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公共项目的投资决策困境分析及对策研究公共项目的投资决策困境分析及对策研究 摘要：公共项目的投资决策面临市场失灵和政府失灵的双重困境。建立公共项目科学合理的投资决策体系，必须提高公共项目投资决策科学化和民主化水平，必须明确政府部门在公共项目投资决策中的职能定位。 关键词：公共项目；市场失灵；政府失灵；投论文联盟资决策 中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：10075194(2011)04008304 公共项目的投资决策是一项复杂的系统工程，它在公共项目的建设中具有重要的地位和作用。众所周知，投资决策是决定或影响投资的最重要阶段，在这个阶段要做出关于投资方案、投资实施的方向性的选择。科学成功的决策体系，不仅要明确回答拟议项目是否应该投资或者推荐较好的投资选择，还应该为进一步的规划、设计和实施提供指导的原则、框架和基础。而我国公共项目科学决策的水平并不高。本文拟在对公共项目投资决策面临的困境进行分析的基础上，探讨如何建立公共项目科学合理的投资决策体系。 一、我国公共项目投资决策面临的双重困境 我国公共项目投资决策失误的主要表现是：在项目设计与建设上不计成本，一味追求所谓世界一流、标志性建筑，忽视后期运营管理等。归纳起来，我国公共项目的决策面临的困境主要包括市场失灵和政府失灵两个方面。 1公共项目投资决策中的市场失灵 以亚当斯密为代表的西方古典经济理论以为：在市场经济条件下，市场的价格机制在资源配置中起着基础作用，它像一只看不见的手引导着资源进行配置。但是现实社会中，由于一些因素的干扰，这只看不见的手经常不能发挥正常的作用，导致市场失灵。所谓市场失灵是指市场无法有效地分配劳动和资本，以达到资源最优配置的目的。公共项目的沉淀资产属于公共产品或者准公共产品的范畴，公共产品是在消费方面具有非排他性、非竞争性，经济效益上具有显著的外部性的产品，所以市场经济主体不愿涉足公共项目的建设中。另外，市场价格机制的种种规则对公共产品或者准公共产品的管理失效。从而，公共项目没有市场的制约，效益和费用无法通过资金费用加以监控，导致公共项目常常打着为公众服务的旗号，为项目决策的随意性找到借口。 2公共项目投资决策中的政府失灵 政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府作出了降低经济效益的决策或不能实施改善经济效益的决策。公共选择理论认为，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费。主要原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。 (1)政府官员绩效考核功利化 在公共项目投资决策中不可避免地带有政府成分。改革开放以后，我国一些地方官员的选拔标准，从以前的单纯的政治指标一度变成了实际上的经济绩效指标，其中，地方GDP的年增长率居于考核的核心地位。在政治晋升的博弈中，地方官员出于任期和升迁的考虑，大搞形象工程、拍脑袋工程，在公共项目投资决策的过程中，项目的实施不顾地方宏观经济的支撑能力，不经可行性研究和论证，甚至在无配套资金的情况下仓促上马。 (2)寻租活动 公共项目的建设，从根本上说，是为了最大限度地满足人民群众的物质和文化需要，提高整个社会的福利水平。在公共项目投资决策的过程中，政府理应作为项目的决策主体。然而，国民经济系统中不同的利益群体是作为政府的决策支持系统而存在的，不同的利益主体出于自身利益的考虑，通过寻租活动影响政府的行为，使政府的决策发生改变，价值分配的天平朝着利益相关者倾斜。以公共利益的衰减来达到自身利益增加的目的，从而使项目的实施与满足人民群众物质文化需要的目标渐行渐远。 (3)委托代理关系问题 帕金森定律认为：政府不同于市场，政府经营的资本来自于纳税人，而且政府可以控制自己的资本，它可以而且能够增加税金；政府可以支出的比赚来的多，而且政府有自我膨胀的特点，使政府部门浪费多于节俭，每个部门都争取从上面获得更多的拨款，而不理会这些资金的用途是不是公众想要的。在我国，长期以来，我国政府花钱的惯例是，每年人大会议上，政府拿出一个财政预算，人大代表表决通过。至于这些钱是不是产生了预期的效果，却少有人过问。这样，政府和公众之间就产生了委托代理关系。由于产权界定不明晰，监督机制不健全，相关法律法规体系不完善，政府在投资决策过程中，贪污浪费现象屡有发生。 (4)决策信息的不完全 政府官员在对公共项目进行决策时，需要获取相关信息，但其获得是需要成本的，而且，项目后期的运营状况等信息也是难以预料的。此外，项目的决策者们往往不是某个领域的专家，他们拥有的信息都是非常有限的。因此，公共项目的投资决策往往是在信息不充分的情况下，由非专业人士决定的，这就无法保证决策的科学性。 二、对建立科学合理的公共项目投资决策体系的探讨 我国公共项目投资决策科学化的变革如同我国经济体制改革一样，需要在市场化改革的框架下根据现阶段我国所处的现实情况进行适应性的调整创新。如何解决公共项目投资决策中的市场失灵和政府失灵问题，很大程度上依靠于政府的政策引导。在此过程中，政府能否通过制度创新实现激励市场与自我约束，是最终实现公共项目的政治、社会和经济效益并行，变多方寻租为多方博弈的关键。 思想汇报 1提高公共项目投资决策科学化和民主化水平 在旧的投资体制下，投资决策的科学化、民主化水平不高，投资决策失误重大，或者国家巨额投资迟迟不能发挥作用。只有实现投资决策的科学化和民主化，建立科学合理的投资决策评价体系，才能增加透明度，抑制盲目投资乱花钱的行为，避免人为因素造成的投资损失，维护纳税人的利益。 (1)产权归属的多元化 现代市场经济是以交易为基本特征的，而交易本质上是一种经济关系，其功能是使交易双方受益。只有产权明晰，交易双方才会努力实现投资的最优化，降低成本，实现资源最优化配置。同样，对于公共项目来说，项目决策者不负责任，背后的根源在于公共项目的资产都是国有资产，产权约束不到位。没有明确界定产权的交易不会真正有效，而不以有效交易为内涵的交易结果不但不会改进产权效率，反而往往导致项目财产主体虚置，经营效率低下。我国公共项目市场有效交易不足体现在，由于利用财政拨款建设的项目属于各系统、各部门，这造成了系统内部寻租和搭便车现象严重。而由产权归属原因造成的公共项目运营效率不高的现象更是普遍存在。而社会资本的注入必将导致项目产权归属的多元化，依照 谁投资，谁管理；谁获益，谁承担风险的原则，承认资本的价值，明确项目的产权是解决问题的有效途径。当各投资方拥有相应的 所有权时，任何一方产权效率的提高都意味着多得一些剩余价值，由此必然诱使另一方通过改善其产权效率夺回失去的交易剩余，这样，交易双方都努力实现投资的最优化，从而提高总体投资决策的科学化水平。 (2)坚持因地制宜的原则 公共项目的建设应该因地制宜，结合当地的实际。在建设之初，政府需要对项目所在的区域有一个准确的定位，要进行背景规划和行业准入分析、社会需求分析和预测、项目建设方案分析。要在对该区域建设项目的必要性进行分析的基础上，综合考虑何种规模、何种类型的项目能在区域内真正产生多方效益。那种一味强调与国际接轨、处于国内先进水平的公共项目建设，项目所在区域的宏观经济支撑系统往往无力进行支持，如果盲目进行，既扩大了项目投资建设的成本，也不利于项目的后续开发利用。 2政府部门在公共项目投资决策中的职能定位 (1)政府是公共项目的提供者 我国实行的市场改革属于渐进性市场化改革，大多数公共项目的沉淀资产属于公共产品或者准公共物品的范畴，因此政府对公共项目的建设经营仍起到主导的作用，是公共项目的提供者。此外，我国公共项目还肩负着一定的政治使命和社会使命，如果政府投资建设的项目完全放归市场进行投资运营，会导致效益的偏颇和无序。但由政府提供项目并不意味着必然要由政府直接投资项目的建设。根据公共产品的理论，提供与生产是两个不同的过程，是可以分离的，项目的投资、建设过程既可以由政府部门行使，也可以由非政府部门行使，政府应将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成。要明确界定政府在项目投资和建设中的职能。政府若要扮演项目提供者的角色，应体现在通过多种制度设计和民营化方式吸引社会机构参与公共项目的投资与建设，以及提高建设运营效率、促进公平竞争、确保经济效益和社会效益等目标的统一。政府可通过BOT、PPP、BT、转让预期经营权、承包租赁、委托经营等多种方式，实施公共项目的民营化战略，在必要时还可通过参股、补贴等方式与民间资本共同参与项目的投资与建设。 (2)政府是公共项目的规制者 如前所述，政府在公共项目建设中应扮演好提供者的角色，同时，政府也要通过多种制度设计和创新，建立合法且有效的规制体系参与项目的投资与建设。在此过程中，政府的规制性体系应表现出引导性和激励性的特点，即一方面发挥项目提供、投资引导、金融支持的作用，另一方面制定法律，设定准入规制，实现提高项目投资决策的效率的目标。 3公共项目的经济评价 (1)效益和费用的划分 公共项目由于具有较大的社会影响，因此项目的外部性较大，也正是因为公共项目具有显著的外部性的特点，公共项目的效益和费用边界模糊，很难界定，导致项目经济评价流于形式，漏算或者重复计算的现象屡有发生。并且由外部效应和无形因素引起的费用和效益很难用货币来衡量，从而削弱了项目回报与支出之间的内在联系。 因此，在公共项目的经济评价中，对于能够识别和估算的效益和费用，要正确区分真实效益和钱币效益。真实效益是有用资源实际减少的代价，钱币效益则是在国民经济内部的重新分配和转移(如转移支付的调整)，它并未实际增加或产生资源的耗费，因此不能作为效益与费用参与项目评价计算。对于外部效果引起的无法识别和估算的费用和效益，要运用有无对比分析法进行效益和费用的识别。有无对比分析法主要是指将有项目的情况与无项目的情况进行对比，用有项目情况扣除同一时间内无项目情况，就得出由拟建项目引起的效益增量和费用增量。 (2)评价的重点 从根本上说，公共项目评价所要达到的社会目标就是提高国家的福利水平。根据福利经济学的观点，这种福利水平反映在两个方面：一是国民收入的大小，二是国民收入的分配。前者被称为效率目标，后者被称为公平目标。效率目标主要是项目的经济效益。依据可持续经济学的观点，公平目标主要包括生态效益和社会效益。因此，与传统的项目评价只追求经济效益不同，公共项目的评价的重点应该放在三个方面，即：经济效益、生态效益和社会效益。经济效益主要指项目对国民经济增长的贡献，评价的指标包括：经济净现值、经济内部收益率以及经济外汇净现值等。生态效益是指生态系统中物质和能量的转换效率，物质和能量的循环利用程度，以及是否存在资源的不合理利用或资源的浪费环节，是否存在环境污染等。社会效益主要包括项目产生后对社会创造的直接和间接的就业机会，项目产生的国民收入净增值在社会中的分配效果的衡量等。 (3)评价方法 经济效益评价常用的方法是费用一效益评估法。公共项目评价的费用和效益与传统的经济效益评价有所不同，传统的经济效益评价是以经济系统为分析的范围，而公共项目评价的费用一效益评价方法不但要分析经济系统，还要分析生态系统和社会系统。在公共项目的费用一效益评价中，一个最大的问题就是由于在公共项目的效益中有很多难以用货币价值量化的因素。因此，对于一些非量化效益比较多的公共项目，费用一效益评估法的变通形式就是引入价值工程进行项目选择，也就是对项目的各项功能按其重要程度，通过打分的方式评估其效能，然后计算其单位投资所实现的效益。这种分析方法避开了将生态、社会效益转化为货币效益的技术难题，通过比较不同备选方案的费用和效益，为决策提供依据，使决策者从中选择最好的方案。 4投资绩效的评估 为提高政府财政资金的使用效率，对于公共项目还应该进一步引入绩效评估。绩效评估是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公共满意度等方面的分析与判断，对政府部门管理过程中投入、产出、中期效果和最终效果所反映的绩效进行评定。绩效评估使政府部门的支出与取得的产出或成效挂钩，它围绕纳税人和政府同时关注的东西资金，给出了一种解决方式。绩效评估使政府部门如何花钱有了更合理的依据，即以部门使命、要达成目标来支出资金，评价一个部门不再看它花了多少钱，而是看它做了多少有成效的事情，是否令公众满意，注重产出与投入的比例。这种对结果负责的体制使政府对纳税人有了清楚的交代，并令纳税人可以对政府提出异议或肯定其成绩，政府建立与公众的双向沟通机制，听取公众的反馈，加大对公众回应力度，从而建立相互信任的良好关系。考察政府绩效的角度主要包括：财务维度，反映政府投资资金是否实现了社会效益(效果)最大化；顾客维度，反映公共项目如何满足社会居民的社会需求；内部流程维度，反映公共项目创新能力、运营能力水平、服务水平；学习和成长维度，反映政府部门改进与创新的能力、职工的能力及政府在人事方面的投资。 三、结束语 国务院出台关于投资体制改革的决定后，公共项目的目标产生了变化，对于公共项目的评价方法也必然要发生变化，原有的评价方法有些已不适应投资体制改革新形势的需要。在投资体制改革实施的新背景 下，公共项目的投资决策如何进行改进，是值得深入研究的课题。实际上，公共项目的投资决策是一项综合的技术经济活动，宏观经济系统、生态环境、社会效益、组织管理、可持续发展等各个方面出现问