政策问题确认08卫生政策分析.ppt

1,政策问题确认,中山大学公共卫生学院 彭晓明,2,政策问题根源分析,3,领域 从多问题 问题界定 优先顺序(重要性,可解决性,严重性) 关键问题 政策问题 根源分析 影响因素 形成机制 危害 政策思路 政策目标 目标指标 具体措施 可行性分析 最优化 预期效果 政策实施 政策评价 去向,4,一、目的和意义,目的-找准问题 意义:找准科学共识 (1)能否”找准问题：中国卫生改革的核心 (2)能否科学确认问题 (3)取决于政策制定者和研究者双方能否达成共识,5,有效地阐释问题就等于 解决了一半的问题!,荷克斯特茨城堡指挥官以牛和大麦解决战事的故事,6,一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就说明这个道理。那是1334年的事，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无解决办法的难题。,7,这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛，并在牛的腹腔填满了剩下的大麦粉，命令士兵将牛的尸体从陡峭的崖壁扔到敌人营地前的牧场。看到城堡的指挥官对被围的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样的举动。最后，她命令放弃对城堡的围攻，撤走了她的军队。,8,J. S. 利文斯顿的观点,政策问题确认的重要性：问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完美而优雅的方案去解决一个错误的问题所产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。,9,政策问题选择过程,问题 社会问题 公共问题 政策问题,10,二、基本概念,问题：是指在现实与期望之间客观存在的差距，以及对这种差距的主观认定。 按涉及的人群范围分： 私人问题 个别组织问题 社会问题,11,社会问题,指一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。,12,政策问题：特指经过政府或其他公共权威机构认定，应该而且可以通过特定的公共政策加以解决的问题。 成立条件（1）客观存在（2）为大多数人察觉（3）有利益、价值或规范冲突（4）不满足感、要求采取行动（5）集体轰动过程(6)政府认为属于管辖范围并有必要采取行动加以解决. 例: 1920底特律拖车居民事件,13,解读社会问题,社会问题： 学者观点：社会问题是政策学展开的逻辑起点，以及社会问题的客观存在和主观认定是政策分析的开始。 产生原因：公共产品和准公共产品的提供缺失,14,解读社会问题,社会问题的界定： 影响的对象必须具有社会性 起因必须具有社会性 价值判断必须具有社会性 控制和治理必须有社会性,15,解读社会问题,西方学者对于政策过程概括和分析的取向： （1）以公共问题为核心 （2）以社会利益要求为核心,16,人为性,历史性,动态性,相关性,主观性,社会问题 的特征,17,社会问题的特征解读,相关性：相互依存性 提示：政策问题确认的系统性、层次性，抓关键 主观性：与主体价值观相关 提示：政策制订者的价值观对社会问题的纳入有重要作用 动态性：相关的社会显示和期望及解决方案不断变化 历史性：逐渐产生、发展和演化 人为性：伴随人类活动产生,18,问题的结构特征及其影响因素,结构类别 利益相关者 方案数 共识性 风险性 或然率 结构优良 一个或少数 有限 共识 确定或风险 可计算 结构适度 一个或少数 有限 共识 不确定 不可计算 结构不良 较多 无限 冲突 不确定 不可计算,19,理解社会问题结构的意义,判断社会问题结构复杂程度的主要指标 结构不良的政策问题复杂的原因以及影响 制定高价值政策，要寻找和遵循科学方法 把握对政策目标的共识性 社会问题结构决定政策制定后续阶段的复杂程度,20,问题系统和焦点问题,问题系统意义: （1）相互依赖、不可分割的整体 （2）整体性、结构性、层次性 关键问题：是指在特定领域存在的众多问题中，对系统乃至社会最具有影响力，也存在相当严重性的一类社会问题。 焦点问题：关键问题中的一个或数个。 严重程度的界定：问题广度（百分比） 深度 （剧烈程度）,21,底特律拖车居民问题,拖车居民问题的客观环境就是拖车居民建立的营地及其对周围社区的影响。根据底特律市官方机构所作的记录，这种营地的建立最早可以追溯到1920年的春天。当时只是在城市的外围地区出现了一小片营地，大概有810户人家。这些居住者大多是产业工人，他们以自己的拖车为家，过着非常贫困的生活。,22,当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人，但他们坚持认为“根本没有什么麻烦”。然而，形势发展得非常快，不知不觉中情况有了很大的变化。,23,引起关注,到1930年，在城区范围内已经有了4个像模像样的拖车营区。到了1935年，营区数目上升为9个。在这9个营区中，有5个菅区的居民丝毫没有暂时居住的迹象，他们干脆把车轮从拖车上卸下来，放到锯木架上一分为二，看似准备永久性地居住下来。随着拖车和拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关注。,24,从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨，以及底特律市官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经形成。,25,通过对底特律市三家报纸内容的调查发现，直到1925年1月才有一家报纸发表了一条有关的新闻，对某个拖车营区“过分吵闹”的情况进行了报道。在此之前，无论是消息栏目还是评论栏目都没有涉及这方面的情况。在接下来的10年间，即1925-1935年，相关报道的数量逐渐上升。1936-1937年，这种新闻报道的频率达到了最高峰。,26,若对这些新闻的性质加以解释，可以说在1930年之前，报道的主旨更多的是猎奇和娱乐而不是提出警告。而评论专栏和“读者来信”这两部分对这方面的情况则极少或根本没有提及。1930年之后，这三家报纸对这一问题的评论文章日渐增多，而读者来信中反映这方面情况的也变得相当普遍。无论是新闻的连续报道，还是评论版的评论文章，都反映出对拖车营地问题的忧心忡忡，而且从多种角度对公众提出了某种警告。,27,在1936-1937年间，报纸中一半以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德、各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，他们的愤怒之声几乎随处可以听到。,28,一位学生这样写道： “最初，当很多拖车居住者搬进我们住区下面拐角的一片空旷地带时，我们之中似乎谁也没有更多地注意他们。这些人几乎清一色是贫穷的工人，1932年，经济大萧条依然很严重，他们可能不想在住房租金上花太多的钱。我们中的大多数人认为他们只会呆上一两个月，然后离开这里。但是一年过后，那儿的拖车居住者反而比以前更多了。,29,邻居们开始说：看吧，他们看来是要在这里永久住下去了。但是，似乎没有人认为他们正在对我们造成伤害。可随后，我们便开始丢失一些放在自己房屋周围的小东西，如报纸、牛奶瓶和一些劳动工具。我们把它归结到那些拖车家庭的孩子们身上，责怪他们的父母不该整天让自己的孩子在外面疯跑。之后有人说：“为什么这些孩子不去上学?他们如果有学上就不会惹那么多的麻烦。”一位邻居给附近学校的学监写了一封信，告知有关情况，但信发出后如石沉大海，什么反应也没有。,30,这里还有另一篇更为典型的抱怨：“母亲诅咒那些拖车家庭的孩子们，说他们简直就是一群该下地狱的小鬼。但是父亲认为感情宣泄是没有用的，需要考虑的还是该不该将房屋卖掉这个问题。如果政府当局没有能力把拖车居住者从这个地区清除出去的话，那就真得考虑考虑搬家的问题了。父亲总是讲，他对拖车居住者本身并无成见，这些人在经济大萧条时期不可避免地遭遇到贫穷，这不是他们的过错。但是，不能因为他们贫穷而使我们大家也都跟着变穷，如果真出现了这种情况，那可真是地狱的信号。”,31,卫生监督员对市议会的主要抱怨是：营地里并不是每个家庭都拥有一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们经常要到营地外去打水；冬天的取暖条件非常差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且有些家庭连这样的条件都不具备；随意乱扔垃圾的现象到处可见，营地附近的一些空地上已经堆满了各种各样的生活垃圾。,32,警方也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，对其执行法律和维护秩序的工作是一种新的挑战。警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。当时警方对这些活动所作的文字记载，已经清楚地表明了警方对这一问题的深切关注。,33,学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件，而且几乎每天都可能有新生入校，使学校正常的教学安排受到影响。因为拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一个学年尚未结束时就不得不离开学校。,34,广州番禺区垃圾焚烧站的建设问题,35,第二节 确认领域中存在的问题,36,（一）、问题察觉,定义： 问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。 人们普遍感到应该行动起来做点什么，但究竟应该做什么和怎么做，并没有认真去思考。,37,（二）、问题界定,问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。 首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。如为政治的、经济的、文化的；或为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的；,38,其次，需要对问题进行必要的诊断 。 解决两个问题：一是差距何在；二是原因何在。,39,（三）问题界定步骤与方法,系统收集、确定问题数量 精确界定和表述问题 多重论证，明确接受程度 问题归类并形成问题系统,40,系统收集、确定问题数量,快速确认途径：“大致”了解存在问题和数量 焦点组访谈：焦点组访谈的调查方法最先开创于西方, 是私有公司在调查市场营销时开始采用的, 以后逐步被推广到其他领域。在研究者或主持人组织引导下, 让众多受访者围绕某几个主题自由讨论, 通过讨论, 然后获得一些有用的资料和信息。 名义团体法,41,系统收集、确定问题数量,“大致”转变为“明确”： 理论界定 明确问题是否”穷尽“ 站在社会整体立场考虑问题,42,系统收集、确定问题数量,系统的思路 定性、半定量研究： 查阅文献、引入Meta分析等原理，分析并进一步指出问题。,43,精确界定和表述问题,多个资料分析员完成，几轮培训 系统分析资料数据,44,多重论证，明确接受程度： 与文献收集交替使用、互为补充 问题归类并形成问题系统 P59加入WTO对我卫生监督体系的影响,45,(四)明确问题的优先顺序,标准：重要性指标、严重性指标、可解决性指标,46,理论依据,三类指标的含义： 重要性被认为有很大价值和影响的性质，用以明确问题的主次关系，是指问题对领域目标的影响力和作用大小，具有相对稳定性。,47,理论依据,严重性某社会问题受关注的程度，在一定程度上表明其对社会造成的危害程度。 方法：Meta分析（文献的科学计量分析法）、预测 重要性和严重性的组合： 重要且严重、重要不严重、严重不重要、不重要不严重 难点：发掘“重要不严重”的问题 方法：定性主观概率法、情境分析法 定量回归预测法、时间序列预测法,48,理论依据,可解决性指标 问题在现有环境和条件下能获得解决的可能性 -中国的全民医疗保险,49,三类指标的考核和量化,重要性：是否同质、是否可定量 定量所需要注意的问题： 1、领域（特定）目标的可量化 2、特定问题的同质量化 3、问题对目标影响的量化,50,第三节 政策问题确认,根本目的：关键问题优先进入政策议程 目标： （1）明确特定领域中，哪些人群是问题进入政策议程的确定者和影响者 （2）按照社会问题进入政策议程的条件，分析关键问题要成为政策问题的必要性、可能性和需要努力之处 （3）如何使关键问题顺利通过政策议程,51,一、政策问题确认,根本目的：关键问题优先进入政策议程 目标： （1）明确特定领域中，哪些人群是问题进入政策议程的确定者和影响者 （2）按照社会问题进入政策议程的条件，分析关键问题要成为政策问题的必要性、可能性和需要努力之处 （3）如何使关键问题顺利通过政策议程,52,政策问题成立六个条件： （1）一种客观存在 （2）为大多数人察觉（广度） （3）有利益、价值或规范冲突 （4）一种不满足感，要求采取行动（社会期望和严重程度） （5）集体轰动过程（深度） （6）政府认为属于管辖范围并有必要采取行动加以解决的问题。,53,54,确定问题,1 问题检查循环 2 问题聚焦 3 文化 4 反对变化的力量 5 数据和参考标准 6. 问题的正确定义,55,二、公共政策问题确认主体,1政府部门 政府部门是公共政策问题最直接和最重要的提出主体。 广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们都会成为政策问题的提出者。,56,政府面对社会问题采取策略的标准： 1、政策利益分配的导向 2、政府自身的特征 3、政策议程中的制约和对政策制定者奖惩机制 4、政策制订者团体和个体的特征,57,2政治领袖 政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。,58,3政党组织和利益集团 政党核心的目标就是争取执政以解决公共政策问题，它是提出公共政策问题的重要主体。 利益集团以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标在于影响政府各机关制定和执行利于自身的公共政策。,59,4大众传媒 大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，准确地反映现实生活中存在的非常重