预算，北九州在实施低保政策时，采取了设定数值目标和巧妙的人事管理方法，把低保率控制在一定范围内，并把它作为职员人事考核的基准。北九州曾经在一段时间内保持退出和进入的件数相同，甚至退出件数超过进入件数的情况。然而，有很多矢志福利事业的社会工作者处于福利的良知和职务命令的夹板中，左右为难。这种做法不但失去了市民对地方政府的信任，也严重伤害了正直职员的心灵。（2）低保“合理化”改革中的“面试审查制度”。在其他地区，首次申请低保的人员都是由社会工作者来接待；而北九州市却实行所谓“面试审查制度”。全市配置了20个股长级接见窗口、每年有近2亿日圆的人事费投入到“面试审查制度”中。这些股长的工作目标不是为了对低保人员进行保护，而是为了完成上级固定的目标任务：通过“面试审查制度”这种特别的实施体制，设定具体要达到的目标业务计划，而不是根据申请低保人员的具体情况进行实地调查，就能把生活贫困的申请者拒绝在外。在北九州的门司区，接见申请者不超过6件就达到目标，再有申请者也不予理睬了，所以才会造成饿死事件的发生。通过这一“合理化”改革，低保率从1979年的4.6%骤减到1994年的1.6%。3实施低保政策理念错误北九州是为国家的“合理化”政策而充当了模范城市，其背后存在更大的国家结构改革的背景，那就是在财政支出上，抛弃福利和低保制度，优先支援大企业发展的所谓新自由主义的结构改革路线。为之，国家厚生省还以北九州为例专门制定了低保行政合理运营的手册，事实上是国家利用了北九州。国家结构改革的结果是低保的理念被歪曲，贫困阶层处境艰难，贫富差别越来越大。北九州模式正是国家实施脱离公共社会保障责任政策的产物。在资源型地区，侵害贫困阶层享受低保权利的手段，正是申请手续的复杂化和在申请窗口的严厉拒绝。另外，来自福利部门的严格审查也给低保人员造成很大精神压力，有的人干脆就放弃了申请权，远离低保。在资源型地区，把自己一生都赌在煤炭事业上的工人们，他们为日本的发展立下汗马功劳，到头来却被国家的发展政策所抛弃。他们对国家的憎恨和愤怒行为常常表现为自杀和杀人，给社会的稳定带来威胁。原本低保制度是保障国民最基本生活的最后一道防线，其目的是防止贫困发生，是国家责任的社会保障制度。这道防线出现了问题，表明国家制度设计与实施存在深层次缺陷。 日本资源型地区最低保障制度的启示中国作为发展中国家，在经济社会发展的过程中和日本一样也面临许多困难和问题。笔者调查过中国的一些资源型地区和城市，这些地区有的资源已经枯竭，有的正走向枯竭。它们如今都面临经济总量不足、财政紧张、社会保障压力大、贫富分化严重、社会失衡、干部群众冲突多的问题；也发生着和日本相似的低保率上升、地方财力难以支撑、贫困者生活状况恶化，甚至出现低保申请者与行政人员发生武力冲突的恶性场景。由于目前中国资源型地区所面临的剧烈社会动荡、居民生活贫困问题在日本社会不仅上演过，而且还在继续；因此反思日本过去，我们可以得到以下一些现实启示。首先，在资源型地区，资源的变动将带来社会的巨大变动，其最大问题是失业者的增多和社会保障财政支出的增多，社会随之动荡不安。因此，寻求资源型地区的良性发展要从两个方面入手：一是有可持续的产业政策，通过产业转型，振兴城市经济发展。九州地区的教训就是因为在开发煤炭产业时，没有考虑到煤炭枯竭或煤炭政策变化后的可持续发展，没有做好产业转型的准备，产生了恶性循环的状况。二是建立健全的社会制度保障维护社会稳定。社会变动的最大减振器是社会保障，社会保障是防范生活危机和风险，保障最基本生存权的制度，越是在动荡不安的地区越要求其发挥作用。这一点对中国借鉴意义很大。目前中国的资源型地区大都面临资源枯竭的威胁，而由于没有其他社会保障的合力支撑，低保率急剧上升。有的地区已经超过全国平均水平的7倍以上，比如大连2006年的低保率为2.9%，而阜新是20.11%。其次，在社会保障制度设计过程中，必须充分考虑到社会保障与经济发展之间的依存关系，不能依靠缩减福利开支来缓解财政危机。尤其是社会保障之中的低保制度，由于它是保障基本生活的最后一道防线，财政支出应优先考虑；否则会造成社会贫富差距扩大，社会安定不可持续的现象。如果有健全的社会保障制度支撑，如健全的失业保险和公共养老金制度，有充分积极的事前预防措施，低保的事后补救负担也会减轻。具体到资源型地区，如果能在资源枯竭前建立全面的社会保障制度就会事半功倍。今天中国的社会保障制度还很不健全，虽然低保制度力度很大，基本上做到了应保尽保，但是养老保险和公共医疗卫生仍无法惠及到所有公民。而没有这些社会保障制度的支撑，低保的压力势必加大。比如没有养老金，很多没有劳动能力的人一旦进入低保队伍，基本就一辈子待在低保的保护伞里到生命终止。因为这些人除了低保救助以外没有其他保障性收入。另外由于没有医疗保障，因病致贫、因病返贫的人就会加入到低保队伍，也会加大低保压力。再次，在资源型地区良性循环发展中政府责任犹为重大。政府的责任不仅表现在对资源政策调整和可持续发展战略的制定上，也表现在政府行政职能的充分发挥上。政府对社会稳定器的社会保障制度的责任，应是政府责任的重中之重。从现代日本北九州饿死事件溯源来看，政府社会保障理念的错误，直接造成弃民政策的出现。同时，政府部门不依法履行行政职能，推卸行政责任是造成事件的直接原因。而硬性数值目标和畸形的人事管理办法更加剧了事态的严重性。为陷入生活困境的国民提