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征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究摘要:农民失地是城市化进程的必然结果。针对我国目前失地农民普遍存在的收入 下降和就业问题,提出失地农民边缘化的观点。在对我国建国以来征地补偿制度变迁回顾的 基础上,总结了我国征地补偿制度的特点;从土地征用的政府垄断权、征地补偿价格以及就 业安置等方面分析了征地补偿制度与失地农民边缘化的关系;提出解决失地农民边缘化问题 的核心不是征地补偿价格的确定而是安置和就业,而安置和就业的重心是解决失地农民的发 展问题等观点。 关键词:征地补偿制度;失地农民;边缘化 一、引言 农民失地是城市化进程的必然结果。目前对失地农民的研究均是从经济学角度研究征地补偿 制度对失地农民的影响,本文 拟引入社会学中的边缘化概念,研究我国征地补偿制度对失地农民边缘化产生的影响。边缘 化概念来自于帕克对美国城市问题的研究。帕克认为,由于通婚或移民,那些处在两种文化 边缘上的人经常处于一种心理上的失落感,他们在种族或文化团体中的关系模糊不清,因为 他们既不能被这个种族或文化团体接受,也不能受到另一个种族或文化团体的欢迎。张汝立 认为,“边缘化”是一个结构概念,与人们的价值无关,是指某些人或群体乃至国家被排斥到 远离社会中心的过程和状态。这一概念包括两层含义,一是表现为一个过程,即相对于过去 的中心地位下降的过程;二是表现为一个结果状态,即与中心相比而言的较低的地位状态 1。本研究中的“边缘化”概念主要指农民失地后出现的收入下降以及就业困境 而导致的生活水平下降问题。 本文的研究假设为:由于征地补偿制度的实施,使农民失去土地后出现边缘化趋势。这一研 究假设包含以下几层含义。 农民失地是征地补偿制度安排的必然结果,由于政府对土地征用权的垄断导致农村集体福 利制度的损失,偏低的征地补偿价格使失地农民收入下降,安置政策的失效使失地农民陷入 就业困境,使失地农民的生活水平下降。 失地农民问题的关键不是补偿问题,而是就业和安置问题。 失地农民边缘化是征地补偿制度安排的必然结果,要解决失地农民问题,应由政府承担安 置和补偿责任,并通过相应的制度变迁得以实现。 二、我国的土地征用制度变迁及特点 1. 我国的土地征用制度变迁 建国以来我国的土地征用制度大致经历了计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度、20世 纪80年代安置和货币补偿并重的安置补偿制度以及90年代后单一的货币补偿制度三个制度变 迁阶段。通过对这一制度变迁的回顾和分析,笔者发现在我国征地补偿制度变迁中存在很强 的路径依赖性。而这也正是导致我国现阶段出现失地农民边缘化问题的原因所在。 (1) 计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度 建国后,为了适应城市建设与工商业发展的需要,在1950年11月10日城市郊区土地改革条例 (以下简称条例)中就提到了对失地农民的征地补偿,并在1953年和1958年进行了修改, 总体补偿标准为土地年产值的26倍。1958年征用办法规定了农业安置和移民安置办法,198 2年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置 途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低,但由于较好地解决了失地农民的就业和安置 问题,所以征地进展顺利。 (2) 20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度 1986年6月25日,全国人大通过了中华人民共和国土地管理法,采纳了条例中的土地 补偿费、安置补助费等大部分规定,在安置途径上增加了非农就业 安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低,但是由于增加了非农就业安置方式,对失地农民而言 增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”,给失地农民带来的 诱惑是巨大的,所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大支 持,征地工作顺利进行,没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。 (3) 20世纪90年代后单一货币补偿方式下的征地补偿制度 1998年修订的中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法),除了规定政府在 征地后应支付土地补偿费、 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征 用前三年平均年产值的30倍外,对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及,导致大 规模失地农民问题产生。2004年国土资源部出台了关于完善征地补偿安置制度的指导意见 ,提出征地补偿安置原则是使被征地农民生活水平不因征地而降低,创新了安置方式,在 法律规定原有安置方式的基础上增加了土地入股等安置方式。 2. 我国土地征用制度的特点 通过对建国以来征地补偿制度变迁的追溯,发现我国征地补偿制度虽然发生几次变迁 ,但仍具有较强的路径依赖性,体现出以下几方面的特点。 (1)实行相当补偿原则 从以上分析可知,我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原则。从建国初期1953年平均年 产值26倍的补偿到1982年土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的 20倍的补偿价格,一直到1998年补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均 年产值的30倍的补偿,均实行相当补偿原则。这种原则的施行,考虑到了政府的交易成本和 交易费用,但却可能导致补偿成本与市场价格的背离。以南京市为例,2002年政府向农民征 用土地的最低价为每亩8万元(含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费 ),最高价为20万元。而政府转手拍卖最高价为每亩980万元,最低价为每亩120万元,差距 大得惊人2。 (2) 土地流转的政府垄断权 根据我国土地管理法第63条规定:“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租 用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并 等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。” 并且土地管理法中规定“国家为公共 利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。集体土地所有权不得转让,集体所有 的土地不得出让,农村集体公共组织没有批准权,国家却可以根据公共利益对集体所 有的土地进行强行征用,使集体的土地成为国有,所以国家征用成为集体农业用地转为非农 用地的唯一途径。并将征地的范围从公共利益用地扩展到国家建设用地,所以只要符合国家 建设要求的,不论是否符合公共目的,都可以采用征用的方式将集体用地转为非农用地。 (3) 强调土地征用的强制性 在计划经济时期,由于强调国家利益和民众对国家利益的服从,强制征地具有一定的思想基 础,虽然土地补偿费标准偏低,但是失地农民的后路有保证。尽管补偿费用降低了,由于不 完全损害个人利益,农民还是能够接受。总之,在这一阶段,失地农民的生产和生活都有保 障,社会相对稳定。1986年实行招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的 极大支持,使征地工作顺利进行。所以,征地制度的强制性是建立在失地农民没有后顾之忧 的基础上的。而1998年以来由于征地补偿价格偏低和征用范围的广泛性以及安置政策的失效 等原因,引起农民对土地征用的抵制。据调查,目前在全国的土地上访案件中,70%以上是 因征地而引发的,在调查过程中发现,几乎百分之百的地区都因为征地补偿价格问题引发过 矛盾,在某些地区还出现了由于农民抵制强制征地而引发的武装械斗事件3,导致 干群关系恶化,甚至出现公共性项目用地征地困难。 (4) 强调政府安置责任 从1950年国家制定第一个征地安置办法开始,政府一直强调失地农民的安置问题,安置方式 也主要以农业为主。从最初的失地农民农业安置强调要“给群众以必要的准备时间,使群众 在当前切身利益得到照顾的条件下,自觉地服从国家利益”,到1953年对失地农民的生产和 生活都作出了妥善的安置的规定,“不得使其流离失所”。另外1958年国务院公布的国家 建设征用土地办法指出:“国家建设征用土地,既应该根据国家建设的实际需要,保 证国 家建设所必需的土地,又应该照顾当地人民的切身利益,必须对被征用土地者的生产和生活有 妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置,应该等待安置妥善后再行征用,或者另行择 地征用。”而1982年的安置途径除了发展农业生产安置外,又增加了发展社队工副业生产、 迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径,使 失地农民安置途径增加。1986年的招工安置和货币安置相结合的安置方式又使农民积极配合 征地,使征地工作顺利进行。1998年修订的土地管理法并没有充分考虑到我国经济体制 已经实现从计划经济体制向市场经济体制转变这一根本性变迁,在征用补偿安置机制已明显 失效的同时,仍延续了计划经济体制下的补偿安置体制,法律严重滞后于现实实践,导致失地 农民问题产生。直到2004年出台的关于完善征地补偿安置制度的指导意见中,又重新提 出土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法,所以,笔者认为失地 农民问题的核心不是征地补偿价格,而是失地农民的安置问题。 三、实施中的土地征用制度与失地农民边缘化 1.政府征用权滥用与农村集体福利的损失 综观世界各国的土地征用制度,普遍具有公共目的性、强制性、补偿性和权属转移性四个特 征。土地征用的四个特征之间具有严密的逻辑关系。首先,公共目的性是前提,只有满足了 公共目的性,土地征用行为才具有合法性,其他三个特征才会在征地行为中得到体现;补 偿性是基础,只有给付了合理的补偿,才是合理和公平的土地征用;强制性是手段 ,但是必须建立在符合公共目的和给予公平补偿基础上,否则就是滥用土地征用权;权属转 移性是征地的结果和标志,只有被征用土地权属发生了转移,征地工作才宣告结束。从以上 分析可知,土地征用的四个特征之间具有严密的逻辑关系和时间上的先后顺序,否则会导致 土地征用权的滥用和对失地农民利益的损害。 由于我国对土地征用补偿遵循的是相当补偿原则,对土地征用人补偿不足,另外,征地过程 普遍存在征用范围过宽的情况,只要符合国家建设的需要,不论是否符合公共目的的要求, 都列入征用的范围。而这种不符合公共目的性和完全补偿原则的强制性必将导致征用权的滥 用。据国土资源部统计,地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上,而同期征地补偿费 只有91亿元,到2002年上半年,全国累计收取土地出让金达到6000亿元,压低征地补偿 费标准,高价出让,成为地方政府财政收入的一个重要来源。据专家估计,在全国范围内,19 531978年计划经济时期的25年通过“剪刀差”使农民损失约3000亿元。而改革开放之 后的23年(到2001年)中通过征地从农民手中剥夺的利益超过2万亿元,严重损害了农民集 体的利益,使失地农民出现边缘化趋势4。 2.偏低的补偿价格与失地农民生活水平下降 虽然补偿价格在逐步提高,但是并不能完全弥补失地农民的实际损失。首先,补偿价格的确 定并非以市场价格为基础,而是以前三年年均产值为基础进行计算。这种以农业产值对土地 价格进行估算的方法导致土地价格与市场价格相差悬殊。因为我国目前的农业已不是传统农 业,其产值都是高附加值,而非传统的粮食和蔬菜等产值可比5。其次,对征地补偿 倍数规定最高标准而没有规定最低标准,导致许多地方政府制定征地补偿价格是就低不就高, 尤其是对符合公共利益目的的征地采用极低的征用价格6。如山西省铝厂第 三期征地时,同时期每亩工业用地的征用价格为1012万元,而铝厂因为是国家和山西省的重 点支持项目,补偿价格仅为每亩34万元。同样笔者在河北省高碑店对失地农民调查时也发 现存在这种现象:商业用地的土地补偿价格工业用地的土地补偿价格公共用地的土地补 偿价格,另外当地政府支持的重点建设项目的土地补偿价格也低于同时期同用途的土地补偿 价 格7。再次,由于土地的外部性8,对土地的补偿价格的确定没有考虑到 土地所承载的国家粮食安全职能、对农民的就业功能和保障功能以及传统的福利功能,导致 农民失去土地后,其相关的生存权、经济权、就业权和财产权以及政治文化与教育等方面的 权利和利益均受到不同程度的损害和影响9。据浙江大学一项对5个城市255户农 户进行的典型调查,2002年这些被征地农户人均获得的补偿按当地当时的物价水平,仅能维持 2年半的基本生活。这一补偿额无论对于农民留用土地的预期收益而言,还是相对于政府出让 征用土地后的预期收益而言,都显得过低,都严重偏离了土地的市场价值。 3.安置政策失效与失地农民就业困境 进入20世纪90年代以后,随着我国市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工 制度、社会保障制度的改革,原有的招工安置制度在实践中已经失去了存在的基础。首先,就 业行为市场化,用工权企业自主,政府不能干涉企业的用工权;其次,随着国有企业的效益不断 下滑,工资较低且失业风险加剧,使对失地农民的就业安置成为一纸空文。2005年笔者通过对 河北省高碑店50户失地农户的调查后发现,除了货币补偿外,没有任何安置措施。由于普遍存 在的人地矛盾紧张情况,使农业安置也几乎不可能。例如在四川成都一个30万人的县,39万 失地农民中17岁45岁的青壮年劳动力就有18万人,在这些青壮年中只有32%的人能够就业 ,其余68%的人就业无着落10。所以,探索适合失地农民就业特点的安置方式, 仍是征地补偿工作的重 点。 四、结论和讨论 由于政府对土地征用权的垄断,导致农村集体福利损失,集体财产被掠夺,土地征用成为地 方政府的“第二财政”,加速了农地非农化和失地农民弱势的形成。而偏低的征地补偿价格 ,更使失地农民生活水平下降。而且由于目前多数土地征用采用单一的货币补偿政策,使失 地农民陷入就业困境,部分失地农民沦为失业半失业阶层,边缘化特征明显。由于失地农民 边缘化是土地征用制度导致的结果,政府应进行新的制度安排,以解决失地农民出现的边缘 化问题。 失地农民的核心问题并不是补偿问题,而是就业和安置问题。在计划经济时代和上世纪80年 代虽然征地补偿价格较低,但由于采取了较好的失地农民安置政策,并没有引发严重的失 地农民问题,尤其是1986年以招工和货币安置相结合的安置补偿方式,由于为失地农民提供 了较好的发展机会,受到了失地农民的欢迎。针对我国目前失地农民普遍存在的文化程度偏 低、非农就业技能较差的特点,应探索将失地农民的安置与社会主义新农村建设结合起来, 在农村内部设立环境维护、卫生和治安排查等非农就业岗位,既可以减少失