浅议对县、乡人大代表监督机制的完善.doc

浅议对县、乡人大代表监督机制的完善王荣华 分宜县检察院法律政策研究室主任，联系电话内容摘要：加强对县、乡人大代表的监督，既是社会主义民主政治的内在要求，又是破解实践中部分代表履职“倦怠化”困境的现实需要。当前对县乡人大代表的监督主要存在选举监督不严、履职监督手段缺乏、责任追究方式单一、退出机制不健全等问题，需通过严把代表入口关、拓宽监督方式、严格代表责任、建立代表淘汰机制等措施予以解决。关键词：县、乡人大代表 监督机制 完善习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。县、乡人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表选民依法行使管理国家和社会事务的权力，其履职情况如何，能否切实代表、维护选民的利益，必须接受选民的监督和评判。当前，由于监督机制的不完善，对县、乡人大大表的监督尚比较薄弱，监督的乏力导致代表履职不力的情况较为普遍。加强对人大代表监督问题的研究，完善相关机制，具有重大理论和现实意义。一、 对县、乡人大代表进行监督的必要性强调代表选举后的制约和监督，是社会主义人民代表区别于资本主义议会制度的一个重要特点。 洪开开、王 钢：人大代表履职约束机制研究，载人大研究2010年第7期。然而，一旦当选后，有的代表却出现了“翘会”、不提议案等“不作为”行为 李克诚：人大代表履职“倦怠症”何解，载南风窗2013年第6期。，因此，促使县、乡代表依法履职，切实行使人民赋予的权力，对其进行监督既有法理上的依据，又具有重要的现实意义。(一)对县、乡人大代表进行监督是宪法提出的要求人大代表接受选民的监督是我国宪法确定的一项基本原则，宪法总纲第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。第三条规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。此外，在宪法第77条和第102条，地方组织法第38条，选举法第43条和代表法第5条中，对代表接受选民的监督，都作了明确规定。宪法作为诸法之母，在我国法律体系中处于最高位阶。宪法和前述法律对人大代表接受监督的规定表明：首先，人大代表接受监督具有宪法和法律上的充分依据，其次，对人大代表进行监督是一项严肃的法律行为，对于人大代表来说是一项必须履行的义务，而对于选民来说，这是宪法赋予的一项基本权利。(二)对县、乡人大代表进行监督是社会主义民主法治的要求吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。这标志着我国的社会主义民主法治建设已站在一个新的历史起点上，进入了一个新的历史性阶段。 蔡浩然：建立人大代表履职评价体系初探，载人大建设2011年第8期。我国的人民代表大会制度是具有中国特色的代议制民主制度，在西方，代议制的核心是“人民主权”，在我国，对此的经典理论表述是“人民当家作主”，“国家的一切权力属于人民”。 但是代议制民主作为一种间接民主，为确保民主的实现，必须赋予公民对国家权力运作和行使进行监督制约的各项民主权利和其他权利。人大代表由选民选举产生，理应接受选民的监督；对人大代表进行履职考核，是对人大代表进行监督的重要方式之一，有助于促进代表自觉主动依法履职，保证人民权力始终掌握在人民手中。(三)对县、乡人大代表进行监督是促使其依法履职的现实需要作为人民利益的代言人，人大代表依法履行代表职责既是对人民信任的回馈，又是法律对其提出的明确要求。但现实是，部分人大代表对其法定的职责本该履行却没有履行。“2013 年 3月 5 日，第十二届全国人大一次会议开幕式，共有 18 位全国人大代表缺席。在上一届全国人大 5 年任期内，从第二次会议起，每年开会均有数十人甚至上百人缺席全体会议，最多的一次达 200人之多。按照每 67万人分配 1名全国人大代表的原则，18 位人大代表缺席，相当于1200 余万民众的代言人在如此隆重的场合没有履行职责”李克诚：人大代表履职“倦怠症”何解，载南风窗2013年第6期。全国人大尚存在如此严重的怠于履行代表职责的行为，县、乡人大的情况可想而知。在县、乡人民代表大会期间，不少代表存在“溜号”、“会场睡觉”、“坐后排”、“不发言”等情形，这也难怪群众将这种代表形象称为“会议代表”、“举手代表”、“哑巴代表”了。出现这种现象，根本原因就在于对代表履职监督的缺位，代表不履行职责不用承担任何不利的后果，从而致使部分代表严重缺乏履职责任性和积极性。因此，完善人大代表履职监督机制，加大监督力度，是当前矫正代表“倦怠化”不利形势的现实需要。二、对县、乡人大代表履职监督存在的问题我国宪法、选举法和代表法都明确规定，县、乡人大代表受选民的监督。前述法律规定的共性是太过于原则性,缺乏可操作的具体程序。而且只规定了监督代表的主体是选民，未进一步说明由谁来组织、如何监督、监督的程序和监督的处置等，导致出现“能看到的无权监督，有权监督的又看不到”这样一种被动局面 徐强：县、乡人大代表履职考核研究，上海交通大学2008年硕士论文。，对代表的监督存在严重的虚化现象。（一）对县、乡人大代表“入口”把关不严县、乡人大代表由选民直选产生，系社会主义民主最直接的体现，对其加强监督、从严把关是应有之义，但恰恰在最前置的这个环节，当前监督制度处于缺位的状态。具体体现在：1、缺乏明确的监督程序。对县、乡人大选举过程如何监督缺乏明确规定, 存在 “制度真空”，如选民登记、代表候选人的提出、确定，选举进行过程所涉及的代表候选人的资信公示、投票、唱票乃至监票等环节的监督没有明确的规定。2、监督范围过窄。强调对代表候选人和选举产生的人大代表的监督,缺乏对选举过程中相关工作人员和机构的全方位的监督，“导致选举主持机构权力过大, 剩余权力过多, 指选、派选甚至陪选现象时有发生” 雷伟红：对人大代表履职的监督和制约存在的问题及对策，载理论界2008年第6期。，选民容易“被代表”。3、缺乏专门的代表选举监督机构。当前主要是由选举委员会承担这一职责，但选举委员会本身就是选举的组织者和实施者，出现既当运动员又当裁判员的局面。4、社会监督缺位。当前县、乡人大代表选举, 社会民众包括选民监督不到位, 舆论监督也不够。（二）对县、乡人大代表履职过程的监督方式和方法不够完善1、县、乡人大代表与选民联系不够紧密。人大代表只有与广大人民群众保持密切联系，想人民群众之所想，帮人民群众之所需，代表的价值才能体现出来，代表的作用才能得到发挥。 杜瑞琴：加强代表与群众密切联系的实践与思考，载北京人大2012年第3期。但当前普遍存在代表不深入群众中的情况，导致人民不了解代表，代表不接触人民群众的现象 以笔者亲身经历为例，笔者自参加工作以来，选举过两次人大代表，但对于候选人，既选举前素未谋面，选举后亦无从接触，更遑论了解其履职情况了。笔者作为司法人员，具有较广社会接触面，尚且如此，基层群众与代表之间的隔阂更可想而知了。这样最直接的结果是，人大代表难以如实反映人民群众的意见和要求为国家和地方政权机关提供准确的决策依据。2、选民对县、乡人大代表履职情况难以知情。知情权是选民行使监督权的前提和基础。但恰恰是在这基础的权力难以充分行使，选民对自己选出的人大代表履职情况缺乏获取渠道。知情权的的缺失容易带来两种不利后果，一种是因为不知情而放弃监督权的行使，致使监督虚置，另一种是因为不知情而滥用监督权，导致不当监督。3、缺乏对县、乡人大代表履职的考核。人大代表并非一种荣誉称号，而是一项国家职务。当前公务员每年要进行绩效考核，而人大代表却在这一方面严重缺失，导致“干好干坏一个样，干与不干一个样”， 即使一些无所作为、极少履行代表职责、明显不称职的代表，只要不触犯刑律，通常都能任满一届，形成被人们所诟病的“代表终届制”。（三）县、乡人大代表责任不明确，责任追究方式单一1、代表职责不明确。代表法有 17 处规定“代表有权”、“有权”、“并有权”，而仅在第 1 条立法宗旨中规定“履行代表的义务”，除此外，并无详细规定代表义务的条款。这就意味着，至少从法律责任的角度，人大代表的失职行为无需承担任何责任, 从而使县、乡人大代表在履行职责时仅凭自律性而缺乏法律的规制。这种职权与职责、权利与义务配置的不对等，既带来代表执行职务随意性的不利后果，也使选民对代表的监督无所依凭。2、追究代表责任的方式匮乏。按照目前法律规定，追究县、乡人大代表的责任只有罢免一种方式，并未设立过渡性的责任形式。这种单一的责任追究方式弊端比较明显，未考虑到现实生活中，代表违反自身职责情形的多样化，其情节、后果、主观心态等方面都可能存在各种差别，而一律采取罢免这种最严厉的处罚方式，极易导致“过罚不当”的问题。“如同刑法对于犯罪只设置死刑而没有其它自由刑一样，是缺乏科学性的” 孙浩：浅谈对人大代表的监督，载南方论刊2007年第4期。（四）县、乡人大代表“退出”机制存在弊端1、罢免制度存在缺陷。一是罢免条件不明确。对于什么样的代表必须被罢免法律缺乏明确规定，实践中往往只有触犯刑律或被剥夺政治权利的代表才会被罢免。二是罢免启动程序过严。选民 10 人以上联名就可以提出代表候选人。于此相对的是，对县级人大代表需选民 50 人以上联名，对乡级人大代表需选民 30 人以上联名，才可以提出罢免要求，罢免启动程序明显过于苛刻。三是罢免表决的要求太高。当选县、乡人大代表，只需选区全体选民的过半数参加投票、参加投票的选民过半数赞成即可。而罢免县、乡人大代表，却须经原选区过半数的选民通过，这有可能导致罢免程序虚设。2、代表辞职制度不完善。根据选举法第 49 条的规定：县级的人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职，乡级的人大代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。如前所述，该条规定过于原则，未交待何种情形下应辞职。实践中，往往只有迁出或者调离本行政区域的代表才会主动提出辞职。即使迁出或者调离本选区，但只要仍在本行政区域仍然不需要辞职。这使代表与选区选民的联系更加容易脱节。3、人大代表补选费时费力。在当前制度下，县、乡人大代表出现空缺，只能通过组织补选来接替，但这种直接选举的代表的补选，工作量非常大，而且往往并不及时。若多次出现人大代表被罢免或辞职，就要多次进行补选，对实际工作带来诸多不便。三、完善县、乡人大代表监督机制的建议针对前文所述县、乡人大代表履职监督中存在的问题，笔者认为，解决的办法在于完善法律有关选民监督代表的规定，进一步健全完善监督机制，确保通过监督促使县、乡代表依法切实履职。（一） 完善县、乡人大代表的选举监督机制 必须从“入口”从严把关，确保选举出能真正敢于、乐于、善于为民代言和为民请命的直选代表。1、健全选举监督制度。应明确规定选举监督的主体, 监督的范围、监督的对象、监督的内容, 监督的程序, 特别是在监督程序上要形成完整的可操作的体系以及严格的保障制度。2、设立专司选举的监督机构。赋予该机构调查权，受理选民、代表、参选人在选举过程中的申诉和控告,视情况作出处理。未构成刑事处罚可给予行政处罚, 对构成刑事处罚的, 交送司法机关处理。3、强化社会各界对选举的监督力度。增强选举的透明度，在选举的过程中, 特别是对候选人提名情况及其候选人资料、酝酿讨论候选人、确定正式候选人的过程、预选和正式选举过程等, 加大选民和舆论监督力度。 （二）增加对县、乡人大代表履职过程的监督方式和手段1、实行代表公示制度。公开的内容要全面，方式要灵活，而且要制度化、常态化。公开的内容应主要包括：一是代表个人的情况，如姓名、单位、联系方式、财务状况等，便于选民全面了解代表。二是出席人大会议的准备情况，如走访选民征求意见的情况、准备提出的议案情况等。三是会议情况，代表在会后应向选民汇报会议情况，重点是自己在会议期间的工作，如提出了哪些议案和建议、发表了怎样的审议意见、议案和建议的落实情况等。2、实行述职评议制度。县、乡人大代表应定期向选民汇报自己履行代表职责的情况并接受评议。笔者认为，每位代表在当届任期内至少向选民述职一次,述职报告可通过网络、报纸、公告栏张贴等方式公告，同时应组织选民代表对报告进行评议，并按称职、基本称职、不称职三个等次投票测评。凡对不称职票超过30%的, 由常委会或主席团负责人对其提出告诫, 对不履行职责、损害代表形象、有严重违法违纪问题的述职代表, 经调查核实后, 依法提出罢免案。3、建立履职奖励制度。对履行代表职务突出的县、乡人大代表, 应由常委会或主席团授予相应的荣誉称号和给予必要的物质奖励。对因发挥代表作用突出而连任多届代表的, 可给予长期的津贴待遇，甚至聘用为常委会、主席团的工作人员等激励措施 笔者所在的县规定，被评为全市十佳村党支部书记、连续3年评为全县十佳村党支部书记和连续20年担任村党支部书记成绩突出的，可直接转为事业单位工作人员。对于县、乡人大代表履职成效突出的，笔者认为同样可以给予身份转换的激励。, 以利更好地调动县、乡人大代表积极性。（三）明确县、乡人大代表责任，增加责任追究形式1、立法明确代表责任。根据权责对等的原则，代表法应当设置专门的章节，明确规定人大代表的义务，而且尽可能具体，如应规定县、乡人大代表要积极参加人民代表大会会议，未经严格审批不得缺席，要定期听取和反映选民的意见和要求，接受选民的监督和评议，并回答他们对代表工作和代表活动提出的问题。 2、设立递进式的责任追究方式。选民对代表的责任追究，是以代表执行代表职务失当为前提。这种失当，既可能是执行职务不够积极，也有可