典型国家矿产资源管理体制机制研究.doc

中 国 地 质 大 学研究生课程论文典型国家矿产资源管理体制机制研究报告课程名称 环境法专题 教师姓名 蓝楠 组员姓名 舒贞 魏楷 曲海月 雷晶 孙嘉悦 赵耀 陈韶峰 张凡 研究生专业 法学 所在院系 公共管理 类别: A.博士 B.硕士 C.进修生 日期: 2013 年 12 月 7日 评 语对课程论文的评语:平时成绩：课程论文成绩：总 成 绩：评阅人签名：注：1、无评阅人签名成绩无效；2、必须用钢笔或圆珠笔批阅，用铅笔阅卷无效；3、如有平时成绩，必须在上面评分表中标出，并计算入总成绩。 典型国家矿产资源管理体制机制研究报告 12级法学组员： 舒贞120121502 魏楷120121508 雷晶 12012497 曲海月 120121513 孙嘉悦 120121503 赵耀 120121511 张凡 120121867陈韶峰120121494 摘要：矿产资源具有很高的利用价值，但由于其耗竭性的特点，需要国家、政府和社会对其勘查和开采进行科学合理的监管。文章从介绍国外矿产资源管理体制的方式和各级部门分工及职责入手，分析我国矿产资源管理体制存在的不足之处，进而有针对性地提出了完善我国矿产资源管理体制的相应对策，以期实现矿产资源管理的合理化。关键词：矿产资源；管理体制；机制Abstract: mineral resources has the very high use value, but because of its characteristics, has been to the country, the government and society to its exploration and exploitation of scientific and reasonable regulation.Article introduced from abroad the way of management system of mineral resources and department division of labor and responsibility at all levels of analysis of deficiencies existing in China mineral resources management system, then puts forward the corresponding countermeasures of perfecting our countrys mineral resources management system, in order to realize the rationalization of mineral resources management.Keywords: mineral resources;The management system;mechanism引言 矿产资源是在地球演化过程中经过地质作用形成的天然富集物，且以固态、液态或气态而存在于地下或地表，并具有很高的利用价值。矿产资源是一种具有长期形成性、利用耗竭性的重要自然资源，也是人类赖以生存和发展的重要物质基础，为国民经济各个部门提供了大量的矿物燃料和矿物原料。截至目前，我国92%以上的一次性能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料均来源于矿产资源。可见，矿产资源是自然资源中支撑现代经济和社会可持续发展的最重要的基础性资源，对人类社会具有生死攸关的意义。矿产资源的不可再生性，以及人类的滥采滥挖均表明发展可持续的循环经济的必要性，同时也必须将矿产资源的管理体制纳入完善的合理化轨道。 我国是世界上矿产资源种类较为齐全、资源较为丰富的少数国家之一，已查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的12，位居世界第三位。对如此大范围储量的矿产资源进行勘查、开发利用和保护节约，势必需要相应的矿产资源管理体制进行有效的监督和调控。自新中国成立以来，我国矿产资源管理体制伴随着国家经济社会的发展和改革开放的逐步深入而呈渐进式发展，并形成了具有中国特色的矿产资源管理体制。但是这种体制仍然存在很多问题，因此，研究探讨矿产资源的管理体制是理论上特别是实践中亟待解决的重要问题。我国有必要吸收和借鉴国外矿产资源丰富国家的较完善和先进的矿产资源管理体制，对我国矿产资源管理体制存在的问题进行剖析，并提出完善我国矿产资源管理体制的建议。1 美国矿产资源管理体制简介1.1美国矿产资源管理体制概述 美国是世界上资源探明储量最丰富的国家之一。在美国矿产资源的管理历史上，1872年美国通过了通用矿业法，宣布美国境内的一切有价值矿产资源属于国家所有，由联邦和州政府共同管理矿产地质勘查和开采。近些年随着矿产勘查和开采，矿产资源的价值、矿业税收、以及保护资源和环境也成为矿产资源管理的主要内容。随后联邦政府颁布各种法律、法令和法规，向社会公开矿产资源管理政策，授权管理机关,规定准许勘查和开采矿产的程序，租赁地产租金标准的评定，优惠减税等制度，保障国家和私人的利益，鼓励矿业投资和经营活动。现今，美国的矿产资源管理部门设立是自然资源部管理矿产资源 ，确切地讲，是由自然资源综合管理部门管理矿产资源，在美国简称为内政部。美国为联邦制国家，联邦政府仅有较小的矿产资源管理权，矿产资源的实际管理权主要为州政府所有。地方政府有自己独立的矿产资源管理部门，其中多以矿能部为主，由自然资源综合部门管理的较少。11.2美国矿产资源管理体制的特征 1.2.1依据所有权的不同实施多部门管理下的统一管理 美国对于矿产资源实施多部门管理。依据矿产资源附着所有权和地域的不同，美国的矿产资源隶属于不同的部门。在联邦政府中，涉及资源的行政部门主要包括能源部、内政部和劳工部、美国国家环境保护局、农业部和陆军工程兵团等多个部门。不同的部门之间互有分工，如内政部主要管理美国联邦土地的矿产资源、美国外大陆架的油气资源以及印第安部落的土地和地表矿产资源以及相关的复垦等，而美国能源部的职责则是保证联邦政府经济与能源安全，提高对于与此相关的科学技术与发明，确保环境免受核武器的危害。2 美国的矿产资源管理的模式式是一种综合管理基础上的集中统一管理，即在美国白宫下设的政府机构中，分设不同的部门，对于不同的附属物的矿产资源进行管理。但是对于同一种资源，由于所在权的差异，也会由不同的部门管理。美国的各个部门之间相互配合,相互制约，形成一个纵横交叉的网络，共同管理美国的矿产资源。同时，美国对于资源的管理也是一种基于分类的管理模式，通过大部门内部协调实现统一管理。如内政部主要负责管理美国联邦政府拥有的土地以及这些土地上的各种资源，在内政部内部设立了土地管理局、矿产管理局、地表采矿办公室、美国地质调查局、复垦局、印第安人事务局、国家公园管理局、鱼类和野生动物管理局等，对应不同的资源管理职能。1.2.2 联邦和州多级管理分工负责 美国是联邦制国家，实行联邦、州和地方政府几级行政管理体制。在分工上，公共资源和印第安总部落的资源归美国联邦政府负责，各州的资源归各州自己负责。而各州自有土地内的矿产资源管理属于各州所有，其矿产资源管理也属于各州的资源管理部门负责。尽管联邦和各州都设立对于资源管理的部门，但是二者之间并不是领导与被领导的关系，而是基于法律或契约基础上的合作关系。以环保局为例，美国环保局的机构遍布各州，但是每个州都设有自己的环境管理机构，不隶属于联邦环保局，各个州的环境管理机构向州政府负责，依照州的法律独立履行职责，但是接受美国环保局区域办公室的监督检查。3此外，在美国矿产资源的产权是根据其战略的重要而有所不同，重点的战略矿产资源，所有权由国家行使矿产勘察开发由国家矿政管理部门负责。一些普通的矿产资源，如砂石土等普通建筑材料，由地方政府行使所有权，这些矿产资源的矿业权管理也归地方矿政部门管理。1.2.3政监分离相互制衡的监管模式 美国实行政监分离的能源管理体制，除能源部、内政部和国家环境保护局等行政机构之外，联邦能源监管委员会和各州的公用事业监管委员会，作为独立的监管机构，行使行政执法和行政处罚权力等监管手段，实施对资源、产业、市场的监管。FERC是一个内设于能源部的独立能源监管机构。主要负责电力、天然气、液化天然气、石油、水电和执法与市场管理等领域的事务。在其20062011年战略规划中，FERC设定的目标是规制和监督与经济和环境相关的能源产业，以及和美国公众相关的安全利益。其主要目标一是加强能源基础设施建设，二是支持市场竞争，三是防止市场操纵行为。4其主要职能是监管州际间的电力、天然气和石油的输送，并对液化天然气的站建设和州际间天然气管道的铺设提出建议，发放水电站项目的建设许可。 美国的能源监管权分属于联邦政府与州政府，它们各自在法律规定的范围内行使职权。FERC和各州公用事业监管委员会通过市场准入监管和价格监管、受理业务申请和处理举报投诉、行使行政执法和行政处罚权力等监管手段，实施对资源、产业、市场的有效监管。美国政府，对于监管机构之间有着明确的分工，如对于不属于FERC的监管界限的事务范围的事务有着明确的规定。成立于1889年的美国公用事业监管委员会是代表国家公用事业的专业性非盈利性组织，对能源、通讯、水、交通等基本服务进行监管，保障价格和供应的有效性。2 秘鲁和巴西矿产资源管理体制简介2.1 秘鲁和巴西矿产资源管理体制概述 秘鲁是一个矿产资源非常丰富的发展中国家，为南美洲第三大国，是世界重要的矿产资源大国之一，目前已探明的优势矿产有铜、铅、锌、银、金、铁、铋等。矿业开发在本国的经济发展中占有非常重要的地位，矿业产值在国民生产总值中占的比例约为13%。秘鲁政府对矿业开发十分重视，1981年颁布了新的矿业法，后来又对矿业法进行了一系列的重要修改。同时该国矿业十分重视利用外资，积极改善投资环境，完善矿业政策，矿业发展较为迅速，潜力较大。5巴西矿产资源丰富，矿业较发达，优势矿产主要有铁矿、铝土矿、锡、钛、锰、宝石、水晶等。其中铁矿的储量、产量和出口量均占世界第一位。巴西工业体系较完善，工产值居拉美国家之首，是拉美的第一经济大国。巴西矿业公司与中国的矿业公司联系越来越紧密，我国每年要从该国进口大量高质量的铁矿砂并签订了长期供货销售协议。2.2秘鲁和巴西矿产资源管理体制的特征2.2.1 矿产资源和能源资源实行大部门统一管理 从考察情况看，两国的矿产资源管理体制实行的是大部门管理，即两国的能源矿产资源和其他矿产资源由国家资源管理部门统一管理。秘鲁的矿产资源和石油天然气电力等资源由能源矿业部统一管理，巴西的矿产资源和石油天然气水能资源由矿业能源部统一管理。各类矿产资源的探矿权和采矿权分别由两国的能源矿业部门和矿业能源部门授予或特许。1.2.2矿业权管理制度较为健全，监管较为严格 秘鲁实行鼓励勘探开发的政策，矿业权管理制度主要有：（1）矿业权的申请和取得。矿业权申请人必须先向能矿部提出申请并按规定提交相应的申请报告，经过能矿部审批后，由该部授权下属的矿山冶金研究院和石油公司两个事业单位具体办理探矿权采矿权。6矿业权取得实行申请在先的原则，即如有两个以上申请人申请同一区域内的矿业权，先申请者取得矿业权。由于秘鲁实行鼓励勘探开发的政策，任何个人或单位均可在允许申请的区域内申请矿业权，申请人向能矿部提交勘查的矿种和勘查工作计划，按规定缴纳年金，即可取得探矿权，没有其他方面的限制条件。探矿权、采矿权可同时申请一次取得，也可先申请探矿权，勘探后再申请采矿权。取得矿业权后，如果两年内不从事勘探或开发工作，政府将年金提高至3倍，以防止矿业权人占地盘。如两年后不按规定缴纳年金，将自动失去矿业权。（2）采矿权的授予。经过勘探后，若取得可供开采的矿产资源后，将进入开发程序申请采矿权。采矿权申请人要向能矿部提供矿山开发的总体可行性报告和环境影响报告，通过能矿部的相关机构审查后,取得采矿权。7秘鲁矿产资源属国家所有，而土地的使用权由各行政区管理，采矿权人要与矿产资源所在地的政府协商并达成协议，对其矿区用地或租用或买下其使用，并明确矿业开发要有利于当地的社区发展。（3）矿业权的转让。矿业权转让在矿业权人之间自主进，政府不管，也不需要审批等管理程序。无论矿业权如何转让，矿业权人均要向政府缴纳规定的年金。巴西的矿业法制定于196年，其主要原则一直没有进行修改。在巴西勘探和开采矿产资源，必须取得探矿权、采矿权。申请探矿权、采矿权的主体要求为：必须是该国的公民,或者依照本国的法律在本国注册成立的公司，或管理机构在巴西的公司。其矿业权管理的主要制度如下：8 第一，探矿权的取得与监管。在巴西要取得探矿权需得到矿能部的特许。申请人要向矿能部提交勘探计划和可行性报告。公民个人或公司均可申请探矿权。探矿权取得实行申请在先的原则，但采取以招标方式授予探矿权的区域除外。申请人取得探矿权后，要履行下列义务：一是取得探矿权后60天内必须开工，实施勘探行为。二是要不间断地开展工作，勘探工作不能中止连续3个月，或不连续工作不得超过120天。否则，矿业总局有权处罚探矿权人。三是探矿权人要提交工作报告包括取得地质和技术上可供开采的矿产资源和储量情况、工作开展情况。四是必须每年缴纳年费，每公顷每年不超过2个巴西币。 第二，采矿权的取得与监管。该国矿业法规定，采矿权的特许权一般授予探矿权拥有者，特殊地区如边境地区或印第安人居住的地区除外。对外国投资者来本国开发矿产资源的要求是，必须在本国成立的公司，但本国股份占多少没有规定。外国投资者不能成为位于边境地区的采矿权人。公民个人或公司均可申请探矿权，但采矿权只特许给公司，不特许给个人。个人拥有可供开采资源的探矿权，可注册成立公司，也可转让给其他公司。矿业法规定，勘探工作完成后，探矿权人一年内必须申请采矿权，如不申请采矿权，就必须转让其探矿权；如未申请采矿权，又未转让探矿权，矿能部所属矿业总局要收回其探矿权而采取招标方式确定采矿权人。采矿权人履行的主要义务是：9（1）取得采矿权6个月后必须开展工作。（2）要向矿能部矿业总局上报开发方案。（3）只能开采矿能部特许的矿种。（4）要向矿业总局报告在开采过程中新发现的特许以外的其他矿种。（5）提交采矿活动的年度报告。（6）要与地表的土地权利人达成协议，并提交环境影响报告，履行环境保护所规定的各项义务。采矿权的开采期限一般没有限制，可至资源枯竭或矿山关闭为止。但建筑用砂石和粘土矿一般特许的年限为5年，也不需要矿能部的批准，经过资源所在地的市批准即可。 第三，探矿权、采矿权转让的管理。在巴西，探矿权、采矿权均可转让，但必须经过矿能部的批准。其矿业权管理制度比秘鲁的规定较为严格。如探矿权采矿权的主体有特殊的要求，探矿权采矿权的转让必须要经过批准，部分地区和重要矿种的采矿权主体都有特殊的要求。该局负责本国水电的运营管理。巴西水能资源水电由本国的两家电力公司进行经营。3 澳大利亚矿产资源管理体制简介3.1澳大利亚矿产资源管理体制概述 澳大利亚是世界上矿产资源最丰富的国家之一，矿产种类繁多、品质优良，且储量巨大。目前已探明的矿产中，金、铁、铅、锌、镍、锆石储量居世界第一位；2011年统计，金储量为7400吨，占世界总量的14. 5%，铁矿石储量为350亿吨，占世界总量的20. 6%，镍储量为2400万吨，占世界总量的30%，铅储量为2900万吨，占世界总量的34. 1%，锌储量为5600万吨，占世界总量的22. 4% 。铝土矿、钴、钍氧化物和钛铁矿的储量居世界第二位，其中铝土矿储量为62亿吨，占世界总量的21. 4%，钛铁矿储量为1亿吨，占世界总量的15. 4%；居世界第三位的有镉、铜、稀土氧化物、锂和金刚石。共中铜储量为8600万吨，占世界总量的12. 4%，金刚石储量为1. 1亿克拉，占世界总量的18. 3% ；此外，铋镁、锰、锑、锡和煤等矿产在世界上也占有重要位置, 如锰金属储量为9300万吨，虽然居世界第4位，但占世界总量的比重也达到14. 76%。103.2澳大利亚矿产资源管理体制特征3.2.1 各级政府职责分工明确 根据澳大利亚法律，矿产资源由政府拥有，私人公司申请获得许可执照后进行勘查和开发。澳大利亚矿业开放度很高，政府一般不参与矿产资源的商业勘查和开发，私人公司则需为开采和销售矿产资源缴纳特许开发使用费。但是，政府在能源资源开发中，仍发挥着重要的宏观政策调控和监督管理作用。澳大利亚政府体系分为联邦政府、州或领地政府、地方政府三个层次。与此相对应，政府的资源管理体制也分为三层，联邦政府、州或领地政府、地方政府。各级分别拥有不同的职责和分工。澳大利亚的矿产资源实行联邦和州、领地两级政府管理。联邦政府的职责：11（1）制订财政、金融和税收政策，促进国内矿产工业的发展；（2）制订关税政策，吸引外国投资，开展国际贸易，增强矿产工业的国际竞争力；（3）制订政策，保护土著居民的合法权利；（4）拥有海岸线三海里以外的海上矿产和石油资源，负责其勘查、开发管理；（5）对铀和钍矿产等特殊矿产的管理。州、领地政府职责：（1）拥有陆上资源以及离岸三海里以内海上矿产资源；（2）负责相关矿产资源法律和管理规章制定与执行监督；（3）进行矿产资源的勘探、开发和环境保护的日常管理，以及与勘探、开发有关的基础设施建设、环境影响评价等的审批和监管；（4）加强和联邦政府、地方政府的沟通与协调，推动各项政策的落实。其共同职责是：创造一个有利于矿业发展的宏观经济环境，降低或消除不利于公平竞争的因素，以合理的投入获得并传播地球科学信息，加强勘探、开发项目审批，安全和环境评价等方面的监管等。澳大利亚政府部门不参与矿产资源的商业勘探和开发活动。123.2.2政府集中统一监督管理矿产资源勘探开发，所有权与经营权分离 澳大利亚的矿产资源属全国国民所有，但其所有权与经营权的分离是明晰的。州政府矿山部作为所有权的人格化代表行使勘探、开发的监督、管理权，通过采矿租约的发放保证资源最大经济效益和社会效益的实现；通过收取租金和矿区使用费实现所有权收益，政府不参与矿山的日常生产活动。勘探、开发管理的集中统一，加强了所有者的管理地位，比我国采矿许可证发放管理体制优越；同时，勘探、开发许可证的转卖制度为矿产资源从勘探到开发的市场化创造了良好的环境，由此增强了资源开发者充分合理利用、不断改善经营条件的意识。133.2.3不同部门分工合作，协调管理澳大利亚的矿产和能源资源主要由联邦政府的工业、科学和资源部和澳大利亚地质调查机构，以及州政府的矿业管理部门负责，各州一般都有自己的矿政部门，负责本州的矿产资源的开发与管理。澳大利亚联邦政府将原澳大利亚初级产业和能源部所负责的资源和能源部分划归到原澳大利亚工业、科学和旅游部，组建成澳大利亚工业、科学和资源部，澳大利亚地质调查机构也随之划入到澳大利亚工业、科学和资源部。其中如澳大利亚地质调查机构的使命是制定和实施充满活力的、由客户驱动的全国地质科学填图计划，以鼓励对澳大利亚矿产、能源、土地和水资源进行在经济和环境上能够持续的管理。3.2.4联邦政府和州政府共同管理矿业租税澳大利亚矿业租税由联邦政府、6个州和2个自治领地政府共同承担征收。联邦政府征收范围包括：（1）所有澳大利亚陆上和海上石油和天然气项目，其中包括西北大陆架和煤层气项目，征收石油资源租赁税；（2）对澳大利亚所有煤炭和铁矿石矿山开采企业征收30%的资源租赁税；（3）对原油和凝析油产品征收原油消费税；（4）由澳大利亚和东帝汶共同管理的联合石油开发区内实行产品分成合同等等。州或领地政府则对开发陆上和近岸水域的石油征收权利金或资源租赁权利金，对开发陆上和近岸水域非油气矿产征收权利金，等等。权利金不同于所得税，以及矿业权相关费用和租金，它是由于矿山企业开采导致矿产资源物质耗减而对矿产资源所有者（主要国家）的经济补偿。在澳大利亚，权利金主要由州或领地政府矿产资源行政管理部门征收，且可以用以抵扣公司所得税。各州或领地政府权利金制度各不相同，大致可以分为四类：从量征收，即对于矿产品产量按一定标准征收；从价征收，即按矿产品生产价值的一定比例征收；以利润为基础征收，类似资源租金税；混合权利金制度，即从价和以利润计征相结合。 4 我国矿产资源管理体制简介4.1 我国现行矿产资源管理体制概述 我国是世界上矿产资源种类较为齐全、资源较为丰富的少数国家之一，已查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的12，位居世界第三位。对如此大范围储量的矿产资源进行勘查、开发利用和保护节约，势必需要相应的矿产资源管理体制进行有效的监督和调控。自新中国成立以来，我国矿产资源管理体制伴随着国家经济社会的发展和改革开放的逐步深入而呈渐进式发展，并形成了具有中国特色的矿产资源管理体制。4.2我国矿产资源管理体制存在的问题 4.2.1我国矿产资源管理监管不明确 改革后的监管体制由于职能的转变，在内容上将更加简化，形式上更加超脱，淡化行政审批而实行必要的认证或者备案制，使传统的矿产资源开发利用的行政监管转变为以查缴法定税费为主、依法查处无证违法勘查采矿行为和违法转让矿权行为为辅的行政执法模式。随着矿产资源产权的进一步明晰和矿权两级市场、尤其是二级市场的进一步发育，大量的矿业违法行为将更多地演化为民事侵权行为而非行政违法行为，通过民事诉讼和仲裁使矿权纠纷得以解决。资源管理部门只需依当事人申请进行行政复议或者依法院、检察院的要求提供相关证据，从而从费时耗力的调查取证、裁判、处罚当中解放出来。由于并没有将资源勘探、开采和转让过程中的成本与收益核算纳入到国民经济核算体系中，因此，实际发生的成本依然是一笔糊涂账。在实际的监管工作中，只能采用成本加成的方式确定资源性产品的价格，这种方式不利于企业降低生产成本，提高效率。14相反，这些企业会借助生产与消费之间的严重信息不对称，增加生产管理等各项成本。因此，我国的资源价格改革一直伴随着价格的上涨，其合理的部分是改变了以往资源无价的错误定价模式，其不合理的地方是由于成本的模糊，监管机构无法确定的其价格的上限，难以激励企业降低成本，反而受制于企业的亏损呼声。 4.2.2资源管理体制的方式和手段不科学 目前，我国的资源管理体制并没有摆脱完全计划经济的痕迹，特别是对于国有矿产资源的探与开发，不仅存在着行业垄断，而且还与行政垄断结合在一起，如在资源领域，国有企业占据着绝大部分的份额，而且现有的国有资源公司，如中石油等是由原来的石油部转变而来，尽管在管理上采用了企业化的经营模式，但是仍然承担着部分准政府的管理职能，如保证国家的能源安全。但是由于改革的滞后和缺乏竞争，几家国有大公司垄断整个行业的现象屡见不鲜，不但没有形成以市场调节为基础的资源调节方式，相反，通过低价方式获得资源，以高价出售产品成为其超额利润的主要方式。15 4.2.3矿产资源管理体制职能结构的重复交叉 依据现行的矿产资源法和国务院的“三定”政策，我国的矿产资源管理机构主要包含五大职能：立法管理、规划管理、开采管理、执法管理和监测统计管理。其中，立法管理主要侧重于制定矿产资源管理政策和地质标准；规划管理强调组织编制矿产资源开发利用规划；开采管理重在审批、发放矿产资源矿产资源开采许可证；执法管理主要针对涉及矿产资源的各类违法违规行为进行行政查处；监测统计管理旨在动态调查、统计和检测矿产资源的现状和变化情况。上述庞大的管理职能，如何进行具体配置或性质区分，显然在实践上存在诸多困惑。政府部门在对资源管理职能、产业调整职能和经营指导职能定位不清，互相影响，难以区分矿业中究竟什么应该管，什么不该管。如在矿产资源开发利用过程中的环境防治与恢复问题上，地矿部门与环保部门各争其主管权，但至今仍无相关法律规定出台。16由此也催生矿产管理部门与石油等能源产业、土地管理、海洋管理之间存在不同程度的失衡问题。 4.2.4矿产资源税费管理制度不合理我国资源税的征税方法是按资源等级兼采从量定额与从价定率征收，通过确定课税数量计算应缴纳的资源税，煤炭、金属矿仍旧简单按照销售数量课征资源税，但这些矿产资源容易受到市场价格的影响，没有区分资源等级的按量计税会脱离市场机制的约束，减少矿产资源的开采成本，等于变相鼓励过量开采矿产资源，无形中造成国家资源的流失。可见，现有的资源税计征方法必然会导致采富弃贫、采易丢难，资源浪费惊人，无法通过增加开采成本遏制滥采贱卖，不利于保护不可再生的矿产资源，维护国家利益。5完善我国矿产资源管理体制的建议5.1切实转变管理手段和方式完善矿产资源管理体制，除了有效矿产资管理方式，政府和市场的关系是我们考虑的重点。我国在建立矿产管理体制过程中，政府和市场的角色难以确定。随着矿产开发和利用的法制化程度的提高，矿产市场相应不断发展，要求政府角色由市场的主导者逐步转向市场的“守夜人”。美国的矿产资源管理制度就是采取了“矿地一体、以地管矿”、的管理方式。它们基于矿产与其所赋存的土地之间不可分离的关系，将勘查、采矿用地有别于一般性土地而统一归矿权管理部门管理。通过征收针对地而非矿的矿地租税，来实现对矿产资源的控制和对矿权的监督管理，从而利用土地的不动产特性克服了矿产资源和矿产品因其隐蔽性、分散性、流动性而不易管理控制的弊端。17我国虽然在总体上成立了组织结构上下一致的国土资源管理机构，在表面上实现了对土地、矿产的统一管理，但实际上仍按两条线并行管理，没有从根本上发挥出两类主要自然资源由一个管理部门统一管理后所应发挥出的整合效能。我们应当大力推进矿产、土地一体化管理，选取最有利的切入点。目前可以先从矿权的授予和转让审批程序入手，将用地审批程序同矿权审批程序有机地结合起来。23这一改革也将为我国最终实现自然资源的统一管理起到“试金石”的作用。因此，以强化和规范企业间竞争为主线的垄断行业改革需要进一步深化，这样市场对于资源配置的功能才能发挥出来。 再从秘鲁、巴西两国矿产资源考察情况看，其管理体制是能源矿产资源和其他矿产资源均由国家资源管理部门统一管理，实行的是大部门管理的体制，各类矿产资源的探矿权和采矿权均由两国的资源管理部门统一授予或特许。为进一步强化我国矿产资源的管理，建议继续实行矿产资源与能源资源的统一管理。目前，我国包括石油天然气在内的所有矿产资源均由国土资源部统一管理，统一授予探矿权、采矿权。这种管理体制符合十七大关于行政管理体制改革实行职能有机统一的大部门体制的改革方向。实行矿产资源的统一管理，有利于矿产资源的统一规划、保护与合理利用，既符合中国国情，又与世界其他矿产资源大国的管理体制相一致。因此，建议我国继续实行矿产资源与能源资源的统一管理。 总之，在矿业开发和管理上改变过去单一的行政手段，充分发挥市场机制的作用。在细节上，我国可以将被采矿权人为追求利润最大化而格外珍惜和保护资源的自觉行为所取代，矿权转让的审批制将被核准制或者备案制所取代，至于对矿权评估结果进行确认的认证行为应改由行业协会承担并趋于取消，对矿山的微观监督管理将转变为以维护国家矿产资源所有权益或者公共利益为目标的宏观调控，政府行为将在更大程度上体现为社会管理和公共利益服务，如为矿权人提供信息、技术和安全生产支持以及提供风险投资咨询等，维护市场秩序稳定，保护矿权人合法权益。18 因此，完善矿产资源管理体制就是要把政府与相关部门职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。5.2 明确的矿产资源管理机构明确的矿产资源管理机构不仅能够提高矿产资源管理机构的行政效率，还能够减少机构调整的社会成本，建立合理集中、科学专业的矿产资源管理队伍。现有的矿业主管部门可不做变更，但需要得到行政组织法或矿产资源法的立法确认，而且目前还可以考虑在精简现有机构的情况下，在地矿部门内部设立矿产资源管理领导小组或矿产资源管理委员会，作为部门间交流协作的平台和中介，避免各部门各自为政、分割管理所产生的混乱效应。还有学者提出，在原有的矿产开发管理、储量管理、地质勘查管理和地质环境管理的基础上，建立专门的矿产资源督察机构、矿业权流转管理机构、矿产资源储备管理机构、矿产资源管理总督导机构，实现矿产资源管理的创新。19笔者认为这也是矿产资源管理的理论创新和体制创新，在得到相关论证后可以考虑实施。 尽管美国都强调要明晰部门职责分工，但在实际执行中部门分工仍是一个难题，有时出现强调一面而忽视另一面的情况。我们在考察中发现，美国环保部和内务部有时就资源税费管理也出现职能和资金管理上的分歧。例如，内务部负责征收矿业性收费，用于改善国土资源和水资源环境，而环保署负责超级基金等的征收，用于处理矿业和化工等企业对土壤和水源的破坏，两个部门难免在职能上出现交叉。而且，由于超级基金法案赋予环保署的权力过大，导致超级基金的资金利用出现部门化倾向，也在一定程度上削弱了国土资源部门的权力范围。 澳大利亚在矿产资源管理方面，对于联邦和州、领地政府的一般职责以及共同职责都有明确规定，各行其责，严格监管。相比之下，我国矿产资源受中央、省、市、县四级政府管理，仅中央层面的管理部门有国务院、国土资源部、国家经济贸易委员会、涉及矿产国企的国资委等。各级政府间、政府各部门间存在职责不清与多头管理的情况，往往是有利的事情争先恐后，需要承担责任的则互相推诿，结果导致矿产开发效率低下、浪费严重。因此，借鉴澳大利亚的做法，对各级政府和政府各部门之间的权利与义务进一步明确，在此基础上加强监管，规范矿业秩序，有必要也很急切。5.3 在矿产资源的管理中强化公众参与从我国目前的矿产资源管理与开发现状来看，缺乏对公众的相关披露以及参与，显然这不利于我国矿产资源的开发与利用，成为我国的矿产资源相关管理工作中的一个障碍。作为已被大多数的环境法学教材列为了基本原则之一的公众参与原则，在多数发达国家的相关矿产资源管理工作中得到应用，通过政府网站、政府公报、报纸、新闻发布会、广播、电视等方式对相关的矿产资源信息进行了解，注重公众的监督性参与，特别是在矿产资源管理的决定或措施过程中的参与，达到对政府的相关决定和企业的相关行为的监督，进一步完善矿产资源的监督管理机制。从我国的实践中看，由于缺乏环境知情权的相关法律制度规定，公众并不清楚自己有何种权利，将采取如何应对的措施。反之，则不然。因此，从各国的相关实践中可以看到，对于矿产资源的管理工作，不能仅仅依靠各级政府、相关企业的力量，广泛的公众参与和支持对有利于推进决策的民主化，对矿产资源的开发管理所实施的相关行为进行监督，才能保证矿产资源的高效利用，进一步完善我国矿产资源管理秩序的运行。而得到良好信息沟通的公众可能以一种更有见识的方式有效的参与到管理中。矿产资源的的高效利用则表现为，加强宣传，向公众特别是相关开发利用矿产资源的企业传播可持续发展理念，加强矿产资源的环保意识，使其意识到其资源的不可再生性，开发利用要遵循可持续发展原则。公众参与原则表现在矿产资源的管理体制中则是，公众参与、监督拟解决的问题和相关政策的实施。而且公众的参与则体现了我国利民的思想，从公众最的实际出发，充分考虑公众的需求，只有这样才能实现我国矿产资源的高效利用。此外，在健全监督机制的同时，政府应该积极建立起完善的救济机制，以保障公众权利的真正实现。5.4简化矿产资源的税费管理体制 从考察情况来看，秘鲁、巴西矿业税费政策的稳定性较好，税制较为简单。当然，两国在征收标准上，也会根据国内经济社会发展的要求及国内国际矿业市场行情有所调整。比如秘鲁矿业年金缴纳标准由以前的每公顷每年2美元提高到现在的第一、第二个勘查年度每公顷每年3美元，第三个勘查年度每公顷每年9美元。同时，秘鲁的矿业总体税赋水平较我国略低，比如在增值税的计征上，矿山设备的进项税额允许扣除，这就降低了矿山企业增值税的实际税赋水平。巴西的企业所得税税率分两档设计，标准低于我国固定的25%。总体上说，世界大多数矿业国家的税费政策基本是一致的、接轨的，但在税费结构、标准和稳定性上存在差距。在保持矿业政策稳定的基础上。为进一步完善我国的资源税费政策，要努力开展以下工作：20（1）简化我国现行矿业税费结构。将探矿权使用费和采矿权使用费合并为矿区使用费，并按探矿权和采矿权分别制定不同收费标准；将勘查登记费和采矿登记费合并为矿业权登记费；取消石油特别收益金和海上石油矿区使用费。将现行“一税一金二款六费”的税费结构简化为“一税二款三费”。（2）调整探矿权、采矿权使用费标准，提高矿业活动的准入门槛。我国现行探矿权使用费标准为每平方公里每年100500元，采矿权使用费标准为每平方公里每年1000元，不仅低于于