统筹城乡区域发展的“地方智慧”——对杭州区县协作机制的研究和思考.doc

统筹城乡区域发展的“地方智慧”对杭州区县协作机制的研究和思考实施区县协作，是“十二五”时期杭州市统筹城乡发展的一大创新，已取得了积极成效。如何在新的历史条件下，深化完善区县协作模式，特别是充分发挥淳安县作为“美丽杭州实验区”的示范效应，为推进城乡统筹、建设“美丽杭州”乃至“美丽中国”提供样本和经验，值得深入研究。近段时间，笔者先后赴淳安县瑶山乡、千岛湖镇、杭州市西湖区、西湖风景名胜区、钱江新城等地开展调研，对此作了初步的研究和思考。一、杭州推进城乡区域统筹、实施区县协作的背景1、新的历史任务，要求加快推进城乡统筹城乡关系是社会生产力发展和社会大分工的产物，它随着城市的出现而产生，是广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系。马克思曾经在哲学的贫困中写到：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”。可以说，城乡关系的变化，对整个社会发展具有至关重要的作用。根据“木桶理论”，一个国家的发展水平很大程度上取决于最短的那块板。在社会主义现代化建设进程中，能否妥善处理好城乡关系，是实现科学发展、可持续发展的关键所在。党的十六大以来，党中央根据世情、国情、民情的深刻变化，提出了“统筹城乡区域发展”这一重大战略任务，并先后多次作出重要阐述。党的十六大第一次提出统筹城乡经济社会发展；十六届三中全会提出“五个统筹”，其中两个统筹就是统筹城乡发展、统筹区域发展。党的十七大进一步提出，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十八大确立了全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，强调解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。可以说，加强城乡区域统筹、构建城乡区域发展一体化新格局，是贯彻落实科学发展观的重要实践，是转变经济发展方式和城乡发展方式的重要内容，是培育新增点、拓展新“蓝海”、增强竞争力的重要举措，是解决“四农一村”问题的重要途径，是我国现阶段经济社会发展不能回避且必须解决的重大历史性课题，并已成为党委政府、各级各部门的重要责任和使命。2、国内外城乡统筹的实践，为杭州区县协作机制的创立提供了有益借鉴统筹城乡发展，不是我国所特有的。城市化水平较高的英、美、德、俄等国家，以及韩国、巴西等发展中国家，在解决城乡二元结构方面都进行了多项改革和探索。英国是世界上第一个建立城乡规划体系的国家英国于1948年制定城乡规划法案，建立了是架上第一个完整的城乡规划体系；法国采取在小城镇建立新城的举措；美国重视农业的法律保护，对农业进行大量投入；韩国于1970年启动了“新村运动”，走出一条由政府主导的、扩散型的农村工业化道路。相反，对城乡差距没有足够重视和防范的国家，则很可能落入“拉美陷阱”“拉美陷阱”也被称为“中等收入陷阱”。20世纪70年代，拉美一些国家，如阿根廷、智利、乌拉圭等国，在人均GDP达到1000美元之前曾出现过一段发展较快时期。但是，当人均GDP超过1000美元之后，收入分配差距两极分化趋势越来越明显，弱势群体增多，城乡差距扩大，失业率居高不下，大多数人享受不到现代化的成果，社会陷入动荡，政局不稳，经济增长持续低迷。“拉美陷阱”的典型表现是城市化畸形发展。根据国外城乡统筹的实践和“凯恩斯”理论，单纯市场调节具有自发性、滞后性和盲目性，不利于实现资源中长期的合理配置，因此在经济社会发展到一定程度的时候，必须高度重视城乡统筹，并且充分发挥政府的主导作用。从国内情况看，各地在城乡统筹方面作了许多有益的探索，形成了一些特色模式。比如苏南地区“乡镇企业为动力”的发展模式苏州、无锡、常州等地区依靠乡村工业和集体经济，使农村的改革和发展先于、快于、好于城市，形成了新一轮“农村包围城市”的态势，促进城市乃至整个区域的发展。；珠江三角洲“以城带乡”发展模式；工农协作、城乡结合的大城市城乡统筹模式（北京、上海）；以户籍制度改革为突破口的嘉兴模式 嘉兴市出台关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行），从2010年10月1日起，全市城乡居民户口统一称为“居民户口”。具有合法固定住所、职业稳定或有生活来源的户口符合准迁条件，就可以迁移至常住地落户。；以解决农民工问题为突破口的“重庆模式”；赣州“新农村模式” 从村庄整治、改善农民居住环境着手，让群众看到实实在在的好处，从而产生强烈认同感，通过典型示范、连点成线、以线扩面、逐步推开。等等。当然，由于区域性差别明显，城乡统筹不可能有一种放诸四海皆准的“通用模式”，需要结合地区实际加以探索和创新。二、杭州区县协作机制的主要内容及成效杭州经济总量居全国省会城市第二位、人均生产总值已迈入1万美元大关 2009年杭州市GDP为5098.66亿元，人均GDP为10968美元；2012年全市GDP为7803.98亿元，人均GDP达到14105.71美元。同时，杭州城乡之间、区域之间、东西部之间资源差异、发展差距比较明显，特别是占全市面积80%的外围五县（市） 是指富阳市、临安市、建德市、桐庐县和淳安县。，2009年国内生产总值只占全市的20%。如何改变“东快西慢、东强西弱”的格局，成为摆在杭州发展路上一道极具考验、亟待破解的难题。2010年，杭州市委市政府在淳安县召开市委工作会议，作出了以新型城市化为主导,进一步加强城乡区域统筹发展的战略决策，出台了关于以新型城市化为主导进一步加强城乡统筹发展的实施意见（市委201017号）。会后，市委办公厅、市政府办公厅制定下发了关于建立区县（市）协作机制推进城乡区域统筹发展的实施意见（市委办201011号），提出要“按照城区与县（市）全面协作、联动发展要求，坚持以新型城市化为主导，以城区与五县(市)协调发展为目标，以产业共兴、项目共建、资源共享、环境共保、乡镇结对、干部挂职为主要内容，建立协作机制，实现优势互补，加快城乡融合，着力提升五县（市）经济社会发展水平、农村文明程度和农民富裕程度。”这也可以作为区县协作机制的基本定义来理解吕志明等研究人员给区县协作下的定义是，在政府主导下，区县（市）在政治建设、经济建设、社会建设和环保建设等方面展开全方位、深层次、宽领域的合作，促进资源在区县（市）间优化配置 ，实现区县资源优势互补，互利共赢、协调发展，进而实现城乡一体化发展的城乡统筹新模式。吕志明、杜翠娣、王新波：“区县协作”推进城乡统筹的路径探索以淳安县城乡统筹事件为例，经济生活文摘，2012年第9期。同时，在该文件中还明确了区县协作的重要意义、总体要求、基本原则、组合形式、主要内容和工作要求。市里明确，2011年至2015年，按照产业带动性和地域相连性，八城区和杭州经济开发区、西湖风景名胜区、市钱江新城管委会，与五县（市）建立5个对口联系、联动发展的区、县(市)协作组。“十二五”期间，在原有预算内各类专项资金及增幅不变的前提下，每年新增10亿元资金，用于支持五县（市）公共服务体系及产业发展。每个协作组的相关城区每年安排5000万元资金支持协作县（市）协作项目建设，参与结对的城区乡镇（街道）每年安排不少于50万元资金用于所结对乡镇项目建设。同时还对城乡区域统筹和区县协作提出了“一年上轨道，三年初见效，五年大变样，十年根本改变”的总体要求。目前，区县协作已经开展了近三年，取得了明显成效，资金支持力度持续加大，协作范围不断延伸，产业协作成效明显，协作内容不断拓展，促进了资源的优化配置，加快了五县（市）的发展，也为城区发展开辟了“新蓝海”。连续几年，五县（市）地区生产总值、规模以上工业销售产值、固定资产投入增幅等指标均高于全市平均水平，区域经济发展的协调性明显提升。通过产业协作，共建产业集聚平台10个，转移产业项目139个，总投资455.4亿元，累计完成投资84.86亿元。城区与五县(市)在教育、卫生、就业、科技、招商、旅游等领域开展全方位协作，推动优势资源向五县(市)流动，城市公共服务向农村延伸。在镇街结对全覆盖基础上，主城区299个社区与五县（市）村社结对，结对率达75.5%。与2010年相比，2012年杭州城市化率达到74.3%，提高4.8%，五县（市）经济总量占全市的比重从20%提高到了20.4% 参见杭州市“十二五”城乡区域统筹发展规划中期评估报告。，形成了城乡经济社会一体化发展格局。三、西湖区、西湖风景名胜区、市钱江新城管委会与淳安县开展区县协作的实践根据市委市政府的部署，西湖区、西湖风景名胜区、市钱江新城管委会与淳安县组成杭州市第四区县协作组，全面开展区县协作。作为牵头单位的西湖区，是浙江省委、省政府所在地，近年来经济社会快速发展，有西湖养眼、西泠养心、西溪养肾、西山养肺“四养同区”，人气、财气、秀气、灵气“四气兼备”，江、河、湖、溪“四水共导”，宜学、宜游、宜居、宜业 “四宜相容”，黄龙商圈、龙坞生态基地、龙舟文化、西湖龙井茶“四龙腾飞”的美誉，提出了“建设美丽幸福的首善之区”的宏伟目标。2012年该区实现财政总收入122.41亿元、地方财政收入74.16亿元，位居省市前列。钱江新城是集行政、金融、商贸、会展、居住、信息服务、文化科技、旅游休闲等功能为一体的杭州城市新中心和中央商务区（CBD）。西湖风景名胜区是国家级风景名胜区。淳安县县域面积4427平方公里，为全省之最，现辖23个乡镇425个行政村，总人口45万。淳安曾经“因湖而贫”，为新安江水电站的建设作出了重大牺牲，30万亩良田不复存在，29万余群众背井离乡，由建库前的甲等富裕县变成建库后的贫困县，经济发展经历了“十年倒退、十年徘徊、十年恢复”的曲折历程。近年来，在市委市政府的积极支持下，淳安的经济有所发展，但总体上仍处于全市最下游水平，是省26个欠发达县之一（见附表1）。附表1：2010年五县（市）发展情况 参见杭州市五县（市）区域发展规划，杭政办函【2011】234号。指 标富阳市临安市建德市桐庐县淳安县人均生产总值（元）6411954722372014926925907城镇居民可支配收入（元）2591424455228772402619831农民人均纯收入（元）132721201210012116657172城乡居民收入比1.95：12.04：12.28：12.06：12.76：1近三年来，在完善组织体系、健全协作制度的基础上，城区协作方和淳安县积极开展产业、镇街、就业、教育、建设、党建等各项协作，并切实加强协作资金保障工作，三年总协作资金达到2亿元以上（2011年7150万元、2012年7550万元、2013年7660万元）。通过协作，使淳安县区域功能进一步增强，资源配置更加合理，经济发展速度明显加快，农民人均收入大幅提高，每年实现两位数增长，与全市平均水平差距逐步缩小，同时对城区协作方的产业转型、空间拓展等也提供了有益的契机。1、做活产业对接。共兴休闲旅游业，签订旅游协作协议书，在整合旅游资源、打造旅游产品、组织联合促销、开拓旅游路线等方面积极开展合作。2011-2012年共同举办旅游推介大会、广场推介活动达4次。杭州国际旅行社、浙江省中国国际旅行社等加大了推广千岛湖旅游的力度，两年共组织游客10万余人次，协调开通杭州至淳安城际旅游巴士，每天对开7个班次。共推产业集聚，每年安排城区协作方100家以上优质企业参与项目对接，鼓励企业以新增投资、扩建、入股、新建等各种形式，推动产业转移，两年共完成产业转移协议资金超过70亿元，实际到位资金近13亿元，滨江东方海岸、华数云计算中心、界首教育旅游综合体等一批大项目成功落地。2、做实镇街协作。西湖区、西湖风景名胜区和钱江新城管委会21个镇街、平台和企业与淳安23个乡镇进行结对协作，做到了结对协作全覆盖（见附表2）。把项目作为推进镇街协作的重要抓手，两年来共落实镇街协作项目69个。城区各镇街、平台和企业发挥自身优势，结合淳安乡镇实际，积极开展特色协作活动。如灵隐街道与鸠坑乡开展了“千年贡茶故里行”结茶认亲活动、之江文创园在宋村乡建立了“创意写生基地”、留下街道在威坪镇成立了“天堂伞来料加工基地”、灵隐管理处在金峰乡设立了“高山蔬菜基地”、钱江开发建设公司在里商乡建立了苗木基地等等，较好地体现了优势互补、协作双赢的目标要求。附表2：区县协作组镇街结对名单序号城区单位2009年地方财政收入（万元）结对乡镇2009年地方财政收入（万元）1西湖区北山街道24216枫树岭镇85.592西湖区西溪街道40000大墅镇259.893西湖区翠苑街道39954王阜乡34.734西湖区古荡街道34876安阳乡125.025西湖区留下街道49640威坪镇362.276西湖区蒋村街道14241中洲镇33.637西湖区灵隐街道27275鸠坑乡25.148西湖区文新街道27850瑶山乡29.499西湖区三墩镇41264临歧镇141.8110西湖区转塘街道49986汾口镇938.911西湖科技经济园区梓桐镇106.4612西湖浙大科技园区左口乡28.3613转塘科技经济园区界首乡38.2714西溪湿地管委会办公室（西溪湿地经营管理有限公司、西溪投资发展有限公司）千岛湖镇3505.6115杭州之江文化创意园宋村乡19.4316西湖风景名胜区管委会西湖街道姜家镇191.9417西湖风景名胜区管委会灵隐管理处金峰乡64.0818杭州风景园林发展总公司屏门乡36.1719西湖风景名胜区管委会岳庙管理处浪川乡36.6520杭州铁路投资建设有限公司文昌镇154.2621杭州铁路投资建设有限公司富文乡32.5122钱江新城开发建设有限公司石林镇61.4623钱江新城开发建设有限公司里商乡24.143、做深就业协作。成功举办2011年、2012年“统筹城乡千岛湖西湖”人力资源交流大会，当场达成就业再就业、创业、来料加工和免费技能培训等各类意向5129人。先后举办社区、特殊人群专场招聘会36场，举办“被征地农民转移就业”专项招聘会。每年开展2项以上用工定向招聘会，帮助淳安向在杭企业输送农村劳动力1000人次以上。挂牌成立4个“淳安籍在杭务工人员西湖培训基地”，投入协作资金165万元，共培训初中高级技工1253人。西湖区在本辖区内各劳动保障管理站设立服务窗口，开辟绿色通道，为在杭的淳安农民工提供就业推介、职业培训、养老参保、争议调解、子女上学等各类代办服务，代办成功率达96%以上。另外，两地人社部门多次举办“职业指导工作研讨培训”、“创建充分就业城区工作交流”、“创业周论坛”等各类协作活动，进一步推进了两地就业的深入协作。4、做精教育协作。西湖区有17所中小学与淳安县19所中小学结成对子，组建了8个成人教育共同体和45对幼儿教育互助共同体，积极开展“送教下乡”、“专题培训”、“助学帮困”等协作活动。两年共开展“送教到淳安”教学活动达50次，淳安中小学参加培训学习活动教师近1300余人次。淳安县教育局选派了40名教师赴西湖区各学校挂职学习。十五中、育才教育集团、行知小学等7所学校向结对学校捐助了31万元的多媒体、体育器材、图书等教学设备和用品，进一步改善了结对学校的教学设施。求是教育集团在结对学校设立了3万元的助学奖教金，西湖区少年宫牵头成立了1.2万元的淳安困难学生助学基金等等。5、做优党建协作。两地组织部门认真落实“组织共建、党员共管、发展共谋、人才共育、困难共帮、资源共享”等“六共”要求。西湖区党员服务中心挂牌成立了“西湖区淳安县区县协作党员干部教育培训基地”及“淳安县在杭流动党员活动中心”，“西湖区、西湖风景名胜区、钱江新城管委会干部党性锻炼实践基地” 也在淳安县委党校挂牌。两年共接待淳安县在杭流动党员党支部38批次、2210多人次，并承办了淳安在杭流动党支部大会。积极开展干部互派，两年共互派干部、技术人才、社区工作者达105人次。6、做强建设协作。2011年区县层面的6000万协作专项资金，重点用于淳安中心镇、中心村建设，共细化了40个协作项目，主要分为农民转移集聚区建设、“三通一平”等基础设施建设和工业功能区块标准厂建设3大类；2012年重点投入淳安“一带一园五镇”建设，涉及产业平台建设、中心镇基础设施建设及美丽乡村建设等项目。目前2011、2012年所有项目均全面完成。四、深化完善区县协作模式的几点思考杭州区县协作机制依托新型城市化，推动主城区和周边县市全面协作、资源共享、联动发展，具有一定的示范推广意义，尤其经济较为发达、城市化进程较快的东南沿海地区，可以结合当地实际加以参考借鉴。当然，作为一个新生事物，杭州的区县协作机制还存在一些不完善的方面，随着区县协作的深入开展，也遇到了一些现实的困难和问题。比如区县协作长效机制的建立健全问题，土地制度、产权制度等体制改革和政策创新问题，产业协作的深化问题（特别是项目产生收益后双方的利益分配问题），项目建设和资金管理问题，生态环境保护和经济发展的矛盾问题，中心镇、中心村快速发展与普通乡镇、村差距拉大问题，民生改善和同城同待遇问题等等。对这些问题，需要引起高度重视，通过进一步的实践探索和深化完善，努力把区县协作从一种临时性、阶段性的“创新机制”升华为体系完备、适于推广的“典型模式”，为全国各地推动城乡统筹、一体化发展提供有益的参考。在此，仅以西湖区、淳安县等组成的第四区县协作组为研究对象，对完善区县协作模式提出如下建议：1、在“生态优先+科学规划”上探索和完善。习近平同志在担任浙江省委书记时曾讲过两句话：“既要金山银山，又要绿水青山”；“绿水青山就是金山银山”。十八大后，习近平总书记听取杭州市工作汇报时，殷切希望杭州更加扎实地推进生态文明建设，努力成为美丽中国建设的样本。今年，杭州市委十一届五次全会作出了“扎实推进生态文明建设，努力建成美丽中国先行区”的决策部署，同时决定把淳安县作为“美丽杭州”建设的实验区，对淳安综合考评体系实行单列，下一步还要推进淳安的综合配套改革。作为卸下了经济指标考核包袱的淳安，应该立足县域景区化、县域生态化的要求，把主要精力和财力投入加强生态保护、发展生态经济上来，以“十二五”规划中期评估为契机，调整和完善发展规划，进一步抓好优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域划分，重点保护好千岛湖这一湖秀水，合理利用土地资源，推进农村生态建设和环境整治，扶持引导生态项目建设。除了生态环境的保护，还要保护好农村的历史文化，特别是加强对古村落、古树、古桥、古建筑的保护，加大非物质文化遗产的挖掘保护力度，当好历史的“薪火传人”。作为城区协作方，西湖区对生态建设非常重视，确立了“生态美区”战略，特别是连续10年实施西溪湿地综合保护工程，探索实践了“积极保护、合理利用”的“西溪模式”。西湖区应主动做好对淳安在生态规划编制、生态产业发展等方面的帮助和指导，努力实现淳安生态保护与生态经济发展“双赢”，为建设“美丽杭州”乃至“美丽中国”积累经验。2、在“产业引领+项目带动”上探索和完善。城乡统筹离不开产业支撑，产业发展必须以项目为龙头。要把产业协作和项目建设作为推动城乡统筹发展的全局性、根本性、战略性任务以及深化完善区县协作模式的重中之重来抓，积极引进符合淳安伐善导向的旅游休闲产业、都市农业、生态工业等方面的优质项目和产业链，确保完成5年内城区向对口县（市）转移产业项目累计投资20亿元以上的目标。协作组不能满足于简单的每年投一点钱、开几次会，要加强项目信息对接，促成更多项目落户淳安，引导更多企业到淳安投资发展。要加快项目前期，加强土地、资金等要素保障，健全区县协作组成员单位领导联系重大项目、重点项目协调会等制度，统筹解决项目推进中的问题，做好项目监管工作，发挥好大项目的带动、引领、提升作用。淳安的各镇村，要立足实际，结合自身特点优势，以积极主动的姿态投入产业协作。3、在“民生普惠+共建共享”上探索和完善。实施区县协作、推进城乡统筹，最终目的是提高老百姓尤其是农村群众的生活品质，让农民群众收入更高、就业更充分、社会保障更完善、精神文化生活更丰富。要通过区县协作，特别是产业协作和项目建设，不断发展农村经济新业态，扩大群众参与，增强群众创业增收能力，切实提高农民群众经济收入。要以改善民生为目标，不断完善覆盖城乡的公共服务和社会事业网络，进一步健全完善“十张网” 是指杭州市提出的健全完善充分就业网、便民服务网、农民信息网、社会救助网、农村教育网、公共卫生网、农村养老保障网、农村文化网、农村社会管理网、农村商业网。，推动优质公共资源向农村地区延伸，拓展教育、卫生、文化、科技等协作。要健全完善农村地区基础配套设施，特别是道路、水利、电力、移动网络、污水处理设施等，不断改善生产生活环境。4、在“创新驱动+互利共赢”上探索和完善。第一，要坚持创新驱动。区县协作本身就是创新的产物，也必须在创新中不断完善。从市级层面看，要大力推进体制改革和机制创新，即将召开的中央十八届三中全会，将推出一揽子改革措施，可能涉及农村土地制度、产权制度等改革等，要利用这个契机，进一步完善区县协作的“顶层设计”，特别是要从部门和乡镇职能调整、项目建设、土地利用、生态补偿、财政转移支付等方面，实行综合配套改革，健全完善区县协作长效机制。从区县层面看，要深化和创新协作理念，除了资金支持之外，西湖区要充分发挥主城区在产业、资金、市场、科技、人才、信息等方面的优势，更好地发挥对淳安的辐射带动作用；淳安也要利用在资源、劳动力、生态环境等方面的优势，加快与西湖等城区的对接融入，通过区县协作，真正促进城乡资源优化配置，生产要素有序流动，促进经济转型升级和发展方式转变。第二，要坚持互利共赢。这是城乡统筹、区县协作能否持久和深入推进的关键。要改进协作方式，从政府主导转向政府引导，制订完善大企业大集团参与区县协作和城乡统筹建设的财政引导、税收优惠、用地保障、投融资服务、人才引进等优惠政策，吸引更多有实力的企业参与进来。要完善县企合作、“飞地”开发、产品直销等合作共赢发展模式，制定出台项目收益分配机制，进一步推动协同发展。5、在“因地制宜+彰显特色”上探索和完善。每个地区的发展，必须因地制宜、扬长避短，形成自身的特色和竞争力。对淳安而言，无疑生态环境是最大的优势，而具体到每个镇、每个乡、每个村，又需要协作双方具体问题具体分析。比如这次重点调研的淳安县瑶山乡，是一个典型的山区乡、山多地少，山核桃、山茱萸、石竹笋、茶叶、山茶油等特产丰富，境内天坪村生态沟、千亩田、明代嘉靖年间的古