教育基本法的制定背景地質所---張仟肇.doc

教育基本法報告書面資料教育基本法的制定背景 地質所-張仟肇過去我國整個教育發展基本方針，大抵都以憲法所規定中的教育專章為準則，然而憲法制定與公布有其時空的背景，當時也很難預料現今教育發展，因此這些規定在當今的社會裡，恐怕都必須有所調整，才不至於造成教育執行上的困難，可是憲法是國家根本大法，修憲工程甚為浩大也極為不易，因而尋求制定另一套法律，以補憲法規定之不足，教育基本法就在這樣時空背景下產生。教育基本法可謂教育中的憲法。在第二次世界大戰以後，日本之所以制定教育基本法，是因為當時的日本教育偏向軍國主義，為了教育下一代更有民主素養，以及自由民主的教育體系，有人主張於憲法中放入為數甚多之教育條款，以為教育制度改革之基礎，但當時日本文部省大臣田中耕太郎則主張應另訂教育基本法為教育改革之根據。其後，日本國會通過教育基本法，並在數年內，修正、廢除許多非民主的教育法令，新的法令亦跟著制訂。國內則由諸多社會團體發起四一零教育改造運動，其中一項訴求即為制定教育基本法，並由台灣教授協會參與四一零教育改造運動之各團體共同草擬教育基本法草案。國內教育的根本問題，在於以教育部為首的教育行政體系透過各種制度與手段，壓抑地方政府與教師的教育自主權，建立了威權式和升學主義的教育體系，使台灣的社會發展受到嚴重扭曲，因而有這套為現今台灣教育量身訂作的教育基本法。教育基本法的制定過程 中文四連永興教育基本法立法過程極為艱辛，前後經過六年，歷經前郭為藩、吳京和林清江三位部長才完成，相當不容易，茲將立法過程分為醞釀期、提議期、倡導期、研議期、審議期說明如下：一、醞釀期(1986)：教育人士鼓吹最早曾提及教育基本法，似可追溯自台大自由之愛運動時期(1986年)，所提出的大學改革芻議。1989年李復甸(民78)也提出教育基本法的呼籲，用以規範教育目的、教育方針、教育機會均等之原則。對應Kingdom模式 ：起源模式二、提議期(1993-)：立法委員提案1993年10月21日立法委員顏錦福等17人向立法院提出第一份教育基本法草案，計有13條，草案明定教育基本法之位階，是規範教育根本事項的基本法，是教育憲法；1994年4月21日立法委員翁金珠等50人向立法院提出第二份教育基本法草案，計有32條，明定教育基本法乃是根本大法，具有相當於教育憲法的地位；1996年11月16日立法委員朱惠良等55人再向立法院提出第三份教育基本法草案，計有21條，其目的在於落實並補充憲法有關教育之原則性規定.；1997年2月26日立法委員蔡璧煌等22人又向立法院提出另一版本教育基準法草案，計有17條，其目的在於揭示教育宗旨。綜觀立法委員提案的法律位階，可說大同小異，都強調教育憲法的性質，但其目的則不近一致。對應Kingdom模式 ：1.公眾2.垃圾桶模式 三、倡導期(1994-)：教改團體呼籲1994年2月，台灣教授協會召開制定教育基本法籌備會，4月7日參與四一教育改革運動之各團體正式對外發表教育基本法建議草案，計有19條，其草案立法目的在於明確規劃台灣未來教育方向，並使教育體制之變革與法令之修正有所遵循，經過教改團體的呼籲，以及立法委員的提案，教育基本法的訂定已逐漸形成一股勢力，迫使教育行政機關不得不考慮研訂之可行性。教育部乃邀集學者專家及相關行政人員會商，最初研究結論如下(教育部公報，民83)：(一)基於下列理由，目前無迫切制定教育基本法之必要(二)如政策上確認需訂定教育基本法則宜考慮基於上述之說明，教育部並無明確反對制定教育基本法。對應Kingdom模式 ：1.學者參與2.利益團體3.大眾傳播媒體4.修正垃圾桶模式5.政策包覽者出現6.政治氣候7.問題之流、政策之流和政治之流在關鍵時刻匯集成流8.政策之窗打開四、研議期(1996-)：行政機關研擬由於教改團體的呼籲以及立法委員紛紛提出教育基本法草案，到了1996年12月，前吳京部長向立法院提出施政報告時，答應於下一會期完成立法工作。教育部為了達成前吳部長在立法院的承諾，乃於12月中旬委請當時國立台北師範學院國民教育研究所吳明清所長擔任召集人，並邀請吳清山、高強華、董保城、林新發和林天祐等五位教授進行教育基本法草案研擬工作。3月完成草案工作，教育部隨即邀集專家學者就草案進行研修會議，6月部務會議通過，立即報請行政院審議。行政院於6月25日由前政務委員蔡政文召開會議通過，8月21日行政院院會討論通過，乃於8月28日函送立法院審議。草案條文計有14條，內容包括立法目的、教育目的、教育實施、教育機會均等、教育經費、教育中立、私人興學、教育制度、國民基本教育延長、教師學生家長權利、教育內容、教育研究、教育救濟，就其立法目的及內涵而言，與立法委員所提出版本之精神並不一致。對應Kingdom模式 ：政策社群五、審議期(1997-1999)：立法機關審議立法院收到行政院的教育基本法草案之後，於1997年12月一讀通過，並交付教育委員會審查，然因版本過多，意見紛歧，乃決議請教育部就各版本條文，提出參考條文，連同各國之立法體制與國內法學專家，於一周內分送委員參考。(顏國樑，民88)隨後立法院遂就教育部的意見，以及委員參酌五個版本內容，教育委員會進行審查工作，至12月17日才完成審查工作。1999年5月21日、28日、6月1日立法院進行三次黨團協商，決議將教育基本法草案排入立法院大會議程，6月4日完成二讀和三讀程序，整個教育基本法的審議工作也就靠一段落。對應Kingdom模式 ：1.理性抉擇模式從行政院函送立法院審議到三讀通過，大約有1年10個月時間，然真正在立法院審議期間約為1年6個月，時間並不太長，而且在87年教育基本法審議工作幾乎陷於停頓狀態。由於立法過程不夠嚴謹及政治角力介入，教育基本法的條文可能還有些檢討的必要，當然也顯示各政黨對於教育基本法的重視。教育基本法的關鍵演出者 生態所莊子聿政府內的參與者立法委員：顏錦福立委等17人提出第一份教育基本法草案。翁金珠立委等50人提出教育基本法草案另一版本。朱惠良立委將四一教育改造聯盟所研擬的教育基本法草案向立法院提案審查。政府機關：教育部前吳京部長答應完成教育基本法立法工作，對民間團體的訴求做出正面的允諾。教育部擴大邀請學者專家、立法委員、法律學者及教育行政人員等，舉行座談會，廣泛蒐集意見。行政院教育改革審議委員會提出制訂以學生學習權為中心理念的教育基本法之建議。政府外的參與者台灣教授協會提出另一份教育基本法草案版本。四一教育改造聯盟提出制訂教育基本法訴求，及公布教育基本法草案。大眾媒體大幅報導四一教育改造遊行活動的四項訴求，引起全國師親生對教育改革的注意及關切，扮演政府和民間之間的溝通管道。各大學院校的教育專業領域教授受教育部教研會委請，組成法案起草專案工作小組，進行研擬草案工作。公眾意見全國氣氛會影響政客在議程設定上的工作進度。教育基本法-政策制定結果 中文系 李侑隆 壹、教育主體的權利保障過去我國在 國家主義的教育目的理念，以及 特別權力關係理論的影響下，不僅 人民是教育權主體的理念無法獲得確認 (因此作為子女最佳利益代言人的父母在學校教育上毫無權利可言)，即便是學生、教師的權利受到侵害時，也無法獲得司法救濟的機會。直到司法院釋字三八二號解釋及教師法公布施行後，才為教育主體的權利保障問題開啟了一道曙光。 教育基本法制定後，更進一步確立了人民是教育權主體的地位，教育的目的在協助個人追求自我、實現自我。為了促進個人的自我實現，學習權應予保障，國家、教育機構、教師及父母並負有協助的責任。為了達成自我實現的教育目的，避免遭受國家的漠視與侵害，教育基本法第八條明文保障學生的學習權、父母的教育權及教師的專業自主權。另外，基於 有權利即有救濟的法理，教育基本法第十五條也規定教師專業自主權及學生學習權遭受不法侵害時，政府應制定相關法令提供當事人救濟的機會。貳、教育基本法的理念雖然教育基本法只有十七條，但因其已得到社會大眾與教育行政機關的共識，且該法內涵上包括許多符合現代化精神的教育理念與措施，諸如教育目的、國民學習權、家長教育選擇權及參與學校教育權、中央教育權的下放、教師專業自主、資源的分配與運用、適時延長國民教育年限等，未來將隨著教育基本法的實施，對我國教育的本質、目的、實施方針及結構體制等，將重新釐清、調整、規劃及實施，勢必對我國教育的發展產生極深遠的影響。教育基本法被民間教改運動團體提出，並且在民國八十八年六月完成立法並公佈實行，為我國的教育改革設立了一個基準。時至今日，教改運動的方向與運作受到了多方的質疑，但是教育基本法的地位並未因此受到動搖，反而成為現今教改運動中最重要的基礎面。社會大眾對於教育基本法中所提出的理想以及願景仍舊相當贊同。參、教育基本法立法的積極意義與目的 一、彌補憲法有關教育條款的不足二、符應國際先進教育理念的共識三、回應教改建議四、體察社會需求五、變換教育權的主導面六、發揮規範性與指導性的功能肆、教改的現狀教改運動已經邁入了第十年，但是許多的教育問題依舊存在而沒有解決。早在十年前就制定的教育基本法雖然提供了教改一個理想的法律依據，然而在現實施政過程之中教育基本法反而被大多數施政者拋在腦後，忘記了許多教育政策的真正目的以及原意。教育基本法乃是為落實並補充憲法有關教育的原則性規定，並明定教育之目的與基本原則，以作為有關教育事務之法規及政策的基本指導綱領的法律，可說是一切教育法規的根本大法。該法的公布，開啟我國教育民主化與多元化的新紀元。但因該法僅是原則性的規定，具有宣示性與理想性的性質，實際運作之後對教育的影響如何？對目前混亂的教育現況有何實質上的幫助？這些問題都等待我們好好利用這教育基本法的法條解決。雖然我們有了教育基本法這部教育憲法，但是我們是否能將它的理想與願景忠實呈現在目前的教改措施之中？而這些政策制度是否又能幫助我們達到教育基本法中的理想？這些都值得我們關心以及密切的注意。教育基本法是一種教育的改革；也是一種教育的解放，它象徵教育民主化和多元化時代的來臨了。教育基本法的公布施行，影響到未來的教育發展，可以說是兀庸置疑的，其教育影響層面可說弗遠無界，從教育制度、政策、經費、權力分配、學生受教等，都將面臨到很大的變革；也帶給教育發展的一些活力。伍、當前的問題及因應教育基本法雖已公布施行，然而面對當前國內現實的社會政經環境，其可能衍生的問題亦必須審慎探討與因應。一、地方分層負責與教育專業自主中央與地方教育權責明確劃分後，直轄市及縣市政府辦理教育之權責加重，然而縣市政府教育局仍屬內局，非法定之主管教育行政單位，加以組織編制小，人少事繁，教育行政人員專業素質參差不齊，未來如何擔負規劃和執行地方整體教育事務之責任，實堪憂慮。當前因應之道，唯有中央應放寬縣市政府組織員額編制，主動協調輔導各縣市政府儘速研擬相關教育法令；縣市首長亦應以多元參與之程序，尊重教育專業自主之精神，廣納學者專家和社會大眾建言，統籌規劃地方教育事務。長遠之計，政府應考慮合理調整行政區域之劃分，適時修訂地方制度法，建構中央、地方二級均衡的行政體制，以落實地方自治，促進教育長期專業發展。二、教育資源匱乏與經費有效運用教育事業是國家社會資源長期且龐大的投資，過去長時間以來，由於中央地方財政收支劃分不盡合理，教育資源分配受傳統重中央輕地方、重大學輕國教、重公立輕私立之模式所侷限，地方教育經費相對匱乏，近二十年來中央對地方之國教經費補助，已有實質助益，但終究無法解決根本問題。本(88)年1月財政收支劃分法修正公布，未及施行，爭議已起；行政和立法機關對教育經費應予寬列與保障，已有共識，但對即將提出之教育經費法案歧見仍深。因應之道，唯有共同體認國家總體資源有限，教育投資效益深遠的事實，共商寬籌教育經費之道，並廣納民間豐沛資源，引進教育事業，合理分配有效運用，方能達成教育事業長期發展的目標。三、教育審議委員會如何發揮功能各級政府缺乏教育審議機制一直是學界批評的重點之一，更是教育改革過程中政府和民間缺乏共識的一部分，教育基本法規範地方政府應設立教育審議委員會，期望透過民主參與程序，廣納民間意見，共謀地方教育事業發展。然而各地方政治生態不同，地區特性各異，未來教育審議委員會之成立及運作機制必然會因地而異，教育部應主動協助各地方政府儘速成立委員會，並適時監督輔導其合法合理運作，地方政府亦應以開闊的心胸，廣納建言，加強與地方議會、民間團體、教師團體溝通協調，尊重學校本位與專業自主，共謀地方教育之健全發展。近年來，國內教育改革在朝野共同努力下已有初步成果；為順應現代教育潮流，教育基本法制定有其重大意義。未來整個教育法制應該依循教育基本法的方向來進行整修，如此才能建構以教育基本法為中心的教育法制體系；同時，期望教育人士對教育基本法的理念能夠有所體認並堅持，共同維護其精神並予以落實，則將為我國教育改革建立明確的方向，達成教育現代化的理想。陸、教育基本法與教師的關聯性一、教育權主體的轉移：本法第二條第一項：人民為教育權之主體。，第二項：教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷,使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。，第八條第三項：國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。 二、教育專業自主權：本法第八條第一項：教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重。,目前對教師工作的權利義務已有教師法規範，教師待遇條例在立法過程中，惟對教師進修部份，只以行政命令要求教師每年進修十八小時，毫無實質作用。未來修法的重點應結合教師分級及專業能力評鑑，取代進修時數或學分、學歷的方式。三、教育政策公共化：本法第九條重新訂定中央與地方權限，第十條規定地方成立教育審議委員會。再者教師聘任、校務會議、校長臨選等工作,也已逐一下放至學校及教師。教師除了教學之外，還須參與教育公共事務，透過組織的參與,一方面使教育決策的形成，更具有堅實的基礎，同時提升了教師的視野及基本素養。本法之制定，宣告台灣教育新秩序的來臨，在新秩序重組之前，己出現各方資源耗廢及意識對立，目前就出現民意代表批評教育審議委員會，是教育流氓的事件。(88、11、08宜蘭縣地方新聞)教育改革的歷程，需要好的討論素養。透過優質的討論和各方人士形成共識，完成任務的能力我們還沒養成，這已不是政策制度的問題，是整個文化的問題，而制度技術性的問題往往易改,文化價值觀卻難移,甚至得要隔代改造才行。柒、從Kingdon模式來看教育基本法的制定成果一、全國氣氛的改變 全國氣氛常以不同的名稱出現：國家氣候、社會運動、公眾意見的改變等，氣候的改變往往對政策議程和政策結果有重要的影響。在當時的社會環境，大家對過去教育制度的不滿越來越被大家重視，因此有教改聯盟的成立，也由於他們的努力，使教育基本法順利產生，將台灣教育帶進新的里程碑。二、行政人員的更替對政策的結果有很大的影響力 教育基本法歷經三任教育部長：郭為藩、吳京和林清江曾志朗捍衛理念下台；杜正勝主體意識強三、垃圾桶模式的特徵1、 目標模糊（problematic preferences）：參與者常會因目標不一致而衝突，因此他們不精確地定義目標，組織是一堆鬆散想法的集合而不是一個連貫的結構，而我們也必須要從行動中發現目標，而不是根據目標而行動，因為不同的組織團體有各式不同的意見，整合不易。2、對如何達成目標不清楚（unclear technology）：成員們也許知道自己工作的原因，也了解他們應如何符合組織的基本概念，但他們對於組織的運作過程並不清楚，他們必須經過很多錯誤及試驗，從經驗中學習，如教改不斷的作修正。3、參與決策的人員有相當的流動性（fluid participation）：流動的參與者進進出出，因此組織的界線是可變動的，組織會因為成員的不同而致力於不同的主題，如政黨的輪替，或教育部長因不同的理念而上下台。參考資料：立法院。.tw/ly/index.jsp教育部。.tw/全國法規資料庫。.tw/論文報告：許朝信高雄市立大同國小訓導主任我國教育政策制定過程的探討以教育基本法制定為例顏國樑國立新竹師院初等教育系副教授我國教育基本法的立法過程、內容分析及其對教育發展的影響李國偉教改會第二十次委員會議委員報告教育基本法的理念分析薛化元交通大學共同科教授教育基本法相關議題研討會計畫書民國八十八年八月三十日。張輝山全國教師會會長教育基本法與教師教育基本法 化學四林炫均一， 主要目的：第一條：保障人民學習及受教育之權利，教育基本方針二， 指示教育的目的與方針，對象第二條：人民為教育權之主體。教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其尊重人權、生態環境及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。第三條：教育之實施，應本有教無類、因材施教之原則，以人文精神及科學方法，尊重人性價值，致力開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。三， 教育的平等，中立，與權力第四條 ：人民無分性別、年齡、能力、地域、族群、宗教信仰、政治理念、社經地位及其他條件，接受教育之機會一律平等。對於原住民、身心障礙者及其他弱勢族群之教育，應考慮其自主性及特殊性，依法令予以特別保障，並扶助其發展。第六條：教育應本中立原則。學校不得為特定政治團體或宗教信仰從事宣傳，主管教育行政機關及學校亦不得強迫學校行政人員、教師及學生參加任何政治團體或宗教活動。第八條：教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重。學生之學習權及受教育權，國家應予保障。國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。學校應在各級政府依法監督下，配合社區發展需要，提供良好學習環境。第十五條：教師專業自主權及學生學習權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。四， 經費，政府機關的權限第五條：各級政府應寬列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。第九條：中央政府之教育權限如下：一、教育制度之規劃設計。二、對地方教育事務之適法監督。三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展。四、中央教育經費之分配與補助。五、設立並監督國立學校及其他教育機構。六、教育統計、評鑑與政策研究。七、促進教育事務之國際交流。八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵，扶助或促其發展。前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。第十條：直