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浅析土地储备制度的发展与完善 摘要：近几年来，随着房价飙升，房地产市场发展成为影响国计民生的热点问题，于是就有人对开发商垄断房产开发市场、行为提出非议，进而有律师致函国家立法机关，请求对土地储备制度进行合法性审查。而从实践上看，土地储备制度是我国城市土地管理制度深化改革的产物，由于长期以来我国土地管理法律制度遵循的是“实践先予规定，规定先予理论”的发展形式，土地管理机关对土地储备制度的探索、建立，有一个不断发展与完善的过程。人们对土地储备制度的认识也有一个由点到面的逐步理解、深化和接受的过程，本文试就我国土地储备制度的发展与完善作一浅述，以期对我国地产市场的健康发展有所裨益。 关键词：土地储备； 制度完善； 对策建议 中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号： 一、我国土地储备制度的发展历程 根据中华人民共和国城市房地产管理法第九条、中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第二条等有关规定，我国收购储备和出让的是国有土地使用权。 土地储备制度的实践历程 上个世纪九十年代中期，随着国有土地有偿使用制度的推行，城市土地变成增值潜力最大押有资产。当时，由于隐形交易、非法转让土地、多头供地现象十分严重，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，据统计，城市化进程加快，非农业建设又占用大量耕地；据统计，从19861995年的10年间，我国非农业建设占用耕地2960万亩。 为了深化国有土地使用制度改革，增强政府对土地市场的调控力度，1996年8月，上海市成立了我国第一家土地储备机构土地发展中心，受市政府委托实施城市土地的收购、正整理、出让工作。随后杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成立了土地储备机构。1999年3月，杭州市政府制定杭州市土地储备实施办法，是我国首部关于土地储备方面的政府规章。2001年5月，国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知，明确要求“有条件的地方要试行土地收购储备制度”，随后全国各地城市累计成立了2000多个土地储备机构。2001年10月，福建省人民政府出台了关于推行土地收购储备制度的通知，明确提出土地储备行为属政府行为，市、县土地储备机构不以营利为目的。此后，我省各市、县先后建立了土地收购储备制度，逐步推行了“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地统一收购、储备和出让政策，土地出让的招标、拍卖、挂牌方式得到快速发展。2004年中央政府决定采取措施加大宏观调控，把国土地资源部定位为宏观调控部门，土地手段首次成为与货币、财政手段并列的宏观调控工具。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定和发布了储备办法；2008年1月3日，国务院发布关于促进节约集约用地的通知，该通知第11条明确提出要“完善建设用地储备制度。”由此，我国的土地储备制度基本形成，并进入一个逐步完善的阶段。 二、域外类似制度的考察 1896年，荷兰的阿姆斯特丹市政府为了解决不断涌入城市的工人住房、市政与交通用地等问题，率先实行土地储备制度，目前荷兰土地储备基本政策目标主要为：使都市有计划均衡发展；提供住宅，改善都市生活环境；平抑地价，具有很强的针对性和公益性。荷兰储备土地范围主要是城市周边土地，土地储备所需资金大部分来自中央政府补助、贷款和发行债券，少部分以地方政府税收为来源。20世纪初，瑞典政府为抵制由本土移居美国的移民潮，决定在其土地管理机构下设土地银行，以为民众提供大量价位合理的土地和房屋。从1904年开始在斯德哥尔摩市实行土地储备制度至今，其特点是通过土地银行将具有升值潜力的土地大量收归国有，在土地整理后用于社会公共设施建设；并在市场地价过高时抛售土地，在地价过低时收购土地以调控土地市场。瑞典政府筹集巨额购地资金的融资渠道主要是政府的部分税收、政府贷款、国家养老保险基金、银行贷款、国家银行发行公债。此后，为了解决城市人口膨胀、住宅供给和地价上涨压力，改善都市生活环境，促进城市有计划发展，匈牙利、比利时、法国、英国、德国、瑞士、日本、加拿大、澳大利亚以及美国等国都先后实行土地储备制度，或与土地储备制度类似的土地开发、土地整理制度，并建立了相应完备的法律体系和城市土地利用规划。 作文 三、我国土地储备制度存在的主要问题 经过14年的实践，我国土地储备制度有了较大的发展，但在运行过程中存在着一些问题，主要是以下两方面问题： （一）立法滞后，影响土地储备制度进一步发展 储备办法明确规定了建立土地储备制度是为了调控土地市场和合理利用土地的公共利益的目的。但储备办法法律位阶较低，在涉及多方利益时很难据此进行协调。由于土地储备主要是为了满足今后城市规划建设用地需求，具有备用特点，与现行法律规定存在不一致之处。因此，储备办法出台伊始，就曾引发质疑和争议，异议方认为土地储备的征收不能由部门规章规定；土地储备的拆迁没有明确具体建设项目，人民法院应当发挥行政审判职能，依法否定土地储备机构的房屋拆迁许可证。同时，也的确存在有些地方政府把追求土地收益作为主要目标，将原本调控市场供求的“蓄水池”变成操作中的“摇钱树”，助长了“追涨杀跌”的投机行为。上述问题应当在今后实践和立法时进行完善和规制，但不不能由此因噎废食而否定土地储备制度。因此，土地储备制度的发展和完善，亟待法律的规范和支撑。 （二）土地储备制度与相关制度不完善，影响土地储备调控功能 思想汇报 土地储备制度的实施需要规划、征收、土地出让等相关制度的协调配合与完善，否则很难达到预期目的。从土地储备的范围上看，目前，有的地方土地储备范围过大，削弱土地二级市场的调节作用，增大土地出让工作的压力。从土地储备运作上看，我国目前相当一部分城市没有编制城市控制性详细规划，影响了土地收储的计划、进度和效果。从公益用地储备上看，由于我国对公共利益界定过于宽泛，公益用地储备较难开展，影响政府适时提供公共产品的能力；从储备土地的供应阶段上看，有的地方储备土地的供应方式仅限出让而不包括公益用地划拨，不利于对城市土地进行统一规划和管理；储备土地的出让片面强调价高者得的拍卖、挂牌方 思想汇报 式，而少见采用价优者得的招标方式、限价房项目的竞价方式，以及保障性住房用地的划拨方式。既削弱了政府的宏观调控能力，也与土地储备制度设立初衷相违背。 四、完善我国土地储备制度的对策和建议 由于市场经济的不确定性和土地利用的规划性，建立适度、有效的土地市场调控机制是各国通行做法，因此，国家法律和市场调控规则将是完善我国土地储备制度的依据，是切实解决目前土地储备问题、使我国城市土地利用走上可持续发展的必由之路。 （一）在土地管理法律上确立土地储备制度 为规范和保障土地储备制度的正当运行，建议在修订的土地管理法中确立土地储备制度，作为建设用地一章中土地征收和土地出让规定之中的衔接条款，并相应规定土地储备的目的、范围和程序，避免土地储备行为成为地方政府“以地生财”的手段或目的。 （二）与相关法规的衔接 为保障土地储备制度正常运行，应当理顺与相关法规的衔接规定，首先，在城市房屋拆迁方面，建议在国务院国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）中规定，为“公共利益需要”而储备土地的，政府可征收房屋，以确保城市规划的实施，提高公益事业建设的效率；为商业用途而拆迁房屋储备土地的，应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。其次，在土地储备资金方面，建议在相关的金融法规中规定允许吸收企业资金、民间资本组成多个投资主体的土地基金公司，改善基金公司股权结构，实行封闭运营，加强监管，降低融资风险和成本；或以发行土地债券等方式，以解决土地收储与一级开发的融资困难问题。 思想汇报 （三）我国土地储备相关制度的完善 土地储备制度运行，需要相关制度的支撑。首先，应当建立和完善城市控制性详细规划，以避免土地收储的盲目性，提高土地收储效率。其次，应当完善国有土地使用权出让制度，改变一些地方土地储备机构直接出让土地的做法，实行土地储备与土地出让分离办法，并完善各类用途土地的出让方式和出让计划，作好土地储备和土地出让的衔接工作。再次，应当建立科学的土地利用计划制度，加强土地利用年度计划编制的科学性，以指导、考核土地储备机构合理确定储备规模和土地开发储备的进度。 （四）合理确定储备土地范围，促进土地市场健康发展 政府垄断土地一级市场，缘于国有土地所有权主体是国家，由政府代表国家行使所有权，调控土地市场，并防止国有土地资产流失；搞活土地二级市场，缘于我国实行社会主义市场经济体制，根据中华人民共和国物权法第143条规定，建设用地使用权可以在土地市场上依法流转，法律另有规定除外。 土地储备制度从本质上讲，不是为政府开辟新的“财路”，而是要通过“收购、开发储备”以达到出让条件来实现由政府控制城市建设用地总量，最终达到“适时、适当”调控房地产市场的目的。从国际经验来看，土地储备制度是正常运作的房地产市场的有力补充，土地收购整理后的用途主要是政府资助居民住房、城市基础设施和公用设施建设等。因此，不应要求将所有土地都纳入土地储备的范围，特别是那些可以由土地二级市场自行调节的部分。只有在充分尊重和发挥市场机制的基础上，由土地储备机构收购那些各市场主体都无法处置的存量土地，或依法应当收回的土地，或为公共利益的目的，按规划必须征收城市房屋的土地时，才能实行收储，政府才可能达到运用“适量”的储备土地，“适时、适当”地调控市场的目的。反之，如果强制性地要求所有的存量土地都纳入土地储备的范围，不但会背负巨大的资金负担，还会使政府陷入市场的“漩涡”中，不符合由“利益倾斜型转为公正超脱型”的政府职能转变的要求。政府对土地二级市场管理的核心是管住用途，搞好规划，加强执法监督；在严格的用途和规划的管制下充分发挥市场的作用，通过补交收益、税收等方式来调节土地增值收益，而不是