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浅谈基层政府行政决策失误的成因及对策【内容摘要】中国改革开放已经进行了30年，各种体制都在进一步地完善，政府也更加注重决策的科学性和可行性。但是在目前，决策失误问题在基层政府普遍存在，这个问题如果没有得到有效的解决，必将困扰着新农村建设的进程。为什么会出现此种失误现象？有没有什么更好的方法来减少甚至是杜绝这种政府决策失误现象的发生呢？为此我们有必要搞清楚行政决策失误特别是基层决策失误问题。【关键词】 基层政府 行政决策 失误 原因 对策随着我国行政改革的不断深入，处于排头兵的基层政府必将拥有更大的权力，这些基层政府直接与广大人民群众接触，其决策直接作用于基层群众，效果直接与基层群众的利益息息相关，从而影响到了社会各个领域。基层政府决策作为基层政府工作的一项重要的工作内容，其成败与否，直接关系到基层政府工作的成败。因此，在我国进行体制改革的大前提下，研究探讨基层政府决策失误的原因，并从中找到解决的途径就显得尤为重要。一、基层政府及行政决策概念界定（一）行政决策及行政决策失误概念的界定“决策”一词是现在管理学中广泛使用的一个重要的概念。这个概念的内涵是指人们根据对客观规律的认识，为一定的行为确定目标，指定并选择行动方案的过程。美国学者西蒙将决策概念引入行政领域，他认为管理就是决策，行政决策是行政管理的中心环节，是一个政府进行社会管理的灵魂，因此注重决策问题的研究是非常必要的。关于行政决策概念的界定，学界众说纷纭。一种观点认为行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定。另一种观点认为行政决策是指具有行政决策权的机关或者个人依据国家法律，为了国家和公众的利益，有效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标，制定并选择行政方案的过程。综上所述，可将政府决策理解为具有法定权力的政府部门或者个人为了解决其所面临的问题，依据法律而采取的行为设计和行为抉择过程。目前，国内外许多学者对政府决策领域很关注，但是对于决策失误的概念，学术界也没有形成统一的定论，诺贝尔经济学奖获得者布坎南提出的政府失败学说，就在一定程度上阐述了决策失误，所谓的政府失败是指国家或者政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或者像理论上所说的能够做到的那样“有效”，它的主要表现形式是政府政策与政府工作机构的低效率。因此，可以将行政决策失误认为是政府对所面临的问题做出错误的判断和错误的抉择。行政决策是一种及其重要的行政行为，涉及政治，经济，文化，教育，外交事务等一系列行政活动，其根本的目的是为了公众的利益，关系到群众根本利益的行政决策是行政管理成败的保证，它不仅能为制定正确的行政计划打下坚实的基础，而且能对有效地搞好整个行政管理工作起决定性作用，当决策出现失误的时候，势必引起行政管理的失败，在行政管理的过程当中努力的去避免政府决策失误是当前一项重要任务。（二）基层政府与行政决策的重要性基层政府直接与广大人民群众接触，其行政行为直接影响到人民群众，其各种措施直接作用于人民群众，人民群众也是通过与基层政府的接触，去认知政府，去衡量政府。基层政府工作的好坏，直接关系到群众对整个政府系统的信赖程度。在新时期的条件下，基层政府的工作显得尤为重要，基层政府在中央政府与人民群众的联系当中，起着不可缺少的桥梁作用，随着中央政府的权力不断下放，基层政府的各种权力不断加强，特别是党中央号召进行社会主义新农村建设以来，基层政府权力加强的趋势更加的明显，这将对推进新农村的建设起着不可估量的作用。行政决策作为政府对社会实施管理的一种有效手段，是政府履行社会管理职能的重要形式。在一定意义上说，行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策。行政决策的正确与否，直接关系到行政决策的目标能否实现，行政决策水平如何，会影响到行政管理工作是否有生机和活力。而当政府进行行政管理过程当中出现决策失误即政府对所要面临问题做出的错误判断和抉择时，政府的行政职能就不能得到有效的履行，政府目标就不能得到有效的实现，就有可能出现一系列的社会问题。二、基层政府决策失误的原因在对基层政府决策失误研究的过程中，基层政府决策失误的原因主要由以下几个方面：（一）决策者的原因决策是人根据所面临的问题进行抉择和判断，决策者素质高低是决策成功与否的关键。在这里，应该说决策者或者说决策集体起着主导的作用。在基层政府当中，很多情况下，决策者进行决策时是根据自己的意愿而做出决定，因此存在着以下几种情况：1决策者决策的随意性。在东莞市某镇一税务部门，领导在没有与相关政策相结合，同时没有调查论证的条件下，就拍板决定，出台了一个关于扩大核定征收范围提高工作效率的文件，就是把很多应该按账目或是按营业额来征收税额的企业或个体户都按统一的标准，决策者觉得用这种方式可以减少很多计算的时间，省时省力，在实行了一个阶段以后，大家的反应都不错，一个是征税人员觉得工作轻松了，另一方面纳税者也感到所交税款没有增加反而有所下降，也是双手赞成。在这个两全其美的做法中，大家却都没有考虑到国家-税源的流失。这就是因为有些决策者很少深入实际，缺乏对所要决策的项目进行可行性研究和论证，缺乏宏观性、系统性、战略性的决策意识，而导致了国家财产的损失。决策者不调查，不咨询，不研究，只惟上，不惟实，结果只能是劳民伤财。2决策者决策的盲目性。另外的一种现象就是决策者在决策时不考虑客观实际情况，凭主观想象，凭一腔热情，忽视各类可能出现的情况没有运用发展的眼光看待问题，导致了决策的盲目性。前几年，龙眼和荔枝价格走俏，某镇领导没有征询农民的意见，没有经过有效的论证，就拍板决定，贷款2000万开发原始林地1000亩，将山地的树木砍掉换上龙眼和荔枝，准备要给当地的农民一条致富路。没想到，不久龙眼和荔枝的价格爆跌，大家看到种植龙眼荔枝没有效益，这件事就此搁置，1000亩的土地就抛荒成为无人看管的无主地，这个不仅给农场带来了沉重的债务，而且破坏了当地的环境，水土流失严重。3决策者的专权。在基层，很多决策者大搞一言堂，使得参谋人员和群众在参与决策的过程中只能依据领导者的意图提供意见，不敢或者根本不能提出与决策者意见相左的意见。在基层政府的机构当中，所有的事情都要一把手说了算了，决策的透明度不高，一些咨询机构和群众的意见不能上达，或者说反馈的信息没有很好地得到利用，这样就往往容易导致决策的失败。在基层，由于决策者的专权，前几年经常出现的一种怪现象：农民都不能决定自己的地里该种什么，而是跟着决策者走。决策能否成功，很大程度应该取决于所出该决策的人或者集体有没深入实际、调查了解，有没有积极地去征求参谋人员和群众的意见，从以上的论述我们不难看出，在很多情况下，大多基层政府做决策的初衷是为了做好工作或给群众带来实惠，但往往因为没有结合实际而又急于求成，急于出政绩，就出现这种好心办坏事的情况，严重阻碍了决策科学化和民主化的进程。（二）参谋咨询机构的原因政府部门设置咨询参谋机构简单的说是直接为政府服务的，它是行政决策的辅助机构，在行政机关的直接领导下，由各个有关方面的高层次专家，学者组成，为决策者出谋划策，它协助决策者发现问题，并提出解决问题的可行性方案，以弥补决策领导者知识、技术和经验上的不足 ,为科学决策提供知识和智力上的支持和保证，在基层政府，咨询参谋的机构的作用体现的更为直接。在基层的咨询参谋机构，能比较方便的深入到实际，能从比较细微的家度观察、看待、提出问题，能更为直接地体现公众的要求。但是这些基层的咨询参谋机构并没有真正起到出谋划策的作用，这主要是一些参谋机构形同虚设，他们只是领导者的门面，决策领导者并没有真正重视参谋咨询机构的重要作用。在平时的决策当中，几乎没有发挥作用，在地方的一些顾问委员会之类的设置，大都是当地政府为了安置一些离退休老干部的机构，这些机构的成员大都没有很强的事业心，只是一种得过且过的状态。还有一种情况，在乡镇一级的政府最常见，那就是他们根本没有什么咨询机构，有的只是从外地学来的经验，有的只是一些想当然的决策。（三）监督机制的原因政府决策是一个过程，它需要一套完整的监督制度来保证决策的科学化。监督具有预防，督促，补救，惩处完善等功能，在决策的过程中起到不可忽视的作用。但是在目前的基层政府中，决策失误普遍存在，监督机制不能发挥作用，主要表现有以下两点：1缺乏有效的自我监督。政府内部的自我监督是以行政隶属关系为基础而进行的自上而下和自下而上的监督。目前，下级政府通常只会依照上级的意图办事，他们对上级的监督几乎是不可能的；同时在下级政府尤其在基层政府又普遍存在着“上有政策，下有对策”的现象，上级的监督往往起不到多少的作用。在这样监督力度不足的情况下，存在部分决策者滥用决策权力的现象是必然的。还有一种情况就是在一级政府当中，决策者本身往往也是监督者，在基层政府此类问题更为严重，政府自身监督力度不够。 2缺乏有效的外部监督。从群众的角度来看，监督过程需要的是提高群众的参与监督的意识，但是两千多年中国封建专制陋习积重难返，公众奴化或者被动统治的思想根深蒂固，他们觉得无法或者觉得没有必要对政府的决策进行必要的监督。另一方面很重要的是没有对应的法律规范，决策者不会担心决策的后果，出现了此地不留人，自有留人处的想法。还有，在很长的一段时间，我们根本没有一套完善监督政府决策的法律，总是以上级领导的意见作为决策的依据，这种时候往往产生的就是为迎合一些上级的意思而做出不符合实际的决策来。现阶段我们实行的政治体制改革中，依法行政是一个重要目标，它要求行政决策无论是形成还是在实施的过程中都要依法进行 ,然而在基层政府中却存在着决策方面的法律不完备的问题，对于决策程序和决策责任没有严格的法律规定，因此在决策的过程中，出现了决策失误就不足为怪。（四）基层政府不能为参谋咨询机构提供足够的活动经费缺乏经费，参谋机构就无法正常的运行。要提出有价值的建议，必须要深入到实际中，去研究，去调查，这些没有足够的资金保障是不可能做出来的，不能到群众中，不能取得第一手的资料，就无法给决策者提供有价值的资料信息。在基层政府当中，有些领导在做决策时根本没有重视参谋机构的作用，认为这些机构只是门面而已，在实际的决策当中没有多大的作用。做重大决策，必须进行深入的调查研究，但是这势必耗费大量的人力，物力和财力，对于目前的基层政府来说，财政不足是普遍存在的现象，参谋机构对于基层的一些领导者而言，并非要害部门，因此拿到经费也是异常的困难。三、解决基层政府行政决策失误的对策从以上我们对基层政府决策过程中决策者、监督机制、咨询机构的分析中不难发现，在这些环节中，只要一个环节出现问题，那么，它将导致的是整个决策的失败，也就是我们所说到的政府决策的失误。那么，要防止基层政府决策的失误，那我们就可以从上述的三个方面入手，采取有效的措施，来预防或者减少这种失误的出现。（一）提高基层政府决策者的素质政府决策者的素质和能力直接影响政府决策的成功与失败。从目前的情况来看，主要有以下几个方面入手：1选拔公务员。这无疑是一个很有效的一种方法，国家在公务员的选拔上，进口把得很严格，这个可以从根本上来改变我国干部特别是基层干部素质不高的问题，但是，和所有的战略目标一样，这种措施的作用还不能一下子就显现出来，但是就目前的形势来说，寄希望于以后或者说慢慢改变的话已经适应不了社会的发展，有很多观念落后，方法陈旧的基层决策者还是在继续他们传统的作法，这就需要我们平时也注意对基层领导的培训。在短的时期内，国家必须加强基层决策者的学习，树立终身学习的观念，以提升自身的专业知识水平，注意培养决策者的素质，特别注重决策者思想道德素质的培养，树立正确的人生观、世界观和价值观，强化为人民服务的信念。在决策时决策者应充分利用现代科学技术知识和方法，特别是公共决策理论和方法来决策做好调查研究工作，从繁杂的日常失误中摆脱出来，深入实际，听取广大群众的意见，要求和呼声，掌握第一手资料。决策时从全局出发，提高自身看待问题的宏观性，系统性和战略性，扩大决策视野，提高决策能力，降低决策失误的概率。2组建或者整合基层政府决策队伍。实现合理化的年龄，气质，知识，能力优化配置的结构。我国实行民主基础上的行政首长负责制的行政领导体制，这样的行政领导体制，要求在组建行政领导决策队伍时，既要重视领导者个人的素质条件，又要重视领导决策队伍的合理结构。行政决策不是一个人的决策活动，而是由若干人组成的一个集体的决策活动，挑选什么样的人组成领导决策队伍共同领导整个行政组织的工作，是完成行政领导任务的关键，强有力的行政领导决策队伍要求在年龄，知识，业务，能力，性格等方面都要有合理的结构，相互吸引，相互补充，配合默契，团结一致，目标一致，行动一致，成为高水平高效率的决策队伍。在地方政府工作中的重大问题，按照程序应该通过政府常务委员会讨论，实行民主决策，让决策成员畅所欲言，结合各个方面的意见，经过多方的论证，充分发扬民主，集思广益，提高决策者的整体功能，提高决策质量。（二）完善行政监督机制完善监督和参与机制，坚决贯彻依法治国的方针。健全法律，以法律形式来规范决策者的行为，规定决策程序, 使得政府决策时遵循程序, 恪守规则，保证基层政府的决策得到有力的监督。同时建立政府部门领导决策失误责任追究机制，现在所实行的干部的任用方式都是只上不下，或者是新官不认旧帐，这样总是出现了推诿的情况，造成了决策者一旦出现问题的时候就换一个位子，或者是有些决策者以集体的名义来做出决策，出现问题拿集体研究当挡箭牌，来个法不责众。如何应对这种情况，真正让这些基层的决策者作出有用的决策？那就是完善机制。1必须要强化基层领导的决策失误追究责任。强化追究责任通俗来说就是该谁负责，谁就得负责。强化基层领导决策失误责任追究机制，必须加强对决策失误的领导的政治责任、经济责任、行政责任和法律责任等方面的责任追究，只有强化了领导决策失误追究责任，才能改变决策失误现象的存在。2提高公众的监督意识。建立政府决策公开制度, 使决策信息公开化，让公众真正看到政府决策体系内部运作，确保公众的知情权 ,让公众积极参与到决策的监督上面来。就拿现在的城市改造来说，一直以来，很多群众对政府的拆迁行为很反感，他们觉得吃了亏，不清楚自己的家为什么说拆就拆，总是在担心自己的权益又被一些当权者所侵害。目前在笔者所看来，东莞市莞城区的决策者们在这方面做得很好，效果也很明显，进行旧城区改造的时候，决策者不是蛮横地以政府的文件作为依据进行拆迁，而是通过把自己放在群众监督的位置，把群众请到城市建设规划现场会上，请大家看到城市的未来，一起为城市建设出谋划策，引导群众服从大局，另一方面，他们还把一些群众吸收到拆迁工作队伍中，让大家监督整个拆迁建设及补偿的过程，大家对这个问题了解了，也就很拥护了。除了这种群众监督以外，同时结合各类监督，如政党监督，舆论监督等，如此可以强化决策者责任感 , 提高为公众服务的意识 , 真正做到决策的科学化、民主化和法制化。3建立或者疏通公众参与机制的渠道。目前在基层，公众的参与决策渠道往往不畅，政府应当制定相应的制度，以保证公众能参与到决策当中来，让公众的愿望得到有效表达。现在在各地普遍实行的听证会就是一种很有效的形式，它有助于提高政策制定的透明度、科学性和体现民意的广泛性，可以极大地降低政策实行过程的阻力。对于一些重大的决策问题，存在不同的观点或意见，是再正常不过的事，最近几年在不同的地方都有这种听证会，它的最大的作用就在于给各种意见一个表达与比较的机会，它能真正实现不同方案之间的比较与选择，使公众的愿望与决策部门之间形成真正的良性互动，整合全社会的资源，使决策过程公开化。（三）健全咨询参谋机构在基层，咨询参谋的机构存在着比较严重的问题，这在上文中已经提到，对此类问题，必须从根本上解决。政府部门设置咨询参谋机构简单的说是直接为基层决策者服务的，决策是领导者的最高职责，是否善于决策是衡量领导者能力和水平的重要标志。鉴于此，基层决策者必须充分认识到咨询参谋机构的作用，积极健全咨询参谋机构，广泛吸取优秀人才进入到机构当中，在决策过程当中，认真听取专家学者的意见，并积极采纳有价值的建议，改变咨询参谋机构只是个摆设的观念。特别是在基层的一些城镇改造、种植推广等方面，都需要让相关的专家来咨询。我们也很可喜地看到，在很多县一级的政府，已经成立了一些诸如律师顾问团之类的咨询机构，给政府的决策提供参考。重视咨询参谋机构的作用，领导还必须从各个方面对机构给予有力的支持，让这种咨询机构的动作能够达到正常化。目前基层政府的咨询参谋机构面临的最大问题就是活动经费不足问题。那么对于这种情况一方面是在资金方面给予支持，另一方面就是不耻下问，并不是说一定