关于开发区法律顾问管理机制的调研报告.doc

关于开发区法律顾问管理机制的调研报告随着经济社会和民主法治建设的不断推进，市场主体与人民群众法律意识的不断增强，党和国家在深入推进依法行政、建设法治政府过程中，日益重视法律顾问的作用，党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会更进一步要求“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。作为经济发展和制度建设试验田的开发区，更应该自觉地用法治眼光审视发展问题，用法治思维规划发展路径，用法治手段破解发展难题，用法治规范保障发展成果，进一步优化法律顾问的使用和管理，不断提升园区依法决策和依法服务能力，更好地促进经济社会发展的法治化。一、开发区法律顾问现状和存在问题（一）法律顾问情况简介我区建立法律顾问制度的时间比较长，聘请了江苏#苍梧律师事务所的指定律师作为常年法律顾问，通过不断完善的聘请法律顾问合同对双方权利义务进行约定。长年固定的法律顾问为开发区提供了法律咨询、法律可行性研究及论证、法律文书草拟和修正、协议纠纷的调解谈判，出具法律意见书等法律服务，主要采取电话咨询和预约会谈等服务方式；同时，根据开发区委托，进行有关诉讼仲裁案件的代理。根据聘请法律顾问合同，法律顾问服务费用由法律顾问费和案件代理费两部分组成，采取每年一结的结算方式，法律顾问费的基数5万元，如果发生部门对服务不满的情况，则相应扣减；案件代理费按省物价局文件规定最低标准计算后，减半收取。2014-2015年，该律师分别代理管委会及下属部门单位诉讼仲裁案件17件和16件，开发区分别支付法律顾问费各50000元，案件代理费243379元和258354.5元。（二）法律顾问服务情况调查 为充分了解法律顾问的服务情况，掌握不同层次的服务需求，开发区采用调查问卷和个别访谈的方式，在区内对法律顾问当前服务情况进行了调研，共回收的调查问卷24份。根据反馈结果，大家对法律顾问的服务态度基本满意（46%选“很好”，54%选“较好”），对工作效率也基本认同（79%选“较好”，21%选“一般”），近半数受访人员的使用频率为大约每月1次（其中，新海连、纪工委、建设局、信访局等部门联系较多，每周1次以上）。对法律顾问的意见和建议主要集中在服务效能和质量的提升方面，42%的领导和部门认为应该增加法律顾问人员，33%的认为法律顾问的专业水平有待提高，46%的认为应该提高法律顾问的办事效能，42%的认为应该加强区内的法律培训服务。（三）存在问题由于开发区的法律事务相对较少，目前的需要审核的经济合同每年约为30多份，诉讼仲裁案件也不到20件，固定顾问的事务型服务模式基本能满足日常需要。苍梧律所的指定律师在开发区服务多年，对区内法律事务的前后发展情况比较熟悉。单一律师的服务模式，责任落实和沟通交流相对简单，但也存在以下三方面问题：一是单一的法律顾问会影响法律服务质量。由单一律师而不是律师团队提供服务，提出的法律建议较为单薄，特别是对重大疑难的法律事务，不能提供多元化的解决方案，难以保证法律顾问服务质量。在日常工作中，也存在因律师出庭出差，而影响电话咨询、法律文书审核，特别是对不便采取电子邮件形式传送的合同协议的审核。二是缺少足够的法律服务资源储备。开发区聘请的法律顾问，还同时担任了其它企业、单位的法律顾问，之前就曾出现过在法律事务协调过程中，律师的多重身份影响了开发区法律顾问职责履行的情况。根据律师法第五十条第五项，律师事务所不得违反规定接受有利益冲突的案件，同一律所同时不得代理同案中多名委托人进行诉讼。一旦出现类似情况，开发区就有可能需要更换代理律所，而长期单一律所的服务模式，不利于开发区较快找到熟悉情况的后备法律资源。三是法律顾问的作用还需进一步发挥。目前，政府法律顾问除了在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥了积极作用外，广东、四川、湖北、海南、山东等多个省份还积极探索“法律顾问进社区（乡镇）”、“法律顾问进校园”的模式，让政府资助的法律顾问在基层社会法治建设中发挥更大作用。目前开发区聘请的法律顾问的服务范围仅限于本单位法律服务需求，同时由于各种法律资源缺少整合，开发区的规范性文件和重大行政决策的合法性审核、诉讼仲裁资料整理归档等法律工作也未完善。二、对九个单位法律顾问管理制度的调研为了进一步优化法律顾问管理制度，充分发挥法律顾问在依法治区中的作用，我们对#市政府法制办、海州区、连云区、盐城经开区、淮安经工区、徐州经开区、日照经开区、青岛经开区、烟台经开区等九家单位的法律顾问管理模式进行了调研。从法律顾问的业务分工来看，这些单位可分为三类：一是基本委托型，例如烟台、徐州、日照三个经开区的外聘法律顾问全面负责合同文件的合法性审订、诉讼仲裁应对等具体法律事务，区内人员只负责管理、考核和协调；二是半委托型，例如盐城、淮安两个经开区和我市的海州区、连云区，就是由外聘法律顾问负责应诉，区内人员负责其余的法律事务；三是基本自理型，例如目前市政府的法律顾问模式，就与十八届四中全会提出“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”的要求基本相符，法律事务基本由市政府法制办人员负责，外聘专家和律师只起参谋作用。根据业务量大小和分工类型，法律顾问的服务形式也略有不同，在九家单位中，烟台、徐州经开区等法律事务较多的单位采取坐班制，其余单位则采取“有事才来,无事就走”的事务型服务。从管理部门来看，可分为两类：一种将法制与综治、司法分离，法律顾问管理和对内的法律制度规范归由法制部门负责，对外的司法、综治、法律推广应用的部门另设，这种设置常见于政府机关和个别开发区；另一种就是将对内的法制建设和对外的法治管理两大职能整合在一起，充分发挥法律人才在法律制度和法律应用方面的专业作用，实现法律资源的集约利用。这种模式不但见于烟台、徐州、盐城等法律经验较丰富的经开区，在公司企业中也较为常见。9家单位法律顾问管理服务概况表管理部门业务分工外聘人员服务形式烟台经开区办公室下设信访、法制办等区内人员负责管理考核，外聘人员负责具体事务。4个律所各指定一名律师坐班，负责审核合同、规范性文件青岛经开区西海岸新区（黄岛区）法制办青岛西海岸新区和黄岛区实行一套领导班子两块牌子，青岛开发区是其中一功能分区，主要负责经济事务，其它社会事务主要由西海岸新区负责。日照经开区办公室管理区内人员负责管理考核，外聘人员负责具体事务。1个律所，1名律师徐州经开区综治委下设法制科区内人员负责部门协调，资料准备和上庭应诉助理。通过招投标的形式选取的外聘人员负责具体事务。3家律所，分别负责征迁类、经济类、决策类的三种事务，每家律所指定3个人成立团队，轮流坐班。盐城经开区综治委下设法制办区内人员负责审核合同、规范性文件；外聘人员负责法律建议和应诉。淮安经开区综治委下设法制办区内人员负责审核合同、规范性文件；外聘人员负责法律建议和应诉。1个律所，3-4名律师市政府法制办管理主要事务由法制办完成，顾问只起咨询作用。由法制办领导（部分担任公职律师）、院校法律专家和律师组成顾问团连云区政府办下设法制办，法律顾问由司法局管理区内人员负责审核合同、规范性文件；外聘人员负责法律建议和应诉。1个律所，2-3名律师海州区政府办下设法制办区内人员负责审核合同、规范性文件；外聘人员负责法律建议和应诉。由2位院校法律专家和7名律师组成兼职顾问团 在服务费用方面，有的单位将顾问费用和应诉费用分开计算，顾问费用最低的是日照经开区（3万/年），最高的是烟台经开区（共聘请法律顾问4人，每人支付10万/年，另有考核奖2万）；应诉费用多数采用一事一议，也有按省物价局文件规定的最低标准打折计算。有的单位通过政府招标采购或合同协议的方式，将顾问和应诉等费用打包，以约20万元/年的固定费用购买法律顾问的全面服务。总体而言，政府法律顾问带有荣誉性质，服务费用，特别是应诉的律师服务费低于市场标准。三、相关建议（一）加快整合开发区法律资源，完善法律顾问团队。结合十八届四中全会“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”的要求，将区内的法制建设和法治应用等业务进行整合，将法制职能归并司法局统一负责，集中资源加快培养区内法律队伍。让区内法律人员负责法律顾问团队管理，规范性文件、商业合同合法性审订等较简单的法律事务，并为区内事务提供简单的法律咨询，为今后公职律师的设立打好基础。外聘法律顾问则要在园区重大行政决策的法律咨询和法律论证，诉讼仲裁应对等关系重大，处理难度大的工作中进一步加强“智库”和“外脑”的作用。通过优化法律人员配置，建立一支具备多种功能，可满足开发区长期发展需要的法律顾问团队，推动法律工作者多角度、全方位参与园区法律事务，确保开发区依法决策，避免法律风险，实现法治目标。（二）拓展法律顾问的外部工作领域。近年来，随着开发区经济社会的发展，区内设施不断完善，人民生活水平不断提高，但是基层群众“信访不信法”的现象还相当普遍。有必要借鉴外地的先进经验，结合园区法律顾问管理制度改革，推动法律顾问进社区，建立民生法律服务机制，加快基层法治建设进程。通过政府补贴的法律顾问帮助基层群众用法律解决土地流转、宅基地、拆迁、婚姻家庭等纠纷，真正打通法律服务“最后一公里”，逐步树立基层群众法律意识，将基层矛盾的化解导入法治轨道。（三）进一步优化法律顾问管理制度。建立法律顾问竞争机制，对于区内法律人员的选任，可通过考试、考核后确定人选，并在聘任合同中明确较长的服务期限。对外聘的法律顾问，可在聘用环节，通