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探析我国行政诉讼传统功能的困境与发展 探析我国行政诉讼传统功能的困境与发展 行政诉讼功能是指行政诉讼制度的功用和能力，即行政诉讼制度对社会关系可能产生的影响，而这种影响是基于行政诉讼的属性、内部结构以及诸要素所具有的潜在能力。行政诉讼功能是行政诉讼具有生命力的内在依据，是行政诉讼作用的基础和前提 ，同时也直接影响着行政诉讼制度的构建与完善。目前学界针对行政诉讼功能的专门研究不算太多，而且随着社会与组织形态的发展，厘清行政诉讼功能定位，丰富行政诉讼功能，具有重要的现实意义。 一、我国行政诉讼传统功能的确立与演进 行政诉讼作为三大诉讼之一，其功能与其他诉讼制度相比较，有其共性，也有其特性。但总体上来说，行政诉讼的功能应该是多维的、多方位与多层面的。目前，针对行政诉讼功能，理论界与实务界观点不一，但都有了更加深刻的研究和认识，具体来说有双重功能说、三功能说、四功能说等，但综合分析，笔者认为，目前行政诉讼最主要最直接的功能有如下三点： （一）解决纠纷功能 后汉书陈宠传云：西州豪右并兼，吏多奸贪诉讼日百数。可见诉 讼的本义是因纠纷告于官署，以分曲直，解决纠纷功能是诉讼最古老也是其最重要的功能。因此，行政诉讼首先作为一项诉讼制度，具有与其他两大诉讼相同的最基本的功能解决纠纷。解决纠纷功能应该是其他所有功能的前提。 当然，行政诉讼与其他诉讼制度相比较，所解决的争议显著不同，它所集中关注的是一般的公民、法人或其他组织与政府之间的纠纷，即行政争议的解决。由于所解决的争议对象与性质的特殊性，因此也决定了行政诉讼其他功能构建的特殊性。同时，行政诉讼虽为行政争议的解决方式，但却不是唯一的，但是有其不可取代性。与其他行政争议解决方式（行政和解、行政复议、上访等）相比较，主要有以下特点：1、以司法权的权威为核心，程序最为严格、复杂；2、纠纷的解决具有终局性。这里的终局性主要是指行政诉讼是行政争议解决的最终环节。且就解决纠纷而言，通过诉讼裁决是最有效的纠纷解决方式，诉讼裁决的结果一般不受其他非诉讼程序的审查，具有终局性。 （二）监督功能 行政诉讼的监督功能是指行本文由收集整理政诉讼维护和监督行政机关依法行使行政职权的功能。行政诉讼的监督功能是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的最大特点。 行政诉讼的监督功能源于西方的控权思想。我国行政诉讼制度起步较晚，深受西方的影响。早在1989年4月4日颁布的中华人民共和国行政诉讼法的第一条就确定了行政诉讼具有维护和监督行政机关依法行使职权的功能。后行政诉讼法对行政诉讼功能虽有所丰富，但是仍然确定了该功能。由此可以看出，立法者以期利用行政诉讼达到监督行政机关具体行政行为的目的，从某种程度上来说，就是发挥司法权对行政权的监督功效。 （三）权利救济与保障功能 从我国行政诉讼制度建立之初，我们就把行政诉讼定位为民告官，其内涵即是为行政相对人合法权益遭受行政主体行政行为侵害时提供一种法律上的救济制度，行政诉讼作为一种救济制度而存在也得到了最大化的认可。毫无疑问，行政诉讼是为相对人提供救济而存在的，相对人最根本、最直接的目的是请求法院撤销或改变行政主体对自己做出的违法侵犯其权益的行政行为，或确认该行为违法，责令行政主体赔偿自己因其违法侵权行为所遭受的损失，即为自己提供法律救济。在行政相对人与行政机关两造权力不相对等的情况下，行政诉讼通过独立的第三方法院来解决纠纷，为行政相对人提供一种权利救济与保障的方式。 二、目前行政诉讼功能的困境与原因初探 自1989年中华人民共和国行政诉讼法颁布实施以来，实践告诉我们行政诉讼功能并没有得到很好地发挥，困境越发明显。因此，探究我国行政诉讼功能的困境及其原因有着重要的现实意义。从目前来看，行政诉讼功能的发挥主要有如下几个障碍： （一）主观诉讼客观判决使得大量纠纷得不到真正解决 我国行政诉讼以主观权利救济为目的，但是在具体的审判过程中，却只针对具体行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼的客观判决回应不了相对人的主观诉求，没有使当事人的纠纷得到真正的解决，也无法真正保障相对人的合法权益。 例如：在集体土地房屋拆迁中，行政相对人甲对于房屋拆迁补偿数额不满，经多方协商终不能达成协议。房地产公司遂申请房屋拆迁管理部门作出房屋拆迁纠纷裁决。房屋拆迁管理部门审查产权证明、补偿安置方案、评估报告、专家鉴定意见后，最后作出房屋拆迁纠纷裁决。行政相对人甲以期通过行政诉讼获得救济，主观目的在于获取更多的拆迁补偿金额。但是在具体案件中，法院只会针对该行政机关的一系列具体行政行为是否合法作出判断。若最后法院以房屋拆迁管理部门作出裁决所依据的评估报告不合法为由，撤销了房屋拆迁管理部门作出的房屋拆迁纠纷裁决书。在本案中，尽管法院撤销了行政机关的具体行政行为，但是实际上对原告的诉讼请求和理由并没有触及。行政相对人与行政机关的纠纷仍然存在。 类似的案例在实践中其实比比皆是，主观诉讼、客观判决，行政诉讼对诉求的回应能力弱直接影响了行政诉讼解决纠纷功能的发挥。 （二）司法权薄弱使得监督功能得不到真正的发挥 我国是传统的行政权至上的国家，司法权明显弱于行政权。而要发挥监督功能，要求监督力量大于被监督力量，或者至少形成两造相制衡的状态。而从我国目前的情况来看，司法权不可能对行政权形成良好的监督功效。若期望司法权能够发挥其积极的能动作用，首先取决于掌握司法权的主体人格是否独立与健全。司法权的独立与健全受诸多因素的影响，第一，它要求司法权在运行过程中保持完全的理性。第二，法律是一个子系统，需要社会其他子系统的配合才能完成权力的转型与蜕变。而目前我国的政治、经济、文化等其他子系统与司法所要求的品质是不相匹配的。整个社会缺乏理性，管理碎片化人情化，控制失序化，这些因素注定了在当前我们难以实现司法的独立。最后，从历史上来看，行政强司法弱是传统，司法始终未能进入到国家治理的主渠道，并未参与到国家的上游治理体系中来，而只是作为处理社会纠纷的边缘机构而存在。这种尴尬的角色定位直接影响了我国司法权的独立和强大。 （三）行政诉讼民告官的定位局限了行政诉讼的功能 从我国行政诉讼制度建立之初，我们就将行政诉讼定义为民告官的个人权利救济制度。这是一个必然也是一个偶然。首先，经济基础决定上层建筑。在二十世纪八十年代末九十年代初，行政诉讼法的制定是建立在商品交换和市场经济不同利益冲突的情况之下的。私人财产的出现需要寻求保护。其次，从生产关系上来说，原来的纵向隶属关系转变为横向的平行关系，平行主体间权利的保护意识瞬间增强。但同时不可否认，这样的定位也是出于对于人权的保障以及一些急功近利的考量。但是有一点需要强调的是，我国行政诉讼起步晚，在借鉴外国经验时，由于缺乏系统深刻的认识，外国的司法复审、司法审判被我国误读为简单的民告官。民告官强调个人与行政机关的对抗，在很长一段时间内，为了推动行政诉讼的发展，鼓励行政相对人通过行政诉讼寻求权利救济，不得不说发挥了积极的作用。但时至今日，将行政诉讼仅仅狭隘地理解为民告官的救济制度已经阻碍了行政诉讼的发展，局限了行政诉讼的功效。实际上，在国外，行政诉讼制度不仅仅发挥着个人权利的救济功能，同时也担负着维护公法秩序，分权保障等多项功能。 三、行政诉讼功能再定位 对行政诉讼功能的再定位不仅仅要建立在对行政诉讼与司法权的深入研究的基础上，同时还要用历史的眼光、发展的眼光来看问题。基于目前行政诉讼功能的困境以及时代发展的需要，对于行政诉讼功能应该有一个更加清晰的定位。 （一）扩展行政诉讼功能 随着社会与组织形态的发展，也应该积极丰富行政诉讼其他功能，发挥其积极的制度构建功效。而这也是自我国行政诉讼制度建立的二十多年后对我们所提出的要求。很明显，单薄的三功能说已经不能完全适应现在以及将来的发展趋势。从目前来看，我国行政诉讼功能缺位主要体现在以下两个方面。 首先，一味强调个人权利的保障，忽视行政诉讼对于公法秩序维护的重要功能。 所谓维护公法秩序即是指行政机关的行为并不造成特定相对人利益的损害，而是对一国的公法秩序和公共利益有不利影响。行政诉讼功能问题不是一个简单的理论问题，而是与诉讼类型，制度设计紧密结合的。在现代社会中，最为典型的公法秩序之诉就是公益诉讼。我国目前尚没有建立公益诉讼制度，但是实践已经充分证明建立公益诉讼的必要性。因此赋予行政诉讼维护公法秩序的功能对于推动建立公益诉讼有着重要的实际意义。 其次，摒弃行政诉讼陈旧的单一的民告官理念，定义行政诉讼在组织法上的功能：分权保障功能。分权保障诉讼是现代社会发展起来的一类新型行政诉讼。分权保障诉讼中最典型的是行政主体之间的诉讼，或叫做政府诉讼。这种诉讼普遍存在于西方国家，如英国、美国、法国、德国、日本等。分权保障之诉的特点是：第一，无论是地方团体、公务自治体，还是国家都有权提起该类诉讼。第二，这类诉讼的直接目的是确保地方自治与公务分权，纠正越权行为。第三，这类诉讼介于上述个人救济之诉和公法秩序之诉之间，既是对地方自治以及公民自治权的保障，又是对公法秩序的维护。 该类诉讼是建立在地方自治与公务分权的基础上的，但我国目前法律上还没有肯定地方分权与公务分权，且我国作为行政权至上的国家，尚不完全具有像西方那样赋予行政诉讼分权保障功能的坚实基础。但是从未来发展来看，确立行政诉讼分权保障功能有其深远及重大意义。一个国家的司法若想要强大，如果仅仅停留在民事、刑事诉讼上是远远不够的，因为司法始终没有进入国家治理的主渠道，仅仅是一个边缘部门。只有当司法真正参与到行政秩序、管理秩序的建构中来，其地位才会得到本质的提升。因此，借由赋予行政诉讼组织法上的分权保障功能，可以推动我国的分权保障诉讼。当然这种诉讼制度建立不可完全忽视我国国情，类似于日本的机关诉讼在我国是可借鉴参考的，即解决行政机关相互间的权限争议，保障了行政机关之间的权限划分。 （二）平衡发展行政诉讼功能 如前所述，笔者认为，行政诉讼功能应该包括解决纠纷功能、监督功能、权利救济与保障功能、公法秩序维护功能、分权保障功能。对于这五项功能，我们应该贯彻平衡理念与原则。但这种平衡理念、平衡原则是有价值导向的平衡，是整体的平衡、是动态的平衡、是符 合比例性的平衡。 具体来说，在实践中，首先我们要回归本源，切实解决行政争议，以解决争议为行政诉讼的前提。其次，我们应该有侧重地积极发挥行政诉讼监督功能、公法秩序维护功能以及分权保障功能。从世界范围来看，行政诉讼的未来发展趋势无疑是扩大受案范围、放松行政诉讼原告资格等。这与行政诉讼客观法秩序维护的功能模式之行政诉讼构造特点不谋而合。从长远的发展角度来看，客观法秩序维护模式（特点：行政诉讼受案范围相对宽松；原告资格限制松懈；诉讼模式上的职权主义；司法审查可以与行政过程同步；诉判关系未必绝对一致）势必将会成为世界发展的主流模式。因此，我国的行政诉讼功能在兼顾平衡的前提下，应该有侧重地强化行政诉讼监督功能、公法秩序维护功能以及分权保障功能。这无疑也为我国行政诉讼理论的进一步发展提供了空间。同时，从另一个角度出发，行政诉讼不能仅仅局限于纠纷的解决。实际上，司法若想得到长远的发展，就更应该着力发展行政诉讼。而通过以上功能的发挥才更有利于司法逐渐进入到国家治理的主渠道中来，这样才能提升司法本身的地位