气候政策与经济复苏.doc

国际货币基金组织（IMF）：气候政策与经济复苏（上）2010-4-7执行摘要：关于京都议定书后继协议的谈判已进入关键阶段，就在全世界都在寻求怎样从数十年来最严重的经济危机中复苏并找到经济可持续发展的新动力之时，各国的气候政策也正在成型。本文对这些政策带来的挑战进行了思考：怎样在摆脱这场危机的同时找到一种有效的办法来应对气候变化呢？文章认为：l 经济危机并没有改变基本的气候挑战，也不会改变应对气候挑战的正确方法。甚至导致世界产出持久下降的严重的经济衰退对适当的减排目标只产生了有限的影响。l 危机应该不会分散解决外部性（Externality，是气候挑战的核心）问题的努力，它要求公司和家庭应当为自己排放的温室气体所造成的社会损失付费（通过碳价）。l 谨慎地向激进的碳价制度转变不能阻碍经济复苏（通过碳税或可交易的排放许可方式）。l 更严格的碳价制度将为恢复因经济危机而受损的财政状况做出巨大而有效的贡献。l 要实现这样的碳价制度要求决策者顶住超额补偿生产者（给生产者免费发放碳排放许可）的政治压力。l 虽然碳价制度（carbon pricing）非常重要，但短期内“绿色”刺激措施在维持总需求和就业上仍然发挥有益的作用。l 为了纠正市场失灵（包括在技术发展方面）并减轻气候变化带来的不利影响（特别是对最弱势的群体的影响），很可能需要在长期内增加与气候相关的财政支出。l 支出政策不应取代更有效的碳价政策特别是考虑到许多国家现在正面临着严峻的财政挑战。简介当前关于气候政策的争论发生在各国努力从经济危机中复苏和应对财政挑战的背景之下。关于京都议定书后继协议的谈判（定于2009年12月结束）和各国气候政策的改革正进入白热化阶段。与此同时，世界各国正在寻求经济可持续发展的新动力，以及在很多情况下，寻求应对严重的财政压力的方法，而经济危机及危机的应对措施加重了这种财政压力。本文对这两种挑战间的相互关系进行了思考。经济复苏遭遇的挑战会怎样影响气候政策？对气候变化的关切又会怎样反映在中短期的宏观经济和财政政策中呢？第二节讨论了危机和衰退对碳排放定价目标和政策的影响。第三节探讨了与气候相关的支出项目在财政刺激计划及长期中的作用。第四节是结论。 碳排放定价政策与经济复苏A 宏观经济疲软过程中的气候目标虽然危机降低了温室气体排放量，而且危机引发排放量下降的趋势可能会持续一段时间，但危机对累积的温室气体存量的影响很温和。国际能源署（IEA，2009）预测，全球温室气体排放量在经历了过去几年的快速增加后可能在2009年下降超过2.5个百分点。不过，气候变化带来的损失主要来自累积的温室气体存量而不是新增的流量。而存量温室气体的规模以及非常缓慢的下降速度意味着，即使大幅减少排放的温室气体流量，其对存量的影响也非常有限。例如，即使全球温室气体排放量连续两年下降百分之十，它也可能仅使温室气体存量大约下降0.1%。当前的经济危机对产出可能产生持久的影响（因为周期性失业工人丧失了市场联系），最终会导致碳排放量下降。不过即使长久地减排10%的流量虽然在非常遥远的未来能最终使呈稳态的温室气体存量降低10%到2040年，全球温室气体存量可能仅下降2%。与科学和经济学分析所表明的必须削减的巨大排放量相比，2%的存量温室气体减排量很小。因此，提高公司和家庭排放温室气体的成本解决气候变化的外部性问题的核心仍然是重点，令人满意的长期减排目标并没有下降。市场失灵是引发气候问题的主要原因，市场失灵的基本性质和强度毕竟，污染制造者不用承担排放的全部成本不会受到经济不景气的影响。当前的减排努力被普遍认为不足以解决气候变化导致的经济、社会和政治问题。例如，IEA（2009）预计：在当前的气候政策下，即便加上经济危机带来的减排效果，到2030年全球温室气体排放量将比现在高40%。因此，在未来数年内，出台更深、更广的国际碳（排放）定价制度是重中之重，发达国家在这一进程中应发挥主导作用，重新确认现有的减排承诺并积极寻求出台新的政策措施至关重要。B 引入碳价制度与走出经济衰退从某些重要方面来讲，最近在宏观经济上的变化为我们追求更宏伟的减排目标提供了基础。原因有二：第一，减排的边际成本大幅下降。例如，欧盟的排放交易体制（ETS）在2008年7月到2009年2月间的碳排放许可价格从每吨二氧化碳29欧元降低到8欧元（2009年12月又回到13欧元/吨）。类似地，清洁发展机制（CDM）下的碳汇价格（credit prices）同期从每吨22欧元下降到8欧元（现在大概是12欧元/吨）。价格下降反映出对排放许可的需求在减少，因此私人减排的成本也会下降理论上说，这意味着应该承担更多的减排任务。当然我们估计，对排放许可需求的减少只是短期现象，因此对配额制度（与ETS类似，在排放许可交易体系中，有排放上限要求）做出微调或许是不明智的。这就意味着在减排成本降低的情况下，如果其它情况不变，减排目标应该更高而不是更低。更重要的是，相对低廉的能源价格为碳价改革提供了机会。虽然肯定会有反对意见，但暂时的低原油和其他能源价格应当会增加出台更加严格的碳价制度的政治坚定性。特别是在燃料价格受到控制的国家，他们可能会找到一个价格相对适中的最恰当的时期来锁定自动定价机制（包含适度的环保税元素）例如在巴基斯坦发生的情况一样。然而，与此相反的是，缓慢而脆弱的经济复苏的可能性使人们有正当理由对提高碳价保持谨慎。我们有充足的理由相信，如果碳价制度设计良好并能在更大范围内执行的话，那么在长期内增加的经济成本将会相当有限，而到那时经济将能得到充分的调整。不过，最优的碳价政策的最大特征假设了经济在其它方面都运行良好，目前当然不是这种情况劳动力市场的低迷和其它扭曲都标志着经济形势仍然不佳。这些扭曲进一步恶化的风险意味着，正确的碳价水平可能会不同于通常认知的最佳水平。在经济衰退中碳价的大幅、意外上升可能会通过如下方式恶化原有的扭曲：例如，碳价上升会给生产成本和家庭收入带来不利影响，从而使复苏和就业（从某种程度上讲，劳动力投入和能源投入是互补的）的前景更加黯淡。这种观点认为，改善劳动力市场形势的最好方式是通过直接解除影响就业决策的扭曲因素，而不是通过下调碳价来进一步引入扭曲。然而，逐渐向更激进的碳价制度迈进的理由很充分即提前公布碳价以便公司和家庭做出相应的调整以至于向完全反映潜在的社会成本的碳价制度过渡更容易。不过，当前的风险是大家过于谨慎。各国对复苏的本能关注可能会削弱建立可信的未来碳价制度的承诺的前景，而这对引导能源市场长期资金的有效投资至关重要。它还可能会加强工业集团的游说能力强调更激进的气候政策可能使这些工业企业受到竞争力风险的影响即便如此，有很多证据显示，这些风险对所有的企业都非常有限，但对为数不多的能源密集型贸易行业影响巨大。因此当前和预期的补偿水平在很多情况下可能有些过度（在C节中讨论）。例如，在欧盟关于气候和能源方案的磋商中，人们已经看到，提议给工业生产商的免费排放许可数量大幅增加。未来非常需要可信的激进的碳价制度，虽然它可能很难实现。在困难的时候表现出愿意对气候目标妥协的迹象对将来可能没有什么好处。虽然开始可能会遭遇一些利益集团的反对，但如果这些制度是长期合理的话，那么拍卖排放权可能会最终形成一个保护自身价值的游说集团。也许更加根本的是，考虑到未来面临的财政挑战，通过减少使用更具扭曲和毁坏性的税收工具，并帮助维持主要的公共服务，拍卖许可证或征收碳税有助于为公共服务融资其带来的好处就能在政府内外赢得很多支持者。C 碳价制度与改善公共财政经济危机以及应对危机的政策使很多国家对未来的财政挑战准备不足。许多国家的财政状况被严重削弱了：20国集团中的发达国家在2008-09年财政收支占GDP的比例平均减少6%。更为紧迫的是，在许多情况下，这使得为未来有关养老和健康方面的支出融资面临挑战：IMF（2009c）预计，由于人口老龄化，未来增加的相关财政支出的净现值是应对此次金融危机的财政成本的10倍。虽然需要在财政支出方面进行重大调整，但许多情况下，也将不得不大幅增税在发达国家税收占GDP的比平均要上升约三个百分点。更高效的碳排放制度可为恢复财政状况做出重大贡献。例如，据估计，美国目前草拟的关于碳排放交易制度的法律提案可以在2011-19年间增加税收8700亿美元，这大约相当于累计财政赤字的15%，全部企业所得税的四分之一强，或是累计GDP的约0.5%。由于能够纠正资源错配，碳税比起其它税种（比如企业所得税和社会对低收入工人的补助）较少扭曲市场。只靠碳价制度当然不能解决未来的财政问题，但它可以为此做出重大贡献。大多数的潜在碳税收入是可以预知的，但碳价制度(把碳排放许可免费授予给企业，通过这种方式来反映企业当前的碳排放量)的潜在效能却受到怀疑。祖父条款(grandfathering, 指的是这样一种规定：某些人或者某些实体已经按照过去的规定从事一些活动，新的法规可以免除这些人或者这些实体的义务，不受新法律法规的约束，继续依照原有的规定办事。)本身不会降低减排的动力，因为出售排放许可的可能性为污染行为创造了机会成本。不过，如果不拍卖碳排放许可，那么潜在的税收收入将损失很大：在美国新近起草的气候法案中设想的祖父条款可能会使8700亿美元的碳税收入中的7000亿损失掉。另外，未来的排放许可也将不受新制度限制的预期降低了向更清洁技术和程序转变的激励。因为现在排放得越多，将来就可能获得更多的免费排放许可。欧盟委员会(2008a)预计，拍卖碳排放许可，而不是实行祖父条款，在2020年将减少气候和能源计划的财政支出成本约30%。当前给部分企业免费发放碳排放许可的水平可能给部分企业带来暴利，但对保护消费者或解决竞争力担忧问题没有帮助。当真实的碳税收入不可预见时，为了补偿投资损失，部分最初的祖父条款可能是合理的。然而随着对气候问题讨论的逐渐普及，这种顾虑就被消除了。当前和未来的给部分企业免费发放碳排放许可的水平很可能为企业带来暴利。因为使用而不是销售排放许可的机会成本意味着，免费获得碳排放许可的公司有动力替换掉耗碳的工艺以及提高产品价格。他们可能还会从其他行业的增长中获益：例如，很多公用设施企业在可再生能源领域有直接的商业利益。Burtraw和Palmer（2008）预计，授予6%的免费碳排放权就足以弥补发电企业由此产生的损失（尽管其他研究得出的数据要高一些，大约为25%到30%）。从另一方面看，免费发放碳排放许可本身对帮助消费者免受能源密集商品价格上涨的影响没有什么作用：即便公司已经免费获得了碳排放许可，但追求利润最大化的他们仍然会提高自己产品的价格来覆盖碳排放许可的机会成本。对于那些最贫困的消费者，定向补偿可能是可取的方法，当然这也就会减少净税收收入。祖父条款至多只是一个管理出口企业竞争力风险的粗放手段，因为隐性的补贴并不是针对出口企业的，它无法抵消那些对温室气体排放定价过低的国家带来的竞争力冲击。因此，向完全拍卖碳排放权的制度过渡变得非常重要。在那些大量存在祖父条款（这里指的是大量免费提供碳排放许可）在政治上不可避免的国家，政策制定者至少在初期就应该承诺逐步废除现行祖父条款。欧盟的计划如下：电力行业以外受监管的公司80%的碳排放许可在2013年前不受新法律规定的约束，到2020年前这一比例下降到30%。不过，欧盟以及来自美国和澳大利亚正在进行的立法进程的经验凸显了限制祖父条款在政治上很困难。在国际碳价制度尚不完善的情况下，这对能源密集型的出口行业至关重要。然而，通过定向补贴来解决合理的关切要比普遍的补贴好得多：可能的贸易措施将在下文进行讨论。在任何情况下，特许权（grandfathered rights）的价值都应当被量化并作为税收支出反映在报表中，让公众能自由就这一问题进行讨论。在很多新兴市场和发展中国家，削减能源补贴的空间仍然存在，同时这对增加公共财政收入和减少温室气体排放的努力大有裨益。每年超过3000亿美元的燃料补贴已经成为宏观经济和财政上的不安全因素，特别是在中低收入国家。它被公认为是帮助穷人的最差途径：一份最新的回顾估计，超过80%的燃料补贴流向了收入最高的前三类人群。这种补贴实际上鼓励了排放密集型能源的使用：IEA（2009）预计，取消燃料补贴能在2050年前减少温室气体排放约12个百分点。20国集团最近做出削减补贴的承诺是非常重要的一步，它不但能为温室气体减排做出贡献，而且能为其它国家做出表率。国际货币基金组织（IMF）：气候政策与经济复苏（下）2010-4-7D 制度设计应吸取的教训最近的经历也为碳价制度的选择提供了经验教训专家们倾向于支持征收碳税，而不是实行总量控制与交易制度。前文提到的对排放许可的需求显著下降是一个强烈的暗示信号：即在制定政策时，人们对未来减排成本的认识是不完整的。一项不确定性就可以在设定碳税和发放固定数量可交易碳排放许可以及让排放许可的价格变动以使市场出清之间制造出巨大差异。例如，如果欧盟实行碳税而不是碳许可交易制度，最近减排成本的下降将不会造成碳排放许可价格的下降，反而会引发更大规模的减排。碳税和总量与交易制度在面临这种不确定性时的优缺点一直受到广泛的争论，经济学家已经基本达成共识，那就是支持前者：这是因为随着减排水平的升高，边际成本会迅速增加，而任何对减排的短期干预对长期累积的温室气体存量没有影响（所以，正如早先提到的，暂时的排放量下降对由气候变化引起的损失是没有影响的）。因此最近的经历可能凸显了碳税要好于总量控制与交易制度。他们也表明，在总量控制与交易制度下，碳价具有潜在波动性的特点。从自动稳定的角度来看，虽然后者具有部分值得拥有的特性拍卖排放许可的收入在经济不好时期会下降，景气上行时会上升但波动性会打击与减排有关的投资，因为规避风险的投资者很可能会期望得到更高的投资回报率（特别是在投资无法轻易收回的情况下）。另外，虽然过去的经历并非完全令人满意，但碳税不会受国民收入减少的影响，而总量控制与交易制度则不然。在选择碳排放交易制度时，必须要有确保市场稳定的措施。让碳价浮动（如总量控制与交易制度）但也允许在排放总量上保持一定的灵活性（比如碳税）的计划从理论上说能够完善单一的碳税或总量控制与交易制度，因此通过修改总量控制与交易制度，这是可以实现的。例如为排放许可规定最低价（或允许将排放权储存起来留待未来使用）和最高价（通过在给定价格水平上拍卖无限数量的排放许可）。然而，这些措施不是不会遇到困难：例如，最低价和最高价都容易受到投机行为的影响。所以解决引发市场波动的潜在根源很重要不但包括那些与当前经济危机有关的因素，而且更重要的是，要提高这些市场的深度，改善其流动性和透明度（例如，扩大碳市场的行业和地理覆盖范围，市场越大越不容易被操纵）。危机以及各国寻求经济复苏的努力给部分国家带来滑向保护主义的风险，凸显了利用更广泛的关税调整措施的问题。免除出口产品的碳税负担但对进口产品加征相应的碳税在理论上很有吸引力：这是少有的可以利用的潜在措施之一，该措施既管理企业的竞争力风险又鼓励在碳价问题上开展广泛的国际合作。但为了掩盖关税或出口补贴，边境调节税或者称之为碳关税（Border Tax Adjustment, BTA）可能存在被滥用的风险。边境调节税（Border Tax Adjustment, BTA）是国际温室气体定价制度中非常重要的潜在组成部分，有些国家的国内提案，比如美国，就包含有相关的条款（虽然一开始没有这些内容）。所以需要对制度设计的具体细节详加考虑（例如，该细节问题是否影响未来的边境调节税体制的潜在的WTO协定的一致性）碳税要比碳排放交易制度容易实施（在后一种情况下，价格调整多少很难决定）。所以世界各国需要付出新的更大努力来协同降低与环境商品和服务相关的关税壁垒。 实现可持续、绿色的经济复苏A 绿色支出、刺激计划以及经济复苏环境措施一直是财政刺激计划中最有价值的一部分，随着公共财政支出的持续增加，环境措施依然会占据重要地位。虽然环境措施的影响还不能确定而且效果取决于制度的具体设计，但支持环境的计划会产生很强的乘数效应，在促进国内消费的过程中，环境支持计划比普通的消费和收入支持计划更能吸引政策决策者的注意。回顾20国集团的复苏计划发现，超过4300亿美元（大约相当于总支出的15%）的支出被分配到与环境有关的投资项目上虽然联合国环境署（2009a）的报告表明，到目前为止只有很少的一部分相关资金被投放到环境项目上。然而，刺激方案中相当大部分财政支出是“肮脏的”投资（“dirty” investments），具有因碳抑价（under-pricing of emissions）而引起的长久的低效风险。例如，G20经济体将大约2700亿美元分配到公路的建设项目上，虽然这些支出会产生很好的非环境效益例如增加了低收入地区获得电力或运输服务的机会但由于正确的碳价制度的缺位，很可能导致这些经济体面临永久性的低效率风险（比如过度使用汽车燃料）。鉴于许多这些投资都是长期的以及他们对未来的碳排放的潜在巨大影响，这些投资的成本将非常昂贵。刺激方案中与环境相关的支出不但有助于短期经济复苏，而且也降低了来自未来能源和碳价冲击的风险。例如，对建筑绝缘（隔热）材料实行补贴可以克服国际和其他市场失灵，比如，能源节约型投资在房价中不能完全资本化的可能性（因为他们隐避的性质）。它们不但能支持总需求，而且通过使家庭和企业的能源利用效率更高，也降低了应对未来能源或排放价格上涨的脆弱性。对那些债务负担沉重、产品或劳动力市场缺乏弹性（因此不能根据价格波动进行有效的调整）的国家来说，这些收益特别重要。不过，权衡可能也比较普遍：可能会带来长期环境效益的许多投资，例如公共运输设施投资，可能对短期需求的影响比较有限。B 支持更加绿色的经济增长：长期的气候支出环境刺激措施的实行与退出应该反映出它们对可持续经济增长和就业的潜在贡献。为了避免复苏陷于停顿，很有必要完全执行环境和实现其他目标的刺激支出计划。一旦需求状况得到恢复，虽然许多项目的环境效益很可能无法单独确保获得持续的支持：例如“旧车换现金”项目（对购买新车进行补贴，在美国、法国和德国都实行了类似的计划）对振兴遭受重创的汽车行业的帮助很大，但对实现高效节能而言，它并不是一个好方法。提高燃油税在鼓励人们减少行驶里程上、在促进对混合动力及其它燃油经济型技术的发展上更有效。有必要对这些支出项目（包括那些享受税收减免的项目）进行仔细监督和评估。对主要支出项目（环境的或非环境的）对维持内需的贡献进行持续评估是关键。例如，对在能源和交通基础设施领域内的公共投资选择的环境影响进行影子定价（Shadow pricing）包括对私人消费模式的间接影响，比如汽车的使用能提高资源的利用效率。在这方面的最佳实践是，对政策和重大项目进行环境评估：例如，欧盟的结构性基金指引（EU guidance on structural funding）就在成本-效益分析中引入了这种评估。重要的是，在未来数年内，长期支出决策需要把更有效的碳价制度列为最重要的考虑因素。防止支出措施替代更有效率的碳价制度是非常重要的特别是考虑到许多国家正面临着严峻的财政挑战。风险来自于两种政策的低效组合用太多的公共资金来解决因 对污染者收费过低而引起的问题。这种低效的后果是：它会削弱一国的基本财政状况，这已经在很多国家发生过了。而在这方面一旦犯错，将很难挽回。每项开支措施都有政治游说团体支持它们，因此即使这些支出本身作为长期政策缺乏足够的合理性，但许多财政支出措施面临很难被改变的风险。在发展可再生能源上，通过财政支出计划提供支持不如可靠的碳价制度重要。作为一项刺激措施，投资可再生能源技术可能有一些吸引力，因为这些活动相对而言属于劳动密集型（至少在它们的开发阶段是如此）。但在本轮危机发生之前很多发达国家对可再生能源的财政支持已经很高了也许是过高了。经合组织（OECD，2008）估计，美国、加拿大和欧盟2006年对生物燃料提供的财政资金总计达到110亿美元左右，减排的成本是每吨二氧化碳960美元到1700美元这是目前欧盟ETS价格的70到130倍。虽然在新技术开发初期这么低的回报是可以预期的，但并没有财政支出明显不足的迹象。鉴于该领域投资项目较长的投资回收期（pay-back periods）及在干中学的潜在重要性，更严格的碳价制度对可再生能源技术的有效开发至关重要。实践经验表明，公共财政支出能在很多领域、在财政刺激计划到期以后发挥有益的作用：l 减少市场壁垒。如前文所述，提高建筑物的能效是一个典型的例子，用有限的补贴就能产生有助于降低碳价政策成本的潜力。支出措施在促进应对气候风险的商业保险的发展上也有发挥的余地，尤其是在发展中国家，应对气候风险的商业保险通常比较匮乏通过支持这样的活动可以积累关于天气变化模式的可靠数据。l 支持减少森林砍伐的新市场。据估计，森林砍伐占全球碳排放的17%，而减少砍伐的成本要比在能源市场减排便宜得多。虽然大多数对木材的需求都可以通过其它方式满足，但考虑到正确的激励结构，可能需要投入大量的公共资金来发展强有力的监管和确认体系，以及补偿受到影响的个人和社区。l 为低碳能源基础设施提供资金支持。有必要对能源设施进行大量投资，特别是在发展中国家：IEA（2008）预测，目前大约16亿人没有用上电（大多数人位于非洲南撒哈拉沙漠以南的非洲和南亚）。许多发达国家也需要进行设施更新。可以缓冲未来能源需求带来的环境负担的财政支出包括：对更先进的电力传输网（有利于可再生能源电力供应）和公共交通运输系统投资。l 在气候适应能力方面投资。气候变化带来的有些负面影响是无法避免的。应对气候变化带来的影响的部分措施（特别是在低收入国家）很可能是，改善关键公共品和服务的供应（它们都与气候和其它问题特别相关）。UNEP（2009）建议发展中国家将大约GDP的1%的资金作为刺激计划的一部分投入到健康、教育、水供应和卫生服务方面所有这些都会对气候适应能力产生有益的影响。不过，虽然刺激需求可以提供一个短期的为提高气候适应能力提供部分资金的机会，但满足发展缺口的挑战需要长期的资金支持。从这个意义上来说，跟其它领域相同，发达国家的资金援助将发挥重要作用。l 能源研发。对于降低未来的减排成本而言，在基础能源研发方面增加公共财政支出