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推进党内基层民主建设的调研报告 2008年03月10日 - 04:55 衡阳市党的建设研究会 党内基层民主是构建整个党内民主的基石，推进党内基层民主建设，是发展社会主义民主的基础性工作，也是推动党的民主执政、科学执政、依法执政的重要方面。最近，我们按照中央组织部、省委组织部的要求，对我市推进党内基层民主建设工作进行了调查研究，对如何扩大党内基层民主进行了探索与思考。现将调查研究有关情况报告如下。 一、缘起大势所趋 民主是人类文明发展的成果，也是世界政治文明的发展趋势。人类在流血冲突和无序竞争中创造了民主。随着中国国门的开启，科学与民主元素逐步融入中国的政治和文化。民主不仅成了人类共同的价值追求，而且成了社会主义的内在价值取向。发展社会主义民主不仅是建设中国特色社会主义的一部分，而且是中国快速发展、科学发展、和谐发展的发动机。党的十七大用了大量篇幅阐述了发展社会主义民主政治的重要性、必要性及其发展路径，并强调，要以党内民主带动人民民主；要探索扩大党内基层民主多种实现形式。这既是顺应世界潮流的务实之举，也是推进社会主义民主政治建设的必由之路。当前，发展党内基层民主，箭在弦上，势在必发。积极探索推进党内基层民主建设，具有十分重要的理论意义和实践价值。 （一）理论意义 1、推进党内基层民主建设，提升了对党的执政能力建设的理论认识。党的十六届四中全会，集中研究了党的执政能力建设问题，提出了科学执政、民主执政、依法执政新论断，这是对社会历史发展规律和执政规律认识的新飞跃。而其中民主执政又是一个核心概念，在理论和实践上解决民主执政问题，具有十分重要的意义。实践证明，提高党的执政能力，关键是要提高执政者的决策能力。要从根本上提高执政者的决策能力，就必须实现决策的科学化、民主化。不讲科学、不讲民主，人类只能停留在愚昧和黑暗之中。从我们党的历史经验来看，执政比较科学时，事业就比较兴旺发达；执政不科学时，往往就会发生重大失误，给党和人民的事业带来重大损失。而扩大党内基层民主，将更加有利于实现决策的科学化、民主化。因为发展党内基层民主，有利于通过民主的途径，集中民意，反映民愿，关注民生，体现民权，从而最大限度的实现科学决策，保障人民群众的根本利益，避免失察、失策和失误。同时，还能最广泛地调动基层和党员群众的积极性和创造性，保证各项政策政令发挥最大效力。 2、推进党内基层民主建设，深化了发展党内民主建设的路径理论。多年来，在党内机制运行中，党员实际上主要是作为被教育、被管理的对象而存在的，这使党的建设在一定程度上陷入了“领导本位”的误区。与多年来党建实践中党员主体地位缺失及党员主体意识匮乏相伴而生的，就是在党建理论研究中“组织本位”占据了主导地位，而对“党员主体”的研究却处于缺位的状态。以往的党建学科体系主要着眼于“组织”的建设，即主要研究组织的性质、纲领、路线、结构、制度、干部、作风、纪律等内容。这些研究当然是必要的，但如果因此而忽视对党员主体地位的研究，就容易在实践中片面强化忽视党员权利的“组织本位”。推进党内基层民主建设，我们强调尊重党员主体地位，保障党员的基本权利。这表明，发展党内民主的基本思路上由传统的“组织本位”、“领导本位”向“党员本位”、“党员主体”的调整和完善。这实际上是发展党内民主的一个新的路径选择，是从传统的以“组织本位”为主导的路径依赖，调整为两种路径并行。3、推进党内基层民主建设，丰富了社会主义民主政治建设的动力学说。政党建设理论认为，民主政治建设的原动力在民间，人民群众是推进民主发展的根本力量。考察当前的政治民主化的进程不难发现，其发展程度如何，主要取决于推动力的强弱。如果没有有效的动力源泉去推动，民主进程最终流于形式。党的十七大提出，要扩大党内基层民主带动基层人民民主。即把党内基层民主作为民主政治的逻辑起点，作为民主政治的动力源。也就是说，建设民主的国家，必须优先建设民主的党；要建设人民民主，必须优先建设党内民主；要发展党内民主，必须优先发展党内基层民主。当前，要着力推进党内基层民主建设，不断拓展党内基层民主的广度和深度，提高党内民主的增量和含金量，增强党内基层民主的示范和带动作用，从而扩大民主范围，促进党内民主向人民民主过渡，促进间接民主向直接民主过渡，摆脱人民民主“倒逼”的尴尬局面，真正对人民民主起到促进作用。 （二）实践价值 1、从尊重和发挥基层党组织的地位和作用来看，推进党内基层民主是党组织引领科学发展的发动机。基层党组织是党的方针政策的贯彻者和执行者，是群众实践活动的组织者和推动者。当前，全党全国的工作大局和中心任务，就是引领经济社会科学发展。基层党组织能否引领科学发展，关键在于发扬党内基层民主，以集中民智，凝聚民心，聚集民力，推动发展。具体来说，通过发展党内基层民主，可以集思广益、科学决策，将基层党组织的民主资源转化为发展资源，民主优势转化为发展优势，民主活力转化为发展活力；通过尊重党员的主体地位，调动党员的积极性和创造性，可以把党员群众的全部智慧和力量凝聚到干事创业上来，充分发挥他们在服务科学发展中的推动作用；通过党组织民主的原则、方式和制度，优化党内生态环境带动优化发展环境，努力实现基层党组织战斗力与社会生产力的同步提高，党内民主建设与推动科学发展的同步推进。 2、从充分保障党员行使民主权利来看，推进党内基层民主是以党内和谐促进社会和谐的润滑剂。当前，我国正处在新旧体制转换时期，既是发展的黄金期，又是各种矛盾的多发期。在人与人、人与社会、人与自然的三大矛盾中，尤以人与社会的矛盾最突出。而人与社会的矛盾，主要表现为权利和权力之间的矛盾，如拆迁、征地、环境污染危害一方、腐败与反腐败、自由迁徙自由择业与户籍管制、行政审批，等等。这些矛盾表现在社会，根源在党内。党内的不和谐现象，实质上都是不同程度地侵犯党员民主权利的表现。党内不和谐，社会难和谐。为此，必须正确化解党内矛盾，促进党内和谐。毛泽东同志曾经说过，民主是有效解决党内矛盾的好办法。一切矛盾起于基层，内部矛盾必须在内部解决。当前，我们强力推进党内基层民主建设，用民主的原则、制度和办法保障党员民主权利，增强基层党组织民主调处矛盾的能力，解决党内矛盾，构建党内良性生态环境，从而以党内和谐带动社会和谐。 3、从加强党的基层组织和党员队伍建设来看，推进党内基层民主是发展和保持党的先进性的奠基石。目前，世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，国际政党竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，使得处于执政地位，并将长期执政的中国共产党，面临着一系列严峻的挑战。我们党要经受住多重考验，就必须时刻注意自身的先进性建设问题，增强政党的指导思想、成员结构的科学性和先进性，增强自身的创造性和合法性。基础牢固，大厦稳固；基础不牢，地动山摇。发展和保持党的先进性也需要坚实的基础，这个基础就在基层、在党内民主。只要充分发展党内基层民主，广大党员的积极性、创造性、事业心、责任感，才能源源不断地迸发出来，党内聪明才智、真知灼见，就会像海纳百川一样地集结起来；只要充分发展党内基层民主，基层党组织才能把广大党员联系起来、带动起来、凝聚起来，为发展党的事业服务；只要充分发挥党内基层民主，才能使广大党员在党内各种不同意见的相互交叉和碰撞之中，增强自我否定、自我革命、自我提升的意识，坚持真理，修正错误，有效地避免失误、防止腐败，使我们党朝气勃勃，充满生机和活力，使得党组织和党员真正成为发展和保持党的先进性的行为主体。 二、现状管中窥豹 （一）实践探索 近年来，我市各级党组织积极引导广大党员的民主愿望和要求，以保障党员权利为基础，不断丰富和发展党内基层民主的内容和形式，对推进党内基层民主进行了有关的探索和实践。在调查了解中，65的调查对象认为近年来党内基层民主建设迈出了可喜的步伐；23的认为党内基层民主发展还不够充分；12的认为没有发展。我市的主要作法体现在以下几个方面： 1、深化党内选举和干部人事制度改革，保障党员在选人用人中的民主权利 （1）在乡镇党委换届中，实行“公推直选”试点。2006年乡镇党委换届时，我市衡山县望峰乡、南岳区岳林乡实行了公推直选乡镇党委班子试点工作。主要从四个方面创新：一是扩大差额比例。按照20%的差额、再增加1人的办法确定候选人。二是改进候选人提名方式。党委班子候选人初步人选提名，实行组织推荐提名与群众推荐提名相结合，即组织推荐提名后，提交各党支部进行酝酿，再由各支部召开党员大会，采取无记名投票的方式，推荐产生候选人预备人选。三是选举大会上增加候选人自我介绍程序。四是由党员大会直接选举委员，由委员选举书记、副书记。 （2）在村党组织换届中，实行“两推一选”和试行“一票 直选”（如图1）。我市村党组织换届，普遍实行“两推一选”，先召开村党员大会推荐村党组织委员、书记（副书记）候选人初步人选，然后召开村民代表会议对党员大会推荐的村党组织委员、书记（副书记）候选人初步人选投信任票。确定候选人预备人选后，召开党员大会直接选举村党组织班子。与此同时，在20个村试行了“无候选人一票直选”办法，直接由本村党员、选民在不提名候选人的情况下，一次直接投票分别选举产生村党组织书记、副书记、委员和村委会主任、副主任、委员。据调查了解，目前20个村已全部完成试点工作，反响良好。 （3）在推进干部人事制度改革中，扩大干部工作中的民主。在初始提名环节，建立完善了民主测评、民主推荐制度。在考察环节，实行了考察预告制、差额考察制，并把考察的范围从工作圈延伸到生活圈、交际圈。在决定任免环节，实行了票决制和任前公示制。在选人方式上加大了公开选拔和竞争上岗的力度，变在少数人中选人到多数人中选人，变由少数人选人到由多数人选人。全市市县两级三年来公选领导干部268人，其中市本级先后两次公开选拔领导干部13名。去年，面向市直机关公开招考了12名县市区长助理，选派到12个县市区挂职锻炼。95以上的市直机关企事业单位实行了中层干部竞争上岗。此外，从去年开始，我市还在石鼓区试点，探索规范县市区委书记用人权具体办法，扩大了常委会、下级党组织和广大党员在干部工作中的提名权、选择权和监督权。2、拓展民主决策渠道，保障党员在参与党内事务中的民主权利 （1）探索建立普通党员列席党委会制度。衡阳县等地2006年起推行普通党员列席各级党委会议制度。按照“提出议题、报名登记、征求意见、正式会议、落实监督”5个阶段16个环节，制订了程序规范严谨、操作性较强的具体实施流程图。据调查，近三年来，衡阳县26个乡镇党委共有132次党委会议实行了普通党员旁听制度，有5100余名普通党员报名旁听，1250余人次参加了会议旁听，党员群众反响较好（如图2）。 （2）拓展党代表闭会期间发挥作用的途径。一是组织代表视察、调研活动。各县市区和乡镇每年都组织1-2次党代表视察、调研活动，听取党代表的意见和建议。二是民主生活会征求意见制度。近几年来，我们在各级民主生活会上都较好地坚持了征求党员、党代表意见制度，专门听取党代表对班子和班子成员的意见。三是在党员服务中心建立党代表定期接访制度。四是开展党的代表大会常任制的试点工作。我市从1992年开始，在衡山县开展了党的代表大会常任制的试点工作，尽管因体制和环境的原因中途中断了，但对探索发挥党代表的作用起到了重要的推动作用。我们在衡山县作调查时，95%的党代表认为党代会常任制有利于提高县委重大决策的科学性，有利于健全党的监督，有利于完善党内选举制度。代表们普遍认为，停止党代会常任制试点不利于在党代会闭会期间发挥党代表作用。 （3）探索在发展党员中实行党员联名推荐优秀分子的办法。近年来，我市在发展党员工作中推行党员“联名推优”制度。即在确定入党积极分子时，由两名以上党员对提交申请书的同志进行考察后，向党组织推荐作为入党积极分子初步人选，经党员大会无记名投票表决，确定为入党积极分子重点培养对象。在祁东县白鹤铺镇华丰村调研时，党员代表邓华坤说：“以前，发展党员总是村支书个人说了算，别的党员插不上话。自从推行党员联名推优后，普通党员在发展党员工作中有权了，发展党员的路子宽了，群众的认可度高了，裙带关系搞不下去了”。 3、加强阳光党务建设，保障党员在党内监督中的民主权利 （1）规范党务公开的内容和形式。调查发现，各地根据市委组织部下发的衡阳市基层党组织党务公开实施办法（试行）的要求，广泛实行了党务公开制度。党务公开的内容规范全面，主要包括党组织班子和党员情况、党的会议和活动情况、发展党员情况、党组织联系服务群众情况、党费收缴和使用情况。我们走访调查了8个乡镇112个村，乡镇全部实行了党务公开，按要求完全实行党务公开的村84个，占75，半公开的村23个，占20.5，没有公开或公开不好的村5个，占4.5。 （2）落实和完善党员“三先”制度。近年来，我市以落实“三先”制度为契机，保障党员的基本权利。一是重大事项党员先知，做到重要文件先让党员传阅，重要会议精神先向党员传达，重大开支先向党员通报。二是重大问题党员先议，做到重要项目、重要人事安排、重要工作和大宗经费使用，由党员先讨论。三是重大活动党员先行，在执行中央政策、接受上级任务、完成特殊使命中，党员先行动。据调查统计，75的认为“三先”制度落实比较到位，19的认为“三先”制度落实不够；6的认为没有落实。 （3）坚持和完善了民主评议党员制度。定期开展党员党性分析评议活动，并认真进行帮教活动。据调查，我市去年底参加民主评议的党员275533人，参评率达99%， 11932名优秀党员受到表彰，193名党员受到诫勉谈话，限期整改；12名不合格党员受到组织处理。 4、强化教育管理与服务，保障党员在组织生活中的民主权利 （1）健全组织，让党员进组织。近年来，为了解决有党员无组织的问题，我市加强了国有改制、关停破产企业和“两新”组织的党组织建设。去年，国有改制、关停破产企业就恢复和新建党组织700余家，保证每一名党员都参加一个组织。非公有制企业通过实行“登记申报、年检年报”制度，从源头上确保了组织建设覆盖率。目前，全市394家规模以上非公有制企业全部建立党组织。 （2）健全党内生活制度，让党员受教育。为了解决有组织无活动的问题，我市进一步健全了组织生活制度。特别是广泛建立了党员活动日制度，广大党员可以按照“小型、分散、灵活、多样”的形式，广泛开展党的活动。同时，针对少数党组织活动经费困难的问题，市委组织部还为国有改制、关停破产企业落实活动经费38万元。 （3）建立关怀服务体系，让党员得温暖。调查了解，近年来，我市各级党组织高度重视党内关怀和服务工作。一是建立定期走访制度。以2007年为例，市委组织部组织走访活动4次，先后拨付慰问金90多万元。二是建立了县、乡（街道）、村（社区）三级党员服务中心（站）。目前，有服务中心206家，村（社区）党员服务站2600多个，拥有党员志愿者12000余人。三是开展了党内互助活动。大力开展领导干部联系特困党员、机关党员结对帮扶困难党员、农村党员一对一结对帮扶等特色活动，加强了对困难党员的跟踪服务，一大批困难党员在政策、资金、信息、技术等方面得到实实在在的帮扶，党员的组织归属感进一步增强。正如特困企业职工党员谭国强说：“党组织没有忘记下岗职工，不仅关心我们的生活，还关心了我女儿的学习，没有党组织关心，我的女儿就上不了大学”。 （二）主要成效 通过保障党员民主权利，丰富党内民主的形式和内容，我市党内基层民主的氛围日益浓厚，民主的活力和动力日益凸显。 一是加快了党内基层民主建设的进程。通过推进党内基层民主建设，党员的民主意识有了提高，想民主、议民主的氛围不断浓厚；民主制度不断健全，党内沟通和民主监督制度进一步完善，民主评议和发展党员制度不断规范；民主渠道不断拓宽，党的组织工作透明度进一步提高，党员能更好地了解和参与党内事务，营造了党内不同意见平等讨论的环境。 二是增强了基层党组织凝聚力、战斗力。通过扩大基层党内民主，各级党组织的威望不断提升，凝聚力、向心力不断增强，党组织的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用日益明显，党员的宗旨意识、党性意识大大增强。在村级组织活动场所建设中，广大党员、群众积极响应党组织号召，义务投工投劳10万余个。在企业，一大批“隐性”党员主动亮明身份，争作岗位表率，积极参与党员模范岗活动。在社区，广大党员普遍联系3-5户群众，帮助解决实际问题。在抗旱救灾、抗冰救灾的关键时刻，我市广大党员冲锋在前，顽强拼搏，无私无畏，勇于担当，充分发挥了先锋模范作用。在这次四川汶川大地震的救灾支援交纳“特殊党费”活动中，全市9万多名党员踊跃交纳“特殊党费”1460余万元，发扬了“一方有难、八方支援”的大爱精神。 三是进一步融洽了党群干群关系。随着民主渠道的畅通和拓宽，党员、群众对党的政策更加了解，对党内事务更加知情，党员“四权”进一步得到落实，他们心齐了，气顺了，党群干群关系也日益融洽了。在今年全市村两委换届选举中，市里共受理各类来信来电来访仅73件次，比上届同期下降76.3 %。石鼓区等地没有发生一起越级上访事件。四是促进了经济社会快速发展。通过民主决策、民主管理、民主监督，全市广大党员群众干事劲头更足了。“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”的氛围更好。全市五大工业产业初具雏形，第三产业取得长足进步，经济总量2007年已增加到823.51亿元，年均增长速度达到11.99%（见图3）。 （三）存在问题 近年来，发展党内基层民主的成效明显。但也存在一些共性的问题。主要表现在以下几个方面： 1、主体意识欠缺。尽管党员的主体意识有了觉醒，但受体制和机制的影响，党员的民主要求还不高。尤其在党组织主要负责人掌控利益分配权的格局下，一些党员特别是农村党员没有意识到自己的主体地位，缺乏参与党内事务和民主生活的积极性，缺乏对党的事业负责的主人翁意识，表现出“事不关己、高高挂起”的政治冷淡主义倾向，对过不过组织生活、行不行使党员权利、履不履行党员义务持无所谓的态度。少数党员在党内生活中被动参与、盲目服从，对错误的东西不批评、不反对，也不提出自己的见解和建议，只等领导做决定。个别党员甚至连选举会也不愿参加。据调查，衡阳县某镇现有农村党员725人，今年村两委换届时，该镇有86名党员未参加选举投票，尽管大多数有客观原因，但仍有少数人抱无所谓的态度。（具体原因见图4） 2、党员权利虚置。关于党员的民主权利，在党章和有关条例中都有明确的规定，理应神圣不可侵犯。然而从现实生活来看，一些党员的民主权利仍然存在有名无实的现象。如，按规定党员对党内事务有先知权，但事实上有些党员对党内事务却知之甚少。由于不知情，批评就没有根据，建议就没有内容，行使监督权就可能走过场。又如，党员有权批评党的任何组织和个人，有权揭发检举党的任何组织和个人违法乱纪的事实，有权要求处分违法违纪的党员，有权要求罢免或撤换不称职的干部。但实际上，党员的这种权利很难行使。党员越级提意见被视为上访，如果举报其上级领导更是充满风险，党员署名检举的“后遗症”谁来处理，现在没有明确的制度保障。再如，党员的选举权和被选举权。按照党章规定，党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志，但是实际运作的党的各级代表大会代表和委员会的选举，名为选举，实际仍为组织提名，普通党员没有提名权。调查了解，绝大多数受访对象认为目前的党内选举还没有体现扩大党内基层民主的要求（见图5）。 3、程序流于形式。真实是民主的生命，在实际工作中，存在着程序上的民主与实质上的不民主不一致现象。如，有的党委召开会议研究重大决策，党委书记要求与会人员畅所欲言，各抒己见，大家也发表了一些意见和建议，但最后拍板时，仍然是书记个人说了算，大家说了等于没说。有的党委决策时，党委书记先定调，再提交与会人员讨论，由于受权威和“框框”约束，最终的决策结果可想而知。村级财务公开也存在走过场、搞形式的问题。有的对征用土地、宅基地的审批、上级拨款、村干部工资等涉及村民切身利益的大事，一笔带过。对招待费、基建工程项目决算等热点问题公开不详细。有的只公开一些合理的开支，对不合理的开支项目不与大家见面。有的只公开财务收支总账，不公开收支明细账。有的是墙上公布一套账、墙下公布一套账。在换届选举时，允许代表提出差额人选，但选举时又必须确保党组织提出候选人当选。在投票时，代表就只好“上面定框框，下面打圈圈”。 4、党内监督变味。在一些基层党组织存在这样的现象：一些本应该让所有党员知道的事情，却总是捂着、盖着，不让党员知道；一些本应该让所有党员参与的事情，却总是堵着、瞒着，不让党员参与；一些本应该让所有党员去监督的事情，都总是应付着、回避着，不让党员监督。这样势必出现，一些党员对党内事务的了解程度与参与层面不能得到充分保证，不能监督；加之党员在思想上顾虑、担心，行而畏之，不敢监督；此外，由于监督渠道不畅，监督结果不透明不公开，处置不严，导致党员失去监督信心，不愿监督。党员不能监督领导干部，党员领 导干部也无法实现相互监督。民主生活会应该是党员领导干部之间互相监督的最好途径，事实上，有些领导班子民主生活会却开成工作研究会、工作总结会或是评功摆好会，不少人“对上级说恭维话，对同级说奉承话，对下级说表扬话，对棘手问题说含糊话”。你好我好大家都好（见图6）。 （四）原因分析 1、历史的因素。由于受到封建专制主义及其传统思想观念的影响，一些基层党组织不同程度地存在着人治思想、特权思想、“官本位”思想等，小农意识仍然根深蒂固。一些基层党组织听不进不同意见，不采纳合理性建议，不尊重党员的民主权利。部分领导干部也习惯于沿用传统的领导方式方法，过分强调领导的权威和领导的作用，仍然存在着“替民作主”和“权大于法”的观念和做法（见图7）。个别村党组织负责人甚至担心“抢班夺权”，连续多年不发展党员，不培养后备干部。一些农村党员习惯于“拥护”和“服从”，致使推进党内民主的进程放慢。 2、社会的因素。发展党内基层民主，需要一个良好的环境氛围。但目前的环境还不太适应党内民主建设的需要。目前，我们在发扬党内基层民主的问题上，出现了集中讲得多，民主讲得少；义务讲得多，权利讲得少；服从讲得多，平等讲得少的现象。有的领导干部认为，本单位的民主氛围太浓，会影响个人的权威、地位，会削弱个人的领导权，因此，民主传统、民主习惯、民主作风比较缺乏（见图8）。有的领导干部一心谋私，官官相护的现象时有发生。这些都严重影响了党员参与党内事务、充分发表个人意见、有效加强监督的积极性和主动性。在农村，一些宗族势力和黑恶势力严重的地方，选举中他们拉帮结派，极力推举自己的家人、亲戚等，以贿赂、威胁、报复等不正当手段强拉选票，暗地操纵，使选出的村“两委”成员不是能人、明白人，而是“自己人”。“合法”地窃取农村基层政权，直接导致农村基层民主流于形式。 3、素质的因素。在我们党员队伍中，有的党员干部思想理论素质偏低，对党的民主理论缺乏基本的了解，缺少理性思考，凭个人的好恶办事，凭个人的主观愿望办事，凭老经验、老办法办事；个别党员干部受文化修养和个人能力的限制，办事缺乏民主，工作方法简单，工作透明度差；少数农村党员私心重，任人唯亲，办事不公，甚至利用职权侵犯村民合法利益，失去了民心，造成干群关系紧张；有的党员视行使民主权利为儿戏，把选票当作谋利工具，谁给好处就选谁，甚至把有劣迹的服刑人员也选进村两委班子。 4、机制的因素。目前，党内民主制度建设滞后，主要表现为“四个不完善”：一是党员权利保障制度不完善。对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等，在党内法规制度中还没有做出系统而明确的规定；对保障党员权利的宏观性、实体性规定较多，而对保障党员权利的微观性、程序性规定较少，对侵犯党员权利行为的惩戒和约束性规定较少。党员参与制度不健全、渠道不畅通。二是党的代表大会制度不完善。由于党代会没有实行年会制和常任制，因此在党代会闭会期间，党代会的权力处于“虚置”状态，党代表则失去了活动的依据和载体，难以对党代会决议的实施情况以及党委、纪委班子履职情况进行有效监督。在制度规定和程序规定方面，党代表的职责权限不明晰。三是党的委员会制度不完善。在现行党内法规中，着重于对党委会职责的界定，而对于职责的落实、保障和纠错机制的规定较少，即使做出了一些规定，表述也比较笼统，从而导致在实践中出现了较多不规范的行为。四是党内选举制度不完善。其中存在的主要问题是，无论是党代表的选举还是党员领导干部的选举，都不能充分体现选举人的意志，忽视党员的提名权。这里既有在实际运行中不按规定实施的问题，也有制度本身不完善和不健全的问题，包括有的条例内容与党章规定相矛盾的问题。 5、经济的因素。发展党内基层民主是需要成本的，没有一定的经济基础作保障是搞不成民主的。据调查，2006年我市在衡山县望峰乡、南岳区岳林乡开展“公推直选”乡镇党委班子成员试点，其工作经费是其它地方的10倍以上。今年村两委换届选举，一般要求设立中心会场，候选人要进行竞职演说，严格按照法律政策规定完成所有的程序，每个村选举经费至少在2万元以上。没有这个经费作保障，就可能存在减省程序、走过场等现象，选举质量自然就会大打折扣。三、建言有的放矢 党内民主是保持党的生机和活力的关键。党内基层民主既是党内民主建设的坚实基础，又是推进党内民主这一系统工程的重要起点。我们应认清其重要地位，采取有效措施，健全党内基层民主制度体系，尊重党员主体地位，切实保障党员权利，进一步提升党内基层民主水平。 第一，加强教育，正确引导。一方面，要抓住关键，切实加强基层党员领导干部的教育引导。基层党员领导干部是党的方针政策的执行者，是党员群众实践活动的组织者，是联系党和群众的桥梁和纽带。基层党员领导干部的民主意识和民主素质至关重要。为此，一定要从民主意识、民主作风和民主方法入手，帮助基层党员领导干部树立起“党内民主是党的生命”、“党内的一切权力归根到底属于全体党员”的民主意识，彻底改变重领导权力、轻党员权利，强调党员义务、忽视党员权利的现象，切实解决基层党员干部民主意识淡薄、民主作风不浓、民主方法不多的问题。另一方面，要抓住主体，切实加强广大党员的教育引导。广大党员本身就是发展党内基层民主的主体。没有这个主体，就没有党内基层民主。各级党组织要加强民主教育，从主体意识、权利意识和责任意识入手，努力提高党员的民主素养，增强党员的主体意识，调动广大党员参与党内事务的积极性和主动性，克服部分党员存在的“事不关己、高高挂起”的思想，引导党员正确行使和维护好党内法规赋予自己的民主权利，为推动党内基层民主奠定坚实的基础。 第二，完善制度，保障权利。制度建设是维护党员权利的重要保障。一是要完善党务公开制度。要建立阳光党务政务制度，通过公示栏、会议、板报、网络等载体，及时、规范、有序地向党员群众进行公示，使党员群众更好地了解和参与党内事务。当前，要着力解决基层党组织党务公开过程中存在的“该出手时不出手”、“只见蛇头不见蛇尾”、“犹抱琵琶半遮面”、“报喜不报忧”等问题，提高党务公开工作的质量。二是要进一步完善党的代表大会制度。推行党的代表大会任期制，充分发挥党代表的作用。要建立党代表调研、视察制度，开展专题调研活动，及时了解社情民意；要建立党代表列席党委会议制度，定期或不定期地列席党委民主生活会，参与重大问题的讨论；要建立党代表评议制度，上级党委组织部门每年可组织党代表对下一级党组织领导班子及主要成员进行测评，以此作为考察班子和干部的重要依据；要建立党代表联系党员群众制度，让党代表广泛联系党内外群众，了解社情民意,及时沟通信息，畅通民主渠道，发挥上情下达,下情上报的桥梁作用。三是要完善党的委员会工作制度。要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，建立和健全基层党组织的工作规则、议事规则，努力创造良好的民主讨论氛围。党内的重大事项都必须拿到桌面上来讨论和研究。同时，完善党委（组）表决制度，实行一人一票和少数服从多数的民主原则，纠正个人拍板决定重大问题的现象，防止与克服个人说了算、搞“一言堂”现象。四是要完善基层党内选举制度。要改革和完善代表推荐制度，在代表的推荐过程中，要放手让党员提名、推荐代表候选人，把组织推荐候选人与党员联名提名候选人放在同等地位；同时，要注意自上而下、自下而上的反复酝酿、比较遴选，真正把优秀党员推选为党代表。要完善党内领导班子候选人的提名方式，把组织提名和党员提名结合起来，允许党员和代表联名提出候选人，多数人不同意的不能作为候选人。要扩大直选和差额选举的对象和范围，并逐步提高差额选举的比例，适当增加党内选举的竞争性，坚决防止搞变相的“陪选”、“贿选”等不良现象。 第三，加强监督，严肃法纪。一方面，要加大“三个力度”，确保监督不空位。加大源头监督力度，要求基层党组织的一切活动和行为都必须坚持党内民主，特别是民主选举、民主决策和民主管理中的民主制度不得流于形式，把监督和重心前移到民主选举、民主决策和民主管理环节。加大日常监督力度，通过畅通党员检举、揭发、申诉、控告、上访渠道，扩大党员和党代表列席、旁听上级会议范围，完善党员向党组织和党员领导询问、质询制度，尊重和保护舆论监督权利，严格落实党代表监督评议制度等，充分发挥监督主体作用。加大自我监督力度，以民主生活会形式扎实开展批评和自我批评。另一方面，及时调查处理，确保追究不缺位。要善于在党员检举揭发、民主