公共行政学课件第四章行政领导.ppt

第四章 行政领导,主要内容,第一节 行政领导概述 第二节 西方国家领导理论及行政领导实践 第三节 中国行政领导科学化,学习目标,1、重点掌握行政领导的含义及特点。 2、一般了解行政领导者的个体素质及群体结构。 3、理解行政领导制的含义及类型。 4、理解行政领导方式的含义及分类。 5、一般了解西方国家领导理论及行政领导实践。 6、理解中国行政领导科学化的基本途径。,第一节 行政领导概述,一、行政领导的含义及特点 （一）行政领导的含义 1、领导 领导是一个多义词，既可作名词，也可作动词，名词意义上的领导是指领导者，动词意义上的领导是指领导活动。,2、行政领导,与领导相适应，行政领导也有名词和动词之分。 名词意义上的行政领导是指各级政府的领导人员和机关各部门的领导人员，即行政领导者。 动词意义上的行政领导是指在行政组织中，经选举和任命而享有法定权威的领导者，为实现一定的行政目标，依法行使行政权力，所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动，即行政领导活动。 行政领导是静态行政领导者与动态行政领导活动的统一。这里的行政领导，主要是指动词意义上的行政领导。,3、行政领导的三个要素,行政领导由领导者、被领导者、环境三个要素构成。 领导者就是在一定的组织体系当中，处在计划、组织、指挥、协调和控制地位的个人或集体。主要职责是通过科学决策和选贤任能来为组织服务。 被领导者就是在一定的组织中处于被领导地位的、由领导者管辖的、按照领导者的决策和意图、为实现领导目标、从事具体实践活动的个人和集团。 从最一般的意义上来说，领导者与被领导者的关系是权威和服从的关系。,当然，被领导者并不是单纯意义上的被支配者。 首先，被领导者是领导者的对应性存在，构成领导者具有实际作用与意义的前提条件。 其次，领导者与被领导者从来就不是天生的，也不是一经划分就没有更改的可能，二者的位置具有调整的可能性。 第三，在现实的组织生活中，一些被领导者，因为具有较高的才能和威信，事实上发挥着领导者的作用。因此，被领导者虽然是领导活动的客体，但却是实现预定目标的基本力量。,环境是指与领导活动有关的各种社会因素，包括政治、经济、文化、风俗、习惯等因素，是独立于领导者与被领导者之外的客观存在。 任何一个组织都处在特定的环境中，而环境常常对组织的行为具有很大的影响。领导者只有正确认识环境、适应环境、利用和改造环境，才能率领被领导者实现组织的预定目标。 领导者、被领导者、环境这三个要素缺一不可，三者相互结合、相互作用，才能构成有效的领导活动。,（二）行政领导的特点,1、统一性 行政领导面临广泛的行政管理事务，这些事务具有高度的复杂性。同时，行政领导是国家行政管理活动中颇具时效性的活动，要及时有效地对国家、社会的各类问题做出反应。 这就要求行政领导活动必须具有统一性，统一领导，统一行动。,2、执行性 虽然有些学者认为领导与管理之间重要区别在于：领导是决策，管理是执行。 但因国家行政机关在整个国家机关中居于行政执行的地位，又因政党政治时代，国家政权由执政党掌握，行政领导与政治领导相比，具有明显的执行性。,3、权威性 行政领导的权威性来自其合法性，即行政领导的领导权力源于法律授权。下级行政人员和管理对象必须服从和执行，否则就会引起追究责任的后果。 行政领导执行法律、制定计划和决策等行为，具有较强的权威性。,4、服务性 行政领导作为行政活动的一种，以公共利益为目标，因此，服务性是行政领导的最终目的与本质特征。,二、行政领导者的个体素质及群体结构,（一）行政领导者的个体素质 1、政治素质与品德素质 政治素质是指在政治方向、政治立场、政治品德等方面的表现。具体到社会主义国家，就是要求行政领导者具有坚定的政治信仰，坚信社会主义、共产主义事业是最伟大的事业，并为之而奋斗终身；就是要求行政领导者坚持共产党的领导，贯彻和落实党的路线、方针、政策等。,良好的品德素质，是行政领导者使人信服的关键。行政领导者要有尊重科学、实事求是的精神；要严格遵纪守法，以身作则；要待人宽容，不斤斤计较；要顾全大局，凡事以组织的整体利益为重。 政治素质和品德素质是指行政领导者的“德”，“德”是行政领导者个体素质的前提，是其它素质得以发挥正常作用的基础。,2、知识素质与能力素质,行政领导者应该具有胜任本职工作的知识，既要有自己的专业知识，还要具备其他领域的综合知识，塑造自身的“T”型知识结构。 所谓“T”型结构，就是指行政领导者必须具有先专后博的知识结构，“专”是指相关领域的专业知识，“博”是指比较系统的社会科学知识，尤其是行政学、法学、经济学的知识。,能力素质是行政领导者认识世界和改造世界的本领。对于行政领导者，最主要的能力就是组织、管理行政活动的能力。一般而言，衡量一个行政领导者是否称职，主要看他是否具备履行职责的能力。 一是认识能力，善于从复杂事务中发现问题，分析问题。 二是决策能力，以问题为中心，进行科学决策。 三是组织能力，按照下属特点合理配置相应的任务。 四是协调能力，从大局出发，使人、财、物得到合理配置。 五是应变能力，根据客观条件的变化，及时调整工作重点，改变工作策略，掌握工作的主动权。,知识素质与能力素质是指行政领导者的“才”。 “才”是行政领导者个体素质的核心，也是行政管理活动能否顺利进行的关键。,（二）行政领导者的群体结构,行政领导的群体结构是指行政机关的领导成员组成的群体。它是依照国家法律的规定，经权力机关批准后建立起来的，有法定的任期限制。 行政领导的群体结构是行政领导活动的主体，是行政管理活动的指挥者、组织者、协调者。 能否建立一个精明强干的行政领导群体结构，是能否发挥行政领导群体的整体效能的关键。,1、年龄结构,年龄结构，是指行政领导群体的年龄构成状况。 行政领导群体最佳的年龄结构，是根据不同领导层次，由老年、中年和青年干部按照合理的比例构成的综合体，但总的趋向是年轻化。 一般而言，随着年龄的增长，也会增加知识的积累，然而，吸收新知识的优势主要集中在中青年。人的知识水平的提高和年龄的增长，并不是一种直接的正比例关系。,行政领导群体的年轻化，实质上是讲行政领导群体的平均年龄要年轻些。但是，也不能把行政领导群体的年轻化片面的理解为青年化，更不能把年龄作为惟一绝对的因素。 领导年轻化，不是刻意追求年龄的高低，而是一个领导班子应该有一个合理的老中青结构，应由“老马识途”的老年、“中流砥柱”的中年、“奋发有为”的青年构成一个具有合理比例的综合体，并处于不断发展的动态平衡之中。,2、知识结构,行政领导群体的知识结构，就是指领导班子的知识构成状况。 行政领导群体的最佳知识结构，是指将具有不同知识和专长的领导者组成合理的立体知识结构。 随着社会的发展与科学技术水平的提高，工作在各个部门的行政人员，都具有越来越高的科学文化水平。作为行政领导群体的成员，如果不具有较高的知识水平，就不可能有效地影响具有高知识水平的部属的心理和行为，也就不能很好地实现组织的预定目标。,领导班子的知识结构需要注意合理的搭配。 这里所说的知识，除一般文化知识外，特别强调专业知识。绝大多数人只是某一方面的“专才”而不是“全才”。 只有将各种“专才”很好组合起来，构成更大的“全才”或“通才”，才能胜任综合而复杂的领导工作。,应该指出的是，学历与实际水平之间是有很大差异的，学历代表着一个人接受教育和训练的程度，并不能代表一个人的实际领导能力。 科学研究表明，在现代社会中，一个人大约只有百分之十的知识是在正规学校中学到的。而更多的是通过自学而成为专家，或是在实际工作中锻炼出的领导干部。 在选择行政领导干部时，除了重视学历之外，还必须注意考察实际的工作能力和知识水平。,3、智能结构,领导不仅要有知识，而且还要有运用知识的能力，这就是智能。 行政领导群体的智能结构，就是行政领导群体的智能构成状况。 在某种意义上，智能比知识更为重要。 行政领导群体的最佳智能结构，是指由不同智能类型的行政领导者个体，按照与实际需要相适应的比例构成多功能的智能综合体。,智能由很多因素构成，主要包括：学习能力、思维能力、表达能力、组织能力、决策能力等。 一个合理的智能结构，除挑选主导型人才充任集体的领袖，还应包括具有高超创造能力的思想家，具有高度组织能力的组织家，具有实干精神的实干家和善于传播沟通的公共关系专家等。,4、气质结构,气质，就是通常说的人的个性、脾气。它是个体对外界事物的一种惯性的心理反应。 古希腊医生希波克拉特（Hippocrates）根据日常观察和人体内四种体液（血液、粘液、黄胆汁、黑胆汁）各人多寡不同的假设，认为人的气质也一般分为胆汁质（急躁型：性情急躁、动作迅猛 ）、多血质（活泼型：性情活跃、动作灵敏 ）、粘液质（胶滞型：性情沉静、动作迟缓 ）、抑郁质（稳重型：性情脆弱、动作迟钝 ）。,领导班子的气质结构，是指具有不同气质的领导成员协调配合。 通俗地说，就是行政领导群体成员应具有不同的气质类型，又能取长补短，实现领导班子的多功能化和高效能化。,三、行政领导体制与行政领导方式,（一）行政领导制度的含义与类型 行政领导制度的含义： 行政领导制度是指有关规范行政领导活动的一系列制度的总和。 行政领导制度的类型： 根本性的行政领导制度 日常性的行政领导制度,1、根本性的行政领导制度,（1）民主集中制 民主集中制是民主制与集中制有机结合的一种制度。民主集中制是根本的行政领导制度。 （2）集体领导和个人负责制 集体领导和个人负责制是我国各类组织普遍实行的一种领导制度。在我国各种组织中实行集体领导与个人分工负责制有不同的具体形式。如党的委员会制，政府和企事业单位的行政首长负责制，军队的党委领导下军政首长分工负责制等。,2、日常性的行政领导制度,（1）行政领导密切联系群众的制度 1）群众接待日制度. 2）来信来访制度. 3）咨询会制度. 4）直接对话制度. 5）民主评议制度. （2）上下级行政领导之间联系制度 1）通报征询制度. 2）报告指示制度. 3）检查反馈制度.,3、日常性的行政领导制度,（3）领导班子成员之间联系的制度 1）办公会议制度. 2）集体学习制度. 3）民主生活会制度.,（二）行政领导方式的含义及分类,行政领导方式是行政领导者从事行政领导活动必须遵循的比较稳定的领导模式。 选择哪种领导方式，有的比较容易判断，如民主式领导一般比专断式领导好些，但有些就很难简单下结论，如重事式与重人式。因为一种领导方式能否取得良好的领导效果，不仅取决于领导方式的自身特点，还取决于其他诸如领导环境、工作任务、被领导者的素质等多种因素。 在领导实践中，行政领导者往往是交替使用多种领导方式开展领导工作的。,1、专断式、放任式与民主式,按行政领导者运用行政权力的不同方式 （1）专断式领导方式 采用这一领导方式的领导者注重组织结构、组织的规章制度和组织内正式的沟通程序。行政领导者掌握行政决策权，独自作出决定，以强制命令的形式推动工作的开展，下属不得参与决策，完全处于被动地位。 领导者高高在上，官僚作风严重。这是一种效果低劣且不受欢迎的领导方式，除在特殊领域、特殊条件外，现代行政领导者应摒弃这种领导方式。,（2）放任式领导方式 行政领导者通常不把持行政决策权，而是对下属采取自由放任的态度，只是进行必要的指导和监督，这是一种弹性或自由度较大的领导方式。 这种领导方式缺乏严格管理，往往造成人浮于事的现象，这不适合有明确目标和任务的绝大多数组织，而只适用于部分科研单位。,（3）民主式领导方式 这是居于两者之间的领导方式。行政领导者既注重组织结构和规章制度的作用，又不完全大权独揽，在一定程度上吸收下属参与决策，发挥下属的积极性。 这种领导方式的特点是行政领导者相信下属和群众，遇事同他们商量，再做出决定。行政领导者关心下属和群众，平等待人，领导者与被领导者能齐心协力地完成任务，这是一种效率高、效果好的现代领导方式。,2、重人式、重事式与人事并重式,按行政领导者工作重点的不同 （1）重人式领导方式 采用这种领导方式的行政领导者比较民主、宽容，以人为中心，在生活中平易近人，关心下属；在工作中注重发挥下属的工作积极性。 一般而言，这种领导方式能产生较高的效率与较好的效果。但它不是在任何情况下都能产生良好的效果，因为领导者尊重下级，较少运用惩罚手段，有些下属可能就会钻空子，从而影响到行政目标的达成。,（2）重事式领导方式 采用这种领导方式的行政领导者以任务为中心，将任务的设定与任务的完成视为组织的首要目标，以工作效率和工作效果评价下属的工作，以是否完成任务和完成任务的好坏作为评价组织工作好坏的标准。 在强调工作任务的同时，这种领导方式容易忽视下属的物质需要与精神需要。在工作环境较好，任务明确，行政领导者威信高权力大的条件下，能较好地提高工作效率；如果环境条件不具备，行政领导者条件一般，则不利于调动下属的工作积极性。,（3）人事并重式领导方式 重人式与重事式领导方式各有优缺点，可取的方式是将二者结合，即采用人事并重式的领导方式。 采用这种领导方式的行政领导者结合重人式与重事式的优点，既强调人又强调任务，既关心下属的各种需要，又强调工作任务及时有效地完成，这种领导方式可以在满足员工需要的过程中有效地完成组织的任务。,第二节 西方国家领导理论及行政领导实践,领导理论是通过实证研究和逻辑推理，借助变量语言将隐藏在领导活动中的规律表达出来，这就形成了一系列的研究范式。（刘建军，2004） 领导理论意在发掘影响领导有效性的因素，寻求提高领导有效性的途径。,一、西方国家领导理论,（一）领导行为和风格理论 自二十世纪四五十年代，随着行为科学的兴起，研究者逐渐偏重于领导行为和风格的研究。 他们认为，当领导者试图影响下属的行为时所采用的、被下属感受到的行为方式就是领导风格。,领导行为和风格理论（Behavioral Theories of Leadership）以领导者展现的领导能力为研究重点。 如果行为和风格理论成功，则会发现领导方面的决定性因素，可以通过训练使人们成为领导者。这种思想显然前景更加光明，它意味着领导者的队伍可以人为的扩大。,1、领导行为四分图,1945年，美国俄亥俄州立大学工商企业研究所在斯多基尔和沙特尔两教授的领导下开展了一项范围广泛的关于领导问题的调查。 他们列举了1000多种刻划领导行为的因素，通过筛选，最后概括为“抓组织”、“关心人”两大类。“抓组织”是以工作为中心，“关心人”是以人际关系为中心。,按照这两类内容，他们设计了“领导行为描述问卷”。 根据调查结果，发现两类领导行为在同一个领导者身上有时一致，有时并不一致。因此，他们认为领导行为是两类行为的具体结合。领导行为可以用两度空间的“四分图”来表示。（见图41）,高 关 系 行 为 低,低 工作行为 高 图4-1 领导行为四分图,从图41中可以看出，领导行为可分为四种情况：属于低关心人高组织的领导，最关心的是工作任务。 高关心人而低组织的领导大多数较为关心领导与下级之间的合作，重视互相信任和互相尊重的气氛。 低组织低关心人的领导，对组织对人都不关心，这种领导方式效果比较差。 高组织高关心人的领导，对工作对人都比较关心，这种领导方式效果比较好。 当然，四种领导行为哪种最好、哪种最差，不能一概而论，要根据具体情况而定。,1964年，美国管理学家布莱克和莫顿（Blake and Mouton）在领导行为四分图的基础上，提出了领导方格模式图。这是一张九等分的方格图，横坐标表示领导者对生产的关心程度，纵坐标表示领导者对人的关心程度。 在坐标图上由1到9划分为九个格，作为标尺。整个方格共有81个小方格。每个小方格表示“关心生产”和“关心人”这两个基本因素相结合的一个领导方式。（见图42）,9 8 员7 工6 为5 中4 心3 2 1,图4-2 管理方格模型图,2 3 4 5 6 7 8 9 工作为中心,在评价领导者时，可根据其对生产的关心程度和对职工的关心程度，在图上寻找交叉点。这个交叉点就是他的领导行为类型。 比如某个领导者关心人的程度高达9，而关心工作的程度只有1，这样二者的交叉点就是（19），他就是（19）型的领导者。,布莱克和莫顿在81个方格中，列出了五种领导方式的基本类型，并对每种领导方式的行为特征给予描述。 “11”型：贫乏型领导。也叫虚弱型领导。这种类型的领导者对人和工作都不关心，他只以最小的努力来完成必须做的工作。这只会导致失败。 “91”型：任务第一型领导。这类领导者高度关心生产和效率，而不关心人，只准下属服务而不让其发挥才智和进取精神。 “19”型：俱乐部型领导。这类领导者只关心人而不关心工作或生产，对下属一味迁就，做老好人，所以，也叫逍遥型领导。,“55”型：中间型领导。这种领导者对人的关心度和对生产的关心度大体相同。只图维持一般的工作效率与士气，安于现状，不能促使下属发挥创新精神。 “99”型：协调型领导。也叫战斗集体型领导。这种领导者既关心工作又关心人，通过协调和综合各种活动，使大家和谐相处并发扬集体合作精神，促进工作和生产的发展。 对于这五种类型的领导行为，大多数研究者认为“99”型最好，以下依次为“91”型、“55”型、“19”型、“11”型。但是，在具体管理实践中，究竟那种领导行为的效果最好，还将随情境变化而变化。,2、勒温的领导风格理论,领导风格理论的创始人是社会心理学家勒温（Lewin）。 勒温把权力定位为基本变量，将领导者在领导过程中表现出来的极端风格分为以下三种类型：专制式、民主式和自由放任式。（见图4-3）,实行多数裁定的原则,专制 民主,（权力定位于领导者） （权力定位于群众）,家长式风格 没有领导的讨论,放任自流 （权力定位于个人） 图4-3 领导权力定位的关系,（1）专制式领导风格又称集权型风格，是一种独断专行的领导行为。 这种领导风格的领导者只从工作和技术方面考虑管理，认为权力来自于他们所处的位置，认为人类的本性是天生懒惰，必须加以鞭策。 勒温认为，持有这种领导风格的领导者，其权力定位于领导者个人手中。,（2）民主式领导风格又称协商型风格。 这种领导风格的领导者从人际关系方面考虑管理，认为领导者的权力是由领导群体赋予的。被领导者受到激励以后，会发挥自主性，并富有创造力。被领导者应该适当的参与决策。 勒温认为，持有这种领导风格的领导者，其权力定位于群体。,（3）放任式领导风格又称无为而治型风格。 这是一种俱乐部式的领导行为。这种领导风格的领导者只是从福利方面考虑管理，认为权力来自于被领导者的信赖。 勒温认为，持有这种领导风格的领导者，其权力定位于职工手中。 在实际工作中，这三种极端的领导风格并不常见。大多数的领导人采纳的风格往往是处于两种极端类型之间的混合型。,为了分析不同领导风格对群体成员产生的影响，勒温于1939年进行了不同领导风格对群体影响的实验研究。他把一群10岁的儿童分成三个小组，就独裁、民主、放任三种领导方式进行试验，每一组儿童都在从事制作面具的活动。 实验结果表明，采取放任方式的情况最差。民主型领导的小组与独裁式领导的小组相比，后者发生争吵的比前者多30倍，挑衅行为多8倍。,影响：勒温通过实验研究首先提出以权力定位为基本变量，对领导风格进行分类，并指出不同领导风格对群体产生的不同影响。 尽管该实验的缺点在于有极大的人为性，但仍对后人进行领导心理的研究开辟了一条新的途径。以后许多学者对领导风格问题进行了研究，通过验证，支持了勒温的观点。,3、利克特的领导作风模式,美国密执安大学社会研究中心的利克特(Likert)等对领导行为进行了长期研究，提出了支持关系理论：领导者要充分考虑下属的处境、想法和希望，支持下属实现目标的行动；由于领导者支持下属，就能激发下属对领导者采取合作态度，并支持领导者，相互信任。 利克特在长期研究的基础上，于1961年发表了管理新模式，书中将国外现行的领导作风分为四类。（见表4-4）。,表4-4 利克特的管理系统表,在这四种领导作风类型中，采用系统四的效果最好，而采用系统一的效果最差。 系统一的领导者集中权力，下级无任何发言权。这样，在领导者与下级之间存在着一种互不信任的气氛，因而组织目标难以实现。,系统二的领导者对下级有一种比较和气的态度，它的权力虽然控制在最高一层，但授予中、下层领导以部分权力，在执行过程中奖惩并用。虽然在上下级之间有一些沟通，但仍是表面的、肤浅的。领导对下级并不信任，下级对上级仍存有畏惧心理，所以工作的主动性也有限。 系统三的领导者对下级有一定的信任感，重要问题的决定权仍在最高一级，但中下层领导者在一些次要问题上有时也有决定权。上下级之间相互沟通较多，所以在执行政策时，能获得一定的相互支持。,系统四的领导方式体现为上下级处于平等地位，有问题双方能民主协商、讨论，由最高领导作出最后决策。与此同时，按分工授权的原则，下级有自行决策权。领导者可以根据组织目标的要求，向下级提出具体目标，但不过多地干涉下级如何实现目标的方法，而是给予实现目标的支持。在上下级之间不仅有充分的沟通，而且建立了一定的感情联系。,影响：利克特的领导作风模式理论，为推行民主管理提供了心理依据。 作为领导者，必须相信被领导者并给予其信心、关心，建立良好的感情联系及赋予一定的参与管理权、决策权，才能充分调动被领导者的积极性，从而提高效率。 专制式的管理永远也达不到民主管理所能达到的对工作的满意感。,4、领导行为连续统一体理论,领导行为连续统一体理论是美国科学家坦南鲍姆（Tannenbaum）和施密特（Schmidt）于1958年提出的，又称作“专制民主连续统一体模型”、“管理非管理人员行为连续统一体”或“领导行为的连续带模式”。 他们认为：在独裁和民主两个极端之间存在一系列的领导行为方式，构成一个连结带。,这就是说：一切领导方式不可能固定不变，而是随着环境因素的变化而变化。领导方式不是机械地只从独裁和民主两方面进行选择，而是按客观需要把两者结合起来运用。有效的领导方式就是能在特定的时间和地点条件下选择所需要的领导行为。（见图 9-5） 这种领导行为连续统一体模式的最左边，是以上级为中心的领导者个人作决策，并向下属宣布所作的决策。随着连续带向右边移动，授予下属的权力相应地增加。所以，右边的领导人叫做以下属为中心的领导者。,领导者使用的权力,下属享有的自由,以上级为中心的领导 以下级为中心的领导,一切由 领导者 领导者 领导者 领导者 领导者 领导者 领导者 向下属 提出设 提出初 提出问 规定条 容许下 决策向 “推行” 想征询 步决定 题下属 件让下 属在一 下公布 决策 下属意见 提交修改 建议再 属共同 定范围 作决策 决定 自由活动 图9-5 领导连续统一体模式,一个领导者在选择其领导方式之前，应从实际出发，考虑领导者的“能力”和下属的“能力”。 一个领导者的“能力”，主要看他的经历、知识、经验和价值观等因素有多大影响；下属的“能力”，主要指他们对承担决策任务的愿望，能有效地处理问题，对组织的目标有足够的认识等行为。,一般而言，当领导者认为他的下属有才干，能够独立处理问题，就可以采用以下属为中心的领导行为，即采用较为民主的领导方式。反之，如果领导者认为其下级无能，就可以采用以上级为中心的领导行为，即强制性的领导方式。 领导行为连续统一体模式，要求有效的领导者要有较强的适应性，以应付不断变化的情况，能根据自己的能力、下属的素质和组织的目标，将权力有效地下放。,（二）领导权变理论,二十世纪六七十年代逐渐形成领导权变理论，因为其重视情境对领导行为的影响，又被称为情境理论。 该理论认为：由于领导有效性不仅取决于领导者本身的特点，还取决于被领导者、环境的特点，加之这两者也在不断的发生变化，所以，根本没有一种能适用于任何情况的领导模式，只能提出在特定情况下相对来说最有效的领导方式。,1、菲德勒权变模式,菲德勒（Fiedler）首次把人格测量与情境分类联系起来研究领导效率。经过15年的调查研究，得出结论：领导效果的好坏取决于以下三种情境因素： （1）领导者与被领导者的关系 这是指领导者为被领导者接受的程度，即信任、喜爱、忠诚和愿意追随的程度，以及领导者对下属的吸引力。,（2）任务的结构 这是指工作任务是否明确，即被领导者对组织任务的理解程度。 （3）职位的权力 这是指与领导人职位相关的正式职权以及领导人从各方面取得的支持的程度。这一职位权力是由领导者对其下属的实有权力所决定的。 菲德勒认为，以上三个情境因素条件齐备是领导的最有利环境，三者中有一项或两项具备是领导的一般环境，三者都缺是最不利的环境。（见表46）,表4-6 菲德勒模式,菲德勒指出，在团体情况极有利或极不利的情况下，任务导向型是有效的领导类型，效果较好。而在团体情况一般的情况下，关系导向型是有效的领导类型，效果较好。 菲德勒模式表明：不存在一种适合一切情况的最好的领导形态，领导者的领导方式必须适应变化着的实际情况。,2、通路目标模式（Path-Goal Theory）,通路目标模式又称目标导向模式，是由加拿大多伦多大学教授伊凡斯（Evens）于1968年提出，并由其同事豪斯（House）补充和发展而成。 通路目标模式是把弗罗姆（Fuluomu）的期望理论（努力成绩和成绩目标）和领导行为四分图结合起来创造的。,通路目标模式的基本点是要求领导者： 一要阐明对下属工作任务的要求； 二要帮助下属排除实现目标的障碍，使他顺利达成目标，并在实现目标的过程中给予职工多种满足需要和成长发展的机会。 这个模式认为，领导者的效率取决于他能激励下属达成组织目标并在工作中得到满足的能力。,豪斯通过实验和研究认为，领导行为四分图中的“高工作”与“高关系”的组合不一定是最有效的领导方式，在这里还应该补充情境因素。有四种领导方式可供领导者在不同环境下进行选择： 一为指令型。领导者发布指示，明确告诉下属做什么，怎么做。决策完全由领导做出，下属职工不参与。 二为支持型。领导者很友善，平等待人，关心下属，但是不太注意通过工作使人满意。 三为参与型。领导者在作决策时注意征求下属的意见，认真考虑和接受下属的建议。 四为成就型。领导者向下属提出挑战性的目标，希望下属最大限度地发挥潜力，并相信他们能达到目标。而且不断制定新的目标，使下属经常处于被激励的状态。,领导者究竟要选择哪种领导方式、要考虑以下两个方面的因素。 一是下级的个性特点。比如领悟能力、教育程度、对成就的需求、对独立的需求、愿意承担责任的程度等。有的人自视甚高，认为自己的能力和意志能控制事物的发展、能够影响周围的事物。这种人喜欢参与式的领导方式。有的人认为工作的成效是靠命运的机遇，自己无法控制，他就喜欢指令性的领导。 二是环境因素。环境因素包括工作性质、权力结构、工作小组的情况等。如果工作任务模糊不清，职工无所适从时，他们希望有“高工作”型的领导，帮助下级作出明确的规定和安排。而面对常规性的工作，目标和达到目标的途径都很明确，这时就希望“高关系”型的领导。,二、西方国家行政领导实践,（一）行政领导权呈扩张趋势 在早期资产阶级国家观中，行政权只是根据法律的规定，对内征税、征兵、保护市场主体的自由、维持社会秩序；对外保障国家安全、维护国家独立。全部经济活动属于个人的工商业自由，政府不得干预，行政权的范围极小。 自20世纪以来，随着经济的发展和科学技术的进步，人类生存空间拓展，社会生活日趋复杂，从而导致政府职能不断扩大。行政权涉及的范围不仅是治安、国防和外交，而且扩展到生产生活、社会福利、教育文化等领域，行政领导权也随着行政权范围的扩大而呈扩张趋势。,（二）智囊机构作用越来越大,为加强行政领导决策的科学性与合理性，西方国家一般在行政领导之外存有许多智囊机构，著名的有兰德公司、罗马俱乐部、布鲁金斯学会、伦敦国际战略研究所等。 在行政领导做出重大决策时，一般都需要智囊机构的帮助，智囊机构已成为各级行政领导在领导和决策过程中不可或缺的辅助力量。,（三）专家行政趋势日益明显,为保证行政领导能胜任领导工作，西方国家非常重视行政领导的专业性。 如法国总统与部长多来自于国立行政学院和巴黎政治学院，专家行政的色彩越来越浓。,（四）注重社团活动与实习,从行政领导者培养的角度来看，社团活动把具有领导潜质的年轻人集合起来，让他们互相观摩与学习，以期锻炼他们的人际交往、组织协调等能力。为此，西方国家普遍重视学生的社团活动，并把它纳入正式教育体系之内。 美国还有“白宫学习营”（the White House Follows）之类的实习，让年轻人与经验丰富的领导人物近距离接触，了解实际的领导行为与领导过程，提高他们的领导能力。实践表明，大部分领导能力都是从具体的实践中学习而得。,（五）注重能力本位培训,能力本位培训作为一种公务员培训方式，强调培训结果，即受训者受训后实际具有的业务能力。 西方国家为提高在职人员的业务水平与综合素质，非常重视对其开展能力本位培训。如英国政府在20世纪90年代初将高级公务员的培训重点定位于“能力本位”，并由国家指导建立了统一的能力基准，在此基础上建立起高级公务员的能力本位培训体系，并将其视为英国行政改革的核心内容。,第三节 中国行政领导科学化,行政领导作为行政管理领域的领导活动，其科学性是指行政领导者领导活动的科学性，具体而言，就是行政领导活动符合客观规律要求、讲究科学方法等。,一、中国行政领导科学化面临的现实问题,（一）领导观念存在的问题 长期以来，我国行政领导工作的传统观念是大权独揽小权分散的集权观念、政企不分观念等。 在这些观念的影响下，我国行政领导工作中出现了人员臃肿、效率低下等弊端。,（二）领导体制存在的问题,领导体制是领导者与被领导者改造客观世界的工具。 领导体制是否科学健全，直接影响着领导效能的高低。从中央到地方，地方政府下属各层级、各部门一统到底，遵循行政命令，按文件办事，这使人们从心理上、传统上认识到，没有上级的指示，则无前进的动力，体制僵硬。,（三）领导方法存在的问题,不同的领导方法产生不同的组织气氛，从而对组织的工作效率产生深远的影响。 目