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西方现代公共管理新理念与我国“大城管”模式导 言 20 世纪 80 年代中期以来，由于西方各国政府致力于迎接技术变革、全球化和国际竞争的挑战，其公共部门已经发生了非常重要的变化，一直以来占主导地位的公共行政的传统模式逐步转变为“管理主义”或新公共管理的模式。这些现代公共管理的新理念，使西方的政府管治的观念、方式和方法等发生了根本性的变革，从而大大推进了国家的经济社会发展。作为现代公共管理重要方面的城市管理，同样也发生了重要变革。中国正在建立和完善社会主义市场经济体制，正在面临政治多极化、经济全球化的全面挑战，正在进入城市化的高潮，传统的城市管理理念、体制和方式方法已经越来越不适应现实和发展的需要，如何学习西方现代公共管理新的理念，借鉴其成功的实践，探索一种适合于中国城市发展需要的新的城市管理理念与模式，已显得十分的迫切和重要。 西方现代公共管理新理念的主要特征，集中在适应市场机制和经济社会发展要求上。不仅从规模、活动范围等对政府进行改革，而且更重要的是从管理体制和运行机制等方面对政府进行深层次的改革。改革的主要方向是逐步缩小政府规模，减少政府的活动范围，从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。根据市场经济特点，一方面，在公共管理中积极引进私营部门中较为成功的理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营化、社会化过程，让社会各方面更多地参与公共事务和公共服务管理。同时，在明确区分公共部门和社会公众包括民营部门的不同责任的基础上，加强政府的管治等应有责任。 西方现代公共管理的新理念是一个综合的系统理论，它与现代城市管理关系比较密切的原则主要是： 1 、以人为本的原则； 2 、系统管理、综合管理的原则； 3 、市场化、社会化的原则； 4 、可持续发展的原则； 5 、法制化的原则； 6 、经济效益的原则； 7 、现代化的原则。 一般地说，城市管理有广义和狭义之分。广义的城市管理是指对城市的管治（ Urban Gover nance ），即政府规划和管理城市公共事务的所有行为，是一个关于城市中合法公共利益的决策系统；狭义的城市管理基本等同于市政管理（ Urban Management ），主要是指政府对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导与管理。本文所阐述的内容主要是狭义的城市管理中的“管理”，基本上不包括城市规划和建设，但又包含了广义的城市管理中的一些内容，属于城市管理的中观范围，因此笔者定义为“大城管”，并给其一个等式即：“大城管” = “小城管”社区建设 + 经营城市。 由于中国属于发展中国家，西方的现代公共管理包括城市管理理论不一定全部适合中国，或者说中国全面学习和实践西方的现代公共管理与现代城市管理理论还需要一个长期的过程，因此本文在阐述中国“大城管”理念与模式的时候，也将这个原则作为一个重要前提来定位。也就是说，本文探讨的是中国从社会主义初级阶段向现代文明社会转型时期的一种过渡型式的城市管理的理念与模式。 按照以上原则，本文结合作者自己在珠海市任职城区区委书记 4 年的城市管理实践，尝试探讨适合与中国目前现状的一种新的城市管理理念与模式“大城管”。 第一章 国内现有城市管理模式的缺陷与创新的必要性 一、国内现有城市管理模式的缺陷及原因分析 我国传统的城市管理模式无疑曾经发挥过重要的历史性作用，但随着现代城市的发展和经济社会的日益变化，这一管理模式的缺陷与不足越来越突出，其最核心的问题，主要是框固在市政、园林、环卫等物质形态的管理上，专业部门、专业队伍孤军作战，忽视了社会形态、经济形态的利用和管理，缺乏最根本的源泉和动力，缺乏统筹协调、综合系统的机制保障。 ( 一 ) 城市管理理念亟待创新，重生产轻生活、重“硬件”轻“软件”、重管理轻服务、重眼前轻将来的陈旧观念，妨碍城市建设、管理、经营水平的提高。 长期以来，在“先生产、后生活”的思想影响下，国内大多数城市建设管理走的是一条以生产建设为中心的发展道路，主要考虑的是城市企业数量的多少、企业规模的大小、企业产值的高低，并主要以城市经济发展指标衡量城市建设管理工作好坏的重要指标。为此，一些城市拼命地上工业项目，想方设法多办企业、办大企业，而较少人关注市民生活质量的提高和生活环境的改善，使城市难以成为人们安居乐业的家园。我国六、七十年代，城市化在人们心目中的形象是“根根烟囱，齐向蓝天写喜报”，就是典型的表现。在城市建设管理中，偏重于城市有形的外在基础设施等“硬件”建设，忽视城市社区建设、文化建设，使一些城市成为没有灵魂的水泥钢筋浇灌物。一些城市管理部门和人员颠倒了主客体关系，在城市管理过程中忽视了管理对象是物，服务对象是人的特殊性，凡事只强调管理，尤其是行政性的管理，甚至还带有一些粗暴，忽视了法治管理和教育疏导，使得一些部门和人员有时可以借加强管理之名，限制市民的行动自由，妨碍市民对良好生活的追求，最终容易造成管理部门和人员与市民之间的不理解、不信任或甚至对立的状态。 ( 二 ) 城市管理体制落后，权力过于集中，造成权力上浮，管理运行机制、不到位、不通畅。 城市管理的人、财、物和责、权、利都集中在城市政府的职能部门中，而这些部门又多浮在上面，管理严重不到位。城区政府和街道办事处未能真正起到城市管理的“主体”作用，责权利不到位，导致城市管理出现许多“真空”地带，缺乏高效有序的管理运行机制。 ( 三 ) 城市政府职能转变滞后，片面注重前置审批，轻视后续服务监督；有关部门职能交叉重叠、政出多门、管理机构臃肿，缺乏权威的统一协调机构；政企、政事、政社分开不彻底；一些政府职能部门因利益驱动而导致越位、缺位现象较为严重。 一些城市管理职能部门及其工作人员没有将城市管理看作是一项庞大的社会系统工程，认为城市管理仅仅是规划国土、园林绿化、市政环卫、城管监察等职能部门的事情，与本部门工作无关，有利可图时积极参与，无利可图时敬而远之，强调分工多于合作，使城市综合管理整治往往有名无实。一些部门单位不能主动适应建立发展社会主义市场经济的客观要求，抱住部门利益不放，不能彻底转变政府职能，与民争利，甚至为了部门利益而带头执法犯法。例如：各地城市存在的较为普遍的违章乱搭建现象，既有违章户自身的原因，也有某些部门执法不力，以权谋私，搞权钱交易的原因。一查违章乱搭建大户的背后，往往都是关系户居多，正是由于盘根错节、错综复杂的关系网起作用，这些违章大户才敢于肆无忌惮地继续乱搭建。由于政府部门专注于事务性的审批，从部门利益出发开展工作，因而在城市管理工作中忽视服务监督，与老百姓生活工作密切相关的热点、难点问题得不到及时有效解决，各种违法违章现象得不到有效遏制或处罚，损害了政府信用和威信，丧失了政府在城市管理中的权威性。 ( 四 ) “依法治市”建设相对滞后，城市管理无法可依、有法不依、违法不究的现象较为严重，妨碍了城市管理工作的正常进行。 一方面，现有的有关城市管理方面的法律、法规不健全、不完备，可操作性不强，致使许多城市管理行为无法可依，出现一些城市管理的“真空”、“盲区”或“死角”；另一方面，城管部门及其工作人员和市民法治观念淡薄，在“依法治市”过程中表现出诸多的不协调、不适应，城市管理执法工作遇到较大的障碍和阻力，以言代法、以权压法、以情执法的现象较为普遍，损害了“依法治市”的权威性；再一方面，对各种源于城市管理部门工作人员及市民的违法违章行为失之于宽、失之于软，处罚力度不大，难以起到应有的震慑作用。 ( 五 ) 传统的市政、园林、环卫、绿化等城市管理工作亟待摆脱以行政管理方式为主的旧格局，向社会化、市场化方向转轨。 目前，这一层次城市管理存在的主要问题在于：一是事业单位市场化、社会化改制相对滞后，各部门机构臃肿、冗员过多，服务效率低下；二是上述工作尚没有由政府财政主导型向市场竞争主导型方向转变，庞大的城市建设维护资金需求成为各级城市政府身上沉重的财政包袱，加上以往的投资欠账过多，使得政府在这方面的费用入不敷出。由于城市建设资金没有引入市场机制，政府财政拨款使用效益低下，往往被化成“人头费”吃掉或公款私用，其中滋生出不少腐败；三是对上述部门如何进行市场化、社会化改制，以及在改制后如何体现政府的公共职能，如何使转制后的单位在市场经济条件下实现良性循环发展，政府还缺乏一些相关的配套政策支持；四是上述工作内容陈旧、方式简单、手段落后，不能满足市民生活水平日渐提高、城市管理水平日渐提高的要求。 ( 六 ) 社区建设起步晚，距改善市民生活环境，树立城市良好形象的要求还有相当差距。 它们主要表现在：一是受传统体制、观念的束缚影响，人们还习惯采用政府主导型的体制推进社区建设，政府既是“运动员”又是“裁判员”，社会基层自治组织作用发挥得不够，使城市政府陷于事务性管理之中，经常处于矛盾的焦点，不利于政府集中资源精力搞好宏观调控和公共服务。二是在城市管理过程中重视发挥专业队伍的作用，忽视社区和市民的力量和作用，社区和市民的关心度和参与度不高，缺乏凝聚力和推动力。三是社区服务建设不能满足市民生活需要，政府提供的免费服务较少且“官气”浓厚；市场化的营利性服务亟待规范、扶持、健康发展，服务质量有待进一步提高；社会慈善性服务有待于进一步扶持、规范、完善。四是社区文化建设更多的侧重于文体活动，如何适应形势发展要求，建设学习型社区，提高居民素质，提高城市文化品位考虑着眼点不多。 ( 七 ) 经营城市理念滞后、方法简单、手段落后，经营城市效益有待进一步提高。 受传统观念、体制、机制的影响，国内对经营城市知之不多，认识有偏差。多数城市存在城市公共资源分散、空置、浪费现象。有的不懂得经营城市的真正内涵，认为经营城市就是把城市的有形资源拍卖、转让；有的仍习惯于用行政手段经营城市，不懂得运用市场机制经营城市；有的片面注重有形资源的利用，忽视无形资源的开发；有的在经营城市中片面注重经济效益而忽视社会效益、环境效益，追求短期利益而忽视长远利益。究其原因，主要在于不能正确认识城市经营主要是整体经营、资本经营、品牌经营、形象经营，因而对城市经营在认识、操作、考核上存在一定的偏差。二、构建现代城市管理模式的必要性和重要意义 ( 一 ) 是适应城市化进程不断加快，城市化水平不断提高，城市管理任务日益繁重的工作形势需要。 今后，随着我国城市化进程的不断加快，将会有更多的农村走向小城镇，小城镇走向中小城市，中小城市走向大城市，大城市走向城市带、城市圈，由此推动农村城市化、城市一体化的进程。在城市化进程发展过程中，城市也逐步实现由“量变”到“质变”的深刻转化，人们对城市建设管理提出越来越高的要求，人们希望不仅要管往城市，更需要管好城市，营造人人安居乐业的美好家园。这样一来，城市管理得好不好，既要看它的“硬件”建设得如何，更要看它的“软件”服务怎么样，是否体现和贯彻了以人为本的宗旨。显然，面对这些城市管理出现的新形势、新任务、新特点、新情况，用老的城市管理观念、旧的城市管理体制、落后的城市管理方法与手段是解决不了新问题的，必须在城市管理模式上进行创新。 ( 二 ) 是城市管理科学化、现代化、法制化的客观要求。 城市管理是一项庞大的社会系统工程，其组成要素众多、结构复杂，既有定量的可控因素，又存在一些非定量的不可控因素，如果有一个因素或环节出现问题，就有可能导致城市系统功能紊乱，影响城市整体功能的正常发挥。因此，现代城市管理要求科学化的管理，而不是经验型的管理。它不仅要求在城市管理中有科学的理念和思维方式，而且要求有科学的预测、决策、计划、组织、执行、监督过程，凡事不能从主观臆断出发，仅凭经验做决断，避免城市管理出现大的失误或偏差。现代城市发展出现了许多不同于传统城市的新特质，城市发展规律也出现了新变化，尤其当城市发展进入信息网络时代以来，城市管理现代化的问题开始提上议事日程。谈到城市管理的现代化，首先是管理观念的现代化，即：在城市管理中树立时效原则、服务思想，倡导以人为本，促进社会、人口与自然环境的协调发展。其次，城市管理现代化体现为管理体制、管理方式、管理手段的现代化，要努力构建与发展社会主义市场经济要求相适应的、符合现代城市管理运行规律的现代城市管理新体制，转变以往以行政管理为主要方式手段的旧方式，积极运用经济、法律、行政、心理等多种方式手段综合管理城市，实现城市管理的良性循环。从某种意义上讲，现代市场经济是法制经济，现代国家与社会管理需要法治管理，作为国家有机组成部分的城市同样需要法治管理。通过实行法治管理，既可确定城市未来的发展方向和功能定位，确保城市不因各种人为因素的变化偏离既定的发展方向，又可以规范政府、市民、社会组织在城市管理中的权利义务，把各种与城市管理有关的政府行为、个人行为、社会行为纳入到法治管理的范畴内，使城市管理沿着规范化、稳定化的方向发展。 ( 三 ) 是适应全面深化城市经济、政治体制改革，加强城市社区建设，发展社会主义基层民主政治的需要。 随着我国城市化进程的进一步加快和城市化水平的不断提高，城市的规模将不断扩大，城市管理的各项任务也将更加繁重。同时，随着城市经济、政治体制改革的不断深入，政府机关、企事业单位办社会的现象将一去不复返，其原来承担的社会职能将交给社会，“单位”体制逐步向“社区”体制过渡，福利型的社会服务开始向福利型、营利型服务兼有形式转变，人们与社区的关系将更加紧密，对社区的要求将越来越高。面对这些新情况、新变化，如果还继续沿用政府包办一切的做法既无可能，也不现实。因此，社区建设的重要性凸现出来。社区建设是现代城市管理的一项长期的基础性工作，这项工作做得怎么样，事关城市管理工作的兴衰成败，事关国家政权基石的稳固与否，因此不可等闲视之。 ( 四 ) 是迎接 WTO 带来的机遇与挑战，参与国内外合作与竞争，整合城市资源、优化城市结构、强化城市功能、树立城市形象，促进城市社会经济全面发展，提高城市综合竞争力的内在要求。 我国正式加入 WTO 之后，国内城市建设发展将面临全新的机遇与挑战，城市之间的竞争合作从国内发展到海外，城市之间的以基础设施、工业化水平为主要内容的竞争转变为以人的素质、城市的科技实力和可持续发展潜力为主要内容的综合实力竞争，竞争的领域、范围、层次、深度较之以前有了很大的不同。为此，城市管理也不再局限于市政、园林、环卫、绿化等日常性的工作，更重要的在于，把整个城市各个组成要素当作一个完整的、系统的资源加以开发利用，从经营城市的角度出发对城市管理重新认识，不断创新城市管理模式，适应经营城市的新要求。 第二章 现代城市管理模式“大城管”的概念、特征和基础原则 通过以上对现代城市发展的特点、趋势以及现有城市管理模式缺陷与创新必要性的基本分析，笔者认为，要想促进现代城市的健康发展，就必须努力构建新的城市管理模式，这种新的城市管理模式应该与传统城市管理模式有质的区别。因此，笔者提出了“大城管”的理念和模式。 21 世纪九十年代以来，“大城管”的概念曾多有提及，但一直未能引起各界的重视。其主要原因，一是仅仅提出一个概念而已，并未阐述其内涵和外延；二是内涵和外延不够明晰；三是对其内涵和外延的阐述实际上还停留在“小城管”的层面，并没有质的突破；四是迄今为止还未见有对“大城管”概念和模式较为成形的定论。笔者所提出的“大城管”的理念和模式，用一个简单的等式来表示就是： 大城管小城管社区建设经营城市 。如果说过去的城市管理模式侧重的是市政、园林、环卫、绿化管理，侧重的是对城市“物”的管理，我们可以称之为“小城管”的话，那么现代城市管理模式就不仅包括作为城市发展中物质形态的原有“小城管”的全部内容，更突出了作为社会形态的城市社区建设和作为经济形态的经营城市的内容，突出了对城市“人”的服务和城市资源的经营。 一、“大城管”的概念及其基本内涵 ( 一 ) “大城管”的概念界定及相关内涵分析 目前，国内关于“城市管理”的概念较多，但有关“大城管”的概念尚无或尚未成型。为了研究方便起见，笔者仅能从一般的意义出发，对“大城管”的涵义进行初步界定。所谓“大城管”，就是城市管理者在 整个城市规划、建设、管理过程中，自觉遵循现代城市发展与城市管理的一般规律，运用经济、法律、行政、心理等各种手段，发挥政府、企事业单位、社会团体、市民等城市管理主体的力量，通过对整个城市环境、城市社区、城市有形（无形）资源的有效整合利用，提高城市的综合功能和整体效益，促进城市社会、经济与人口、环境、资源的全面协调发展。具体来说，“大城管”的第一个层面是“小城管”，即原有的市政、园林、环卫、绿化、市容市貌等传统城市管理工作，这是“大城管”的微观基础；第二个层面是社区建设，它包括社区规划、社区人口、社区环境、社区卫生、社区文化、社区安全、社区服务、社区行政管理等方面的内容，这是“大城管”的核心；第三个层面是经营城市，主要包括对城市各类资源的市场化利用，这是“大城管”的物质基础和保障。 ( 二 ) “大城管”的系统分析 1 、“小城管”是“大城管”的微观基础和外在表现。之所以在摒弃“小城管”旧观念之后，仍然把“小城管”作为“大城管”的一项基础性工作来抓，在于任何城市管理都必须建立在“小城管”的基础上。没有良好的“小城管”作为基础，以人为本的社区建设就无法正常进行，经营城市的目标也难以实现，因为上述市政、园林、环卫、绿化、市容市貌等工作可以为社区建设和经营城市提供良好的物质基础。与此同时，“小城管”的各项工作是城市的重要组成要素，它在充分发挥自身功能的同时，对城市其它要素结构的优化和功能的发挥起着应有的促进作用。就“小城管”的功能而言，主要在于强化城市的基础性功能，树立城市良好的外在形象，改善社区居民的工作、生活环境。 2 、社区建设是“大城管”的核心和灵魂所在。城市是由“单位”、人和各种资源所组成的有机的自然一人工大系统。在这一大系统中，身为万物之灵的人始终占据着主导性地位，城市资源的开发利用，城市的规划、建设、管理，无不围绕着改善人的生存环境，提高人的生活质量，促进人的全面进步，实现人与资源、环境的协调发展这一终极目标而展开。“小城管”侧重的是对城市“物”的管理，侧重于对城市基础性运营“硬件”的管理，其目的在于加强、改进、完善对人的管理和服务。因此，待“小城管”营造出良好的城市自然生态环境之后，更重要的在于加强社区建设，加强对城市“单位”和“人”的管理，实现以人为本的现代城市管理宗旨。 城市是由无数个社区所组成的，城市社区是观察和了解城市的一个窗口，也是城市社会系统稳定的基础。随着城市化进程的不断加快和城市化水平的日益提高，以及城市市民对城市工作、生活环境要求的进一步提高，当人们从“单位”附属物向“社区”成员角色转变之后，社区开始成为城市居民安居乐业的重要场所，城市居民与所居住社区的联系也越来越紧密，社区在现代城市管理的地位和作用也越来越重要。由于人具有主观能动性，当社区建设满足人的需要，促进人的全面发展之后，具有较高素质的社区居民可以理解、支持、参与、配合“小城管”和经营城市工作，为它们提供良好的人文社会环境。通过卓有成效的社区建设，还可以营造良好的城市形象、城市文化和城市精神。 3 、经营城市是“大城管”的可靠物质保障。城市的规划、建设、管理需要资金，“小城管”与社区建设也离不开必要的投入，那么，如何拓宽“大城管”工作的资金来源，提高“大城管”资金的使用效益，就成为摆在各级城市管理者面前一项严肃而紧迫的课题。按照“小城管”的旧观念来理解，城市建设管理只有投入没有产出，或者是投入产出不成正比。而且认为对城市建设管理的投入应当由政府包办，以财政投入为主要形式，以体现政府应履行的社会公共服务职能。在这种错误认识下，政府成为城市建设管理投入的唯一主体，城市政府财政压力日渐繁重且捉襟见肘，因政府财政投入不足而影响到“小城管”和社区建设的正常进行。与此同时，政府财政投入方式简单，城市资源没有充分盘活利用，社会民间资本缺乏进入城市建设管理投资领域的有效渠道和制度性保障，致使许多城市建设管理工作难以实现良性循环。 前面谈到，城市本身就是一个由无数资源组成的自然人工大系统，各种资源都有其价值和使用价值，城市管理完全可以通过对这些有形、无形资源进行市场化、社会化、规范化、科学化运作，既可以减轻城市政府的财政负担，又可以开辟新的财源，还可以提高现有资源的利用率和效益。“大城管”中的经营城市，就是要求政府运用市场机制，采用经济、法律、行政等手段，通过对城市各种资源的合理开发利用，在为“小城管”和社区建设提供物质保障的同时，实现城市系统的可持续发展。在经营城市过程中，主要应侧重对城市土地资源、产业资本和部分可用于市场化运作的城市公共基础设施和物品进行资本经营和资本运营，发挥政府宏观调控作用，调动社会民间资本参与经营城市的积极性和创造性，在强化城市功能、树立城市品牌形象的过程中，实现城市整体资源的优化配置，实现城市经济效益、社会效益和环境效益的统一。 二、“大城管”的主要特征 我们认为，“大城管”应该具有以下几方面的显著特征： ( 一 ) 系统性。 现代城市是高度复杂的大系统，社会、经济、环境资源等子系统各有各的运行规律和特征，既自成体系，又相互影响、相互制约，并同外界环境有着密切的物质能量交换联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。 为此，城市综合管理的任务是要保证城市正常运转，而不能将城市管理仅限于对构成城市的某一因素的运转管理上。城市综合管理应协调、控制城市构成各要素之间的相互联系，不管是局部管理还是整体管理，都应从总体规划和战略协调上进行综合性的管理。 ( 二 ) 开放性。 城市是一个开放型大系统，它对自然资源的依赖以及产品对市场的依赖迫使城市必须对外部区域开放。只有开放式的城市管理，才能增强城市的开放性功能。城市的开放性表现在技术、文化、人流、物流、信息流、资金流、能量流等大规模的输入和输出。 ( 三 ) 动态性。 现代城市作为一个有机整体，各个局部的运转都会影响到整体的运行。因此，要掌握城市运转的规律，应从长远、动态的角度来管理实施城市发展战略目标，进行总体动态规划，而不能静止地、孤立地管理城市的各个要素。 ( 四 ) 双重性，即自然性和社会性。 一方面“大城管”努力解决并协调人与自然的关系问题，实现人与自然环境的协调发展，表现出其固有的自然属性。它要求我们吸收、借鉴、利用发达国家在城市管理中的成功经验，了解、认识并掌握现代城市运动的一般规律，从本国、本地区的城市实际出发，通过制定并实施可行的政策，实现城市的可持续发展。另一方面，“大城管”又涉及到城市中人与人、人与社会之间的关系，而人与自然之间的关系问题往往又是由人与人之间关系的不协调所致。因此，“大城管”的另一项重要任务就是要协调好城市中的人际、人群关系，努力营造城市人的理想生活家园，这表现出“大城管”的社会性，或者叫人文性。 三、“大城管”的基本原则 ( 一 ) 系统性原则。 现代城市是一个庞大的自然人工社会系统，其管理过程也是一项社会系统工程。由于现代城市系统构成要素众多、结构功能复杂，因此，城市管理既要注重对个别要素的优化及其结构功能调整，更要注重整体要素的优化组合和结构功能调整，从而实现整体功能的最大化。同时，系统性原则还要求城市系统协调好与内外环境之间的关系，适应内外环境变化的要求，不断使城市的构成要素、结构与功能实现创新。 ( 二 ) 民主化原则。 由我国的国体、政体的性质所决定，由现代城市管理任务的艰巨性、复杂性所决定，在现代城市管理过程中，必须坚持民主化原则，既充分发挥政府的组织、协调等主导作用，又充分调动城市各企事业单位、各社会团体、尤其是广大市民参加城市管理的积极性和创造性，通过民主决策、管理和监督，避免城市管理工作由少数部门、少数人掌控而出现重大失误。同时，这也是发展我国社会主义民主政治，尤其是基层民主政治的必然要求。 ( 三 ) 法治化原则。 现代城市是现代国家的缩影。现代国家正式步入“法治国家”的时代，现代城市管理也必须体现应有的法治精神。坚持城市管理的法治化原则，就要求城市管理彻底实现由“人治”向“法治”的转变，用法律规范城市管理的各项活动，调节各种社会关系，实现现代城市的有序运转。 ( 四 ) 以人为本原则。 现代城市管理的服务对象是人，要求城市管理者在城市规划、建设、管理全过程中体现“以人为本”的思想，一切从满足人的正常需求，促进人的全面发展出发来提供相应的服务。坚持以人为本原则，还要求我们充分尊重人在城市管理中的主体地位，积极发挥人的主动性和创造性，努力营造更加人性化的、富有人情味的城市生活环境、工作环境和城市文化品位。 ( 五 ) 可持续发展原则。 城市在推动人类社会发展进步的同时，也产生了环境污染、生态破坏、城市生活质量下降等副作用，对城市及其城市人的生存和发展构成了严重的威胁。坚持城市可持续发展，就要求在保持城市功能正常发挥，城市经济持续、快速、健康发展，城市社会全面进步，城市生活环境和生活质量日益提高，城市现代化水平进一步提高的前提下，为未来城市的发展留下足够的条件和空间，实现城市经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。 ( 六 ) 继承性与创新性相统一原则。 城市发展是一个持续不断的历史过程，现代城市不可能脱离原有的城市发展基础而超越发展，它一定是在不断汲取原有城市创造的文明营养基础上发展起来的，因此，现代城市管理必须善于利用“扬弃”的态度处理好对原有城市的继承关系。与此同时，现代城市与传统城市相比，又出现了许多不同的特质，它要求我们不能因循守旧，对旧有的城市管理模式照搬照抄或修修补补，必须对现代城市管理模式进行全新的思考，努力实现传统与现代、个性与共性的完美结合，实现现代城市管理的新突破。 第三章 关于构建“大城管”模式的基本思路 一、摒弃“小城管”的旧观念，树立“大城管”的新理念，实现现代城市管理理念的变革与创新 理念创新是行动创新的先决条件。之所以国内许多城市长期不能跳出“小城管”来管理现代城市，其中最重要的原因在于观念、思想不解放。用“小城管”的思想去认识和管理现代城市，势必片面理解现代城市管理的内涵，将城市管理的领域和内容局限在狭窄的范围内，在城市管理中更多的关心“物”而非“人”，更多的强调管理过程而非结果。今后，为了适应现代城市管理的发展要求，必须突破原有“小城管”的旧思维，树立“大城管”的新理念，从新的视角看待现代城市的特点和结构功能，用系统论的思想研究城市系统，不断增加现代城市管理的内涵和外延，从营造人类美好家园，促进城市可持续发展，提高城市综合竞争力的高度认识现代城市管理模式创新的重要意义。从某种意义上讲，没有现代城市管理理念的创新，就没有现代城市管理模式的创新，就不可能推进现代城市的健康发展。 二、切实转变政府职能，加强城市政府机构的科学设计，实现城市政府职能与管理组织架构的变革与创新；以改革行政审批制度为突破口，提高城市政府办事效率，构建公共行政和服务型政府必须承认，现有国内各城市政府的职能设定和机构设置是在计划经济条件下建立并不断完善的，它基本适应计划经济的发展要求，也曾经在我国城市建设发展史上发挥过重要的积极作用，对建立我国社会主义的城市体系，完善城市布局，推动城乡经济发展，提高人民生活水平功不可没。但是，也必须同时看到，在我们建立社会主义市场经济体制的新形势下，那种“万能政府”的模式和政府包办一切的做法，那种凡事由政府做主、责任由政府承担的做法，那种习惯用行政命令手段干预一切社会生活的做法已经远远不能适应城市经济，政治体制改革后的新形势需要，尤其不能解决政府职能转变，城市政府权力下放，“单位”体制向“社区”体制转变后的政府职能定位问题。因此，必须按照建立社会主义市场经济体制的客观要求和建立“小政府、大社会”的政府新体制要求，实现城市政府职能和组织机构的变革与创新，塑造一个公共行政和服务型的新政府。要想实现这一目标，必须着重做好以下几项工作： ( 一 ) 建立城市管理组织体制新格局 按照“两级政府、三级管理、四级网络”的目标要求和加强“属地管理”、“责权利相统一”的原则，切实理顺市、区、街、社区之间的城市管理体制关系，形成条专块统、以块为主、条块结合和建、管、监权既分离又相互协调的现代城市管理组织体制新格局。 ( 二 ) 明确城市政府及职能部门的地位和作用 要明确市政府及其职能部门在“大城管”中的角色定位和职责作用，主要发挥它们在城市规划、建设、管理中的宏观调控、组织协调、保证监督作用，不介入具体事务的管理，加强对城区政府的业务指导和统筹协调，避免城市管理大局失控。 ( 三 ) 明确城区政府的地位和作用 要确立城区政府在“大城管”中的角色定位和职责作用，使城区政府在市政府及其职能部门的领导和指导下，作为城市管理、社区建设和经营城市的“三个主体”，创造性地从本辖区实际出发，将上级决策落实到实处，在城市管理中发挥好承上启下的作用，并对街道办的工作进行必要的协调和监管。 ( 四 ) 明确街道办的地位和作用 要明确街道办在城市管理中的基础性地位和职责。街道办处于城市管理的第一线，与广大市民发生直接的关系，它的服务水平和效能在一定程度上代表整个城市管理的水平和效能，因此必须将其所需要的人权、事权、财权下放，使之能相对独立地承担起应有的职责，杜绝推诿和官僚主义。 ( 五 ) 明确社区自治组织的地位和作用 明确社区居民自治组织在“大城管”中的地位和作用，支持、引导、规范社区居委会组织建设，从加强人民政权基础建设，发展完善社会主义基层民主政治的高度重视社区自治组织建设，努力实现社区自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。 ( 六 ) 加强机构改革后的城市管理机构设置 根据政府机构改革的要求和现代城市管理的需要，不搞政府机构的“大而全”、“小而全”，在机构设置和权力配置上，向主要承担城市管理职能的机构倾斜，使之有责、有权、有位、有为，发挥城市管理的主力军作用。从城市管理的系统性出发，加强城市管理行政指挥系统、专业管理系统和社会服务系统建设，同时建立具有较高权威的城市管理综合协调指挥系统，建立健全城市管理各级政府、各职能部门之间的联动机制和快速反应机制，应付城市管理突发事件的发生。 ( 七 ) 切实转变城区政府及其办事机构的职能 切实转变政府职能，对城区政府及其办事机构街道办的职能进行科学合理界定，不要把每一级都搞成无所不做、无所不能的“万能政府”；使市政府职能集中在经济建设、社会发展、公共服务领域，区、街两级则根据需要调整细化；使政府在转变职能后能集中资源搞好城市管理，从根本上解决政府错位、缺位、越位的问题。 ( 八 ) 推进政府内部财税体制改革 加强城市政府内部的财税体制改革，按“收支两条线”和“财随事转、人随事走”的原则，对城市管理各层次主体的财力进行科学分配，既避免政府与民争利，形成新的利益集团，又避免政府内部因利益分配不均而导致行政效率下降或腐败发生。 ( 九 ) 改革政府审批制度 从某种意义上讲，城市政府服务效能代表一个城市政府的形象，而一个城市政府形象，又在很大程度上决定着一个城市的形象。因此，要以改革政府审批制度为突破口，努力把政府的工作负担和老百姓的生活负担减下来，把政府的办事效率提上来，把政府廉洁为民的形象树立起来，把以权谋私、权钱交易的歪风邪气压下来。为此，应根据中央的要求和部署，大力清理和减少行政性审批事项，尤其要注意把“实权”留下来，将“虚权”让出来的倾向；要改进审批方式，减少审批环节，简化审批手续，积极推行“一站式审批”和“窗口办文”制度，减少前置性审批，多采用核准制和备案制，最大限度地提高行政办事效率；要按照公开、公平、公正的“三公”原则，进一步规范审批行为，建立健全行政审批的监督和约束机制，通过推广“阳光作业”方式，使政府行为置于社会和市民的有效监督之下，遏制腐败的滋生和蔓延。此外，还要大力培养和发展社会中介组织，把政府现有的一些职能社会化、市场化。 三、加强“依法治市”建设，建立健全与城市管理相关的法律法规体系，填补“真空”，消除“死角” 城市管理法律法规是调节城市各种社会关系的调节器，没有城市管理法律法规作依据和保障，城市管理就难以有效推进，甚至会误入歧途、适得其反。加强现代城市管理的“依法治市”建设，主要包括以下几个方面： ( 一 ) 建立健全城市管理法律法规体系，使城市管理做到“有法可依”。 应发扬拿来主义精神，从中国社会主义初级阶段的国情和国内城市特点出发，借鉴利用香港、新加坡的城市管理经验，提高立法的效率和针对性；要在立法过程中，更多地征求、听取社会各界的意见或建议，避免先入为主和主观臆断，防止少数部门将部门利益凌驾于社会公共利益之上，把城市管理法律法规变成捞取部门私利的工具；要加强立法的前瞻性和预见性，避免立法落后于社会实际需要。 ( 二 ) 加强依法行政建设，规范政府行为，保护社会组织和公民的合法权益。 由于政府职能部门在依法治市过程中发挥着重要作用，因此要积极推进依法行政，使各级各类城市管理机关及其公务员在开展城市管理工作时不仅要主体合法，还要程序合法，减少行政管理的盲目性和随意性。此外，要加强城市管理的综合执法建设，从根本上扭转“八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的不利局面。 ( 三 ) 加大对城市法律法规的宣传教育力度，形成全社区都来学法、知法、懂法、用法、守法的良好社会氛围。 应当看到，依法治市不单是政府的事，更不仅仅是执法部门的事情，它事关千家万户的切身利益，因此必须得到全社会的响应和支持，只有全社会都积极行动起来参与依法治市建设，这项工作才能获得源源不断的动力。同时，只有全社会的法律意识提高了，对政府依法行政的监督才更加科学有效。 ( 四 ) 转变“法不责众”和以往片面注重教育的旧观念，树立“法律至上”、“守法光荣、违法必究”新思想。 在加强说服、引导、教育的同时，从严、从重、从快打击各种违反城市管理法律法规的现象和个人，提高违法者的犯罪成本，维护守法者的合法权益，使胆敢以身试法或心存侥幸者及时受到应有的制裁而不敢越雷池半步，只有这样，依法治市的良好社会环境才能真正形成并发挥应有的作用。 四、继续抓好“小城管”工作，使“小城管”上档次、上水平，努力营造优美、整洁、舒适、宜人的市容环境和生态环境 在加强“小城管”过程中，应着力抓好以下几项工作： ( 一 ) 根据“属地管理与部门管理”相结合的原则，进一步理顺市容环境整治中区政府、街道办（镇）与城市综合执法部门之间的分工协作关系。 对一些破坏市容的违法现象行为，在采取集中整治的同时，更多地采用社会综合治理的模式，使之制度化、规范化，坚持日常管理与集中整治相结合、以日常管理为主，纠正以往存在的“有利大家都来管，无利谁也不来抓”的不正常现象。 ( 二 ) 积极推进园林、市政、环卫、绿化的社会化、市场化运作。 首先，应积极稳妥地推进这些部门单位的企业化改制，使其成为自主经营、自负盈亏、自主管理、自我约束的相对独立的法人实体，解除与政府的依附关系；其次，实行上述工作的招投标制，变养人为项目资助，减轻政府财政包袱，提高公共资金的使用效益；第三，政府采取有效措施，放开政府对上述领域的专管专营，允许民间资本和外资进入该领域，同时制定有关优惠政策，使进入这些领域经营的各类主体有利可图，能够通过合法经营发展壮大；第四，政府应以维护社会公益的角度出发，出台有关的市场准入和监管条例，使上述工作实现市场化、社会化运作后不降低服务效率和质量，实现城市政府的管理目标。 ( 三 ) 建立类似“ 110 ”的城市管理快速反应机制和市民投诉接办、督办、反馈制度。 及时妥善处理“小城管”范围内的日常问题和突发事件，避免各类问题日积月累、久拖不决。与此同时，通过推行“小城管”政务公开制度，使“小城管”接受社会的广泛监督，使广大市民了解、理解、关心、支持“小城管”。 ( 四 ) 从科学化入手，加速“小城管”的现代化。 一是提高机械化程度，实现工作效率升级；二是提高专业化程度，实现工作水平升级；三是提高信息化程度，实现信息管理全覆盖。 五、加强社区建设，夯实城市管理的基石，全心全意为广大市民营建安居乐业的理想家园 社区是城市的细胞，是与人民群众生活工作最密切的地方，尤其在政府职能转变、城市管理重心下移、人们从“单位人”向“社会人”转变以后，社区更是成为城市管理建设工作中的重中之重。要通过广泛有效的社区建设，营造广大市民关心和参与城市管理的氛围，形成团结和谐的人际关系和社会安全秩序以及舒适优雅、健康向上的社区文化与环境，提高市民的生活质量和文明程度，升华城市的整体形象和凝聚力。社区建设涵盖的内容非常广泛，包括社区经济、社区党建、社区服务、社区文化、社区卫生、社区治安、社区政治、社区教育等等。当前更要重点抓好以下几方面工作： ( 一 ) 加强对社区建设的规划、指导、协调。 社区建设事关城市发展规划的落实与否，因此应妥善处理好城市规划与社区规划的关系，使社区规划在符合城市总体规划的前提下体现地域特色，使城市规划通过社区规划得到实施、丰富和延伸。社区建设事关千家万户和各类社会组织、团体的切身利益，因而对各种利益的调整需要政府进行必要的指导和协调，消除利益纠纷引发的各种矛盾和隐患。 ( 二 ) 整合社区资源，适当扩大社区规模。 加强现有社区规模整合，在考虑人文、历史、习惯、地缘等因素的前提下，从居民认同、方便管理的角度出发，尽快采取妥善办法整合现有社区，实现社区建设和经营管理上的规模效益，降低社区管理的综合成本。 ( 三 ) 加强社区党建。 通过采取党员在所在社区义务服务，社区参与对辖区党员进行考核管理，党员在所在社区兼任一些社会性职务的办法，真正落实党员尤其是在职党员的“属地管理”。同时，逐步建立以街道党工委为核心的社区建设议事协调机构，通过条例、规定的形式明确“属地单位”参加社区建设的责权利，使社区党建真正成为社区建设的“核心”内容，以此带动其它各项社区建设工作的健康发展。 ( 四 ) 加强社区服务。 加强社区服务建设。社区服务首先应该围绕社区组织、团体和社区居民所关切的日常工作和生活需要开展，急它们之所急、想它们之所想，充分发挥扶贫济困、排忧解难的作用。在社区服务中，要妥善处理好不同种类服务之间的相互关系，使其做到相互补充、相互协调。政府型的服务应根据公开、公平、公正的原则，多提供“窗口”办公和“一站式”服务，在提供贴身、贴心服务的同时，不断提高服务效率；对于各种营利型的服务，政府应规定好市场准入条件并加强监管，确保其在合法经营前提下实现适当的盈利。同时，营利型服务不应画地为牢，搞所谓“大而全、小而全”，而应按市场机制的要求由各经营主体自主决定。要采取有效措施，推动社区营利型服务的规模化、系列化、网络化经营，实现规模效益；对于各类社会公益型服务，政府应通过减免费用、减化手续、提供补贴、创造便利的方式予以帮助、扶持和引导，使其规范、健康发展。 ( 五 ) 加强社区文化建设，不断创造城市“文化精品”。 首先，应通过资源共享和政府、企业、个人共建方式，搞好文化阵地建设、经营与管理；其次，应加强社区文化队伍建设，做到专兼职相结合，组织专业文艺骨干对业余队伍进行培训指导，提高业余队伍的艺术水平；再次，抓好社区文化建设中作品创造、表演策划工作，使社区文化有看头，看了之后有思考、有影响。最后，在一段时间，集中人力、物力、财力创造“文化精品”，极大地提升城市的文化品位和城市人文形象。 ( 六 ) 积极加强、扶持、引导社区居委会等社区群众自治组织建设，使它们成为社区建设的主力军。 加强社区居委会组织建设不仅是搞好社区建设的现实要求，更是加强社会主义基层民主政治的重要内容和必然要求。街道党工委、街道办在充分发挥社区建设领导核心作用的同时，应积极支持社区居委会当家作主，提高它们参政议政的水平和自我管理、自我服务、自我约束水平。这样既可以转变政府职能，避免党委和政府对社区建设事务的过多干预和包办代替，又能充分发挥社区居委会的积极作用，减少党委、政府与社区居民之间过多的直接矛盾和冲突，营造良好的社区自治环境。 ( 七 ) 大力培养社区领袖，全面开展“公民运动”。 社区建设最根本的力量是人，选拔、鼓励和训练社区领袖人才是社区发展计划中的主要工作。要通过努力培育和建立一支社区领袖队伍，充分发挥社区领袖的带头作用，最大范围地影响和动员全体市民，促使全体市民热心参与社区工作，尤其是重视妇女和青年的参与，以扩大参与的基础并获取社区的长期发展。同时，要组织全社会各方面、各部门参与的联合行动，开展各式各样的“公民运动”，形成“人民城市人民管”的良好社区氛围和社区精神。 应当强调的是，社区建设既具有广泛性特点，又有系统性特点，在实践中，既要抓住重点，带动全面，更要注意社区建设诸内容是互相影响、互相依赖的，甚至在一定程度上是互相交叉、互相渗透的。因此，社区建设各个方面工作的统筹、协调就显得十分重要。也只有做好这一点，才能使社区建设对“小城管”工作和经营城市工作起到其核心的、根本的作用。 六、搞好城市经营，盘活开发城市资源，将资源优势转化成为经济发展优势，提高现代城市综合竞争力 所谓经营城市，是城市的管理者适应市场经济的发展要求，把整个城市看作一个资源的聚合体，努力将市场机制、市场手段全方位、全过程地渗透到城市管理的各个方面、各个层次、各个过程，通过对城市各种经济要素的集聚，重组和资本运营，实现城市资源配置的最优化，从而提升城市的整体价值和整体效益，实现城市的可持续发展。从某种意义上讲，经营城市标志着城市发展模式的转变和创新。广义的城市经营，包括经济体制、经济结构和产业结构等方面，我们这里所说的只是狭义上的内容，即对城市发展中已经形成的城市公共资源的经营。 ( 一 ) 树立经营城市的新理念。 一是转变“无偿使用”观念，树立城市基础设施是“特殊商品”的意识。城市基础设施是一种非常重要的商品，因此要用市场法则去经营城市基础设施，实现产业化