促进“以房养老”发展的政府作用研究.docx

促进“以房养老”发展的政府作用研究 摘 要“以房养老”在我国被提出来已经十多年了，但是还没有发展起来，各地的尝试以及四大城市的试点无一例签约，这其中有各种各样的原因，但最重要的应当是政府没有积极作为。笔者认为在我国要使“以房养老”在初期顺利发展，需要政府发挥作用进行引导，营造“以房养老”发展的外部环境，制定法律法规及相关政策，运用财税政策刺激“以房养老”主体，把控“以房养老”风险，甚至是由政府主导推行“以房养老”业务。 下载 关键词“以房养老”；政府作用；财税政策；风险 doi：10.3969/j.i中图分类号D669.6 文献标识码A 文章编号1673-0194（2015）04-0223-02 在我国面临日益严峻的老龄化形势下，“以房养老”为解决国民养老保障问题提供了新思路。2005-2011年南京、上海、北京等地尝试了“以房养老”的不同模式，业务主办机构涉及社会养老机构、公积金管理中心、商业银行、保险公司等，甚至在2012年成都的一个社区也加入了这一行列。根据中国保监会下发的中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见，决定从2014年7月1日起，在北京、上海、广州和武汉4个城市试点开展老年人住房反向抵押养老保险，即由保险公司主办“以房养老”，然而到目前为止仍无签约案例。纵观“以房养老”这十多年的发展，可以得出一个结论：在这10年里，“以房养老”在我国并没有发展起来。既然“以房养老”作为解决我国养老保障问题的一种方式被广泛关注，而且大多数人认为“以房养老”在缓解老年贫困、减轻老人子女和政府的负担、发展和完善房地产市场、金融市场等方面都具有积极的效应，那么，为何“以房养老”历经十余年后仍无起色？笔者认为，其中最重要的原因就是政府在“以房养老”业务中没有发挥积极的作用。借鉴国际经验，结合我国国情，在“以房养老”发展的初期，需要政府积极作为。 1 营造“以房养老”发展的良好环境 1.1 明确住宅使用权限到期以后的政策 我国目前的政策规定住宅土地的使用权限是70年，虽然根据房地产管理法，土地使用权的续期必须重新批准，重新缴纳土地出让金，但就如何续、有无附加的条件、在住房反向抵押贷款业务中谁来负担续期费用等需要进一步明确。虽然在操作上，用于居住的房屋产权到期后自动续期，对保险公司、商业银行等“以房养老”的业务主办机构而言，拒绝承办房屋剩余寿命较短的业务，对老人有些不公平，但如果办理了，机构会担忧房产短命而造成损失。因此，明确房屋产权的可续期，如何续期，收费还是免费，如果房屋老旧必须拆除，如何给予补偿等方面也要明确，这不仅对业务主办机构，对老人也是一个好事。政府可以通过大众传播媒介向社会传递信息，土地70年产权到期后可以自动续期70年，土地上的附着物如房屋可以继续居住的自动延续，如果房屋是老旧危房，就列入拆迁项目，但开发商必须依据拆迁条例法规足额补偿房屋所有权人。 1.2 出台规范“以房养老”发展的法律法规 “以房养老”的发展离不开法律法规的规范，我国应尽快出台相关的法律法规，为“以房养老”的发展提供有法可依的政策环境。比如出台关于推行住房反向抵押贷款的办法关于推行住房反向抵押养老保险的办法等，从各个方面进行政策规范：业务主办机构的性质、类型及权利与义务；房屋所有权人（一般是老人）的参与条件、权利与义务；基本的运作程序等等。从长远发展来看，“以房养老”实施细则的制定也是非常必要的。 1.3 加强信用制度建设 “以房养老”业务中主要的信用问题是可能出现的逆向选择和道德风险。就“以房养老”的参与者而言，逆向选择是指参与者与业务主办机构签订住房反向抵押养老保险合同之前，越是健康状况良好、预期寿命较长的人越倾向于申请“以房养老”业务，就使得参与者的平均预期寿命偏长，平均余命数值超过了业务主办机构测算的平均数，“以房养老”业务经办机构就面临着支付成本增加的风险。道德风险是指参与者与业务主办机构签订住房反向抵押养老保险合同之后，老年人获得了资金的同时也逐渐失去了维护房屋的积极性，导致房产价值加速折旧，待主办机构回收房产时，房产价值可能低于其支付的成本总额。如果因此导致“以房养老”业务主办机构因承担风险较大而失去对住房反向抵押养老保险业务的积极性，则“以房养老”业务的推行会因缺乏经营主体会倍加受阻。所以，政府应当加强业务主办机构、老年人及其他中介机构信用的制度规约，建立健全失信惩戒机制，为“以房养老”的发展营造诚信的外部环境。 2 主导推行“以房养老”业务 在“以房养老”发展的初期，政府应当发挥主导作用，尽管是在市场化程度很高的美国，在推行“以房养老”时仍采用政府主导模式，而非完全的市场化模式，而且在美国发展最好的也是由政府主办的HECM项目。对我国来说，政府主导推行“以房养老”业务，将非常有利于该业务在全国的推广，其中一个最重要的原因是政府的公信力。一方面，政府积极宣传“以房养老”的特点、优势，鼓励有意向的老年人采用“以房养老”的方式提升老年生活质量；另一方面，让住房公积金管理中心参与“以房养老”业务，提供住房反向抵押贷款，形成政府主导的业务方式，与市场上的保险公司主办的住房反向抵押养老保险、商业银行主办的住房反向抵押贷款等业务方式并存，为老年提供多样的“以房养老”品种。 我国目前的倾向是由保险公司主办住房反向抵押养老保险，把“以房养老”作为一种保险产品开发，交由市场运作，由保监会监管，根据国际经验，“以房养老”在我国可能很难顺利展开。目前，已经有一部分人认为“以房养老”就是政府推卸养老责任，这样的误会将使“以房养老”更是举步维艰。为了少走弯路，在“以房养老”的发展初期，最好还是选择政府主导推行，而不能选择只有商业金融机构主办的，把“以房养老”作为一个保险产品运作。 3 施以财税政策支持 为了使“以房养老”方式较快地起步，政府应当给予业务主办机构和老年人不同的财税政策支持，鼓励双方积极参与“以房养老”业务。 3.1 对业务主办机构的财税政策支持 业务主办机构是“以房养老”业务中的重要主体，就目前来看，主要包括商业银行、保险公司两个最受推崇的主体，另外也有公积金管理中心、社会养老机构等其他主体。无论是我国目前比较倾向的以保险公司作为“以房养老”业务主办机构，还是其他以商业银行、公积金管理中心等作为业务主办机构，为促进这些机构承办“以房养老”业务的积极性，给予其一定的财税政策支持是十分必要的。基于此，笔者认为政府可以从以下两个方面着手。 一方面，给予业务主办机构以适当的财政补贴。财政补贴的对象、金额及补贴适用的情形都要通过政策文件确定下来，形成一种补贴机制。比如，如果业务主办机构是保险公司，保险公司每成功签约一份，政府就按照住房反向抵押保险的实际发放给老年人金额的一定比例给予保险公司补贴。或者，由于保险公司支付老年人保险年金，而房屋尚无法变现导致资金周转不灵时，保险公司可以向银行低息或无息贷款，由财政贴息。保险公司购买再保险时给予保险补贴，以此鼓励。 另一方面，采取税收优惠措施。财政部、国税总局可以发一个类似于关于对承办“以房养老”业务机构有关税收政策的通知，规定在一个纳税年度内，签约客户达到一定比例的，可以减征或免征该年度的营业税（或金融保险业“营改增”以后的增值税）、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税和教育附加税等，当房屋变现时，房屋所有权发生的权属转移免征契税。还可以采取盈亏相抵的方式，即以某一年度的亏损抵消以后若干年度的盈余，减少以后盈利年度的应纳税额；或者冲抵以前年度的盈余，申请退还以前年度已纳税额，以此缓解机构运作初期的压力。当然，这些税收优惠政策的优惠项目和有效期可视“以房养老”发展情况而定。 3.2 对老年人的财税政策支持 老年人是“以房养老”业务的另一参与主体，影响参与人参加“以房养老”业务积极性的因素有以下几个方面。一是长寿风险。参与“以房养老”业务以后，老人的实际寿命超过了合同中业务主办机构评估的预测寿命，那么超出年份的生活如何保障就成为老人的一大担忧。二是给付质量。这一方面体现为业务主办机构在合同期内能否持续支付款项，另一方面体现为这样的支付能否改善老人目前的生活状况。一般情况下，政府会对参加“以房养老”业务主办机构的资质有严格要求，所以持续支付一般不成问题，但对于后者则就不同了，尽管银行或保险公司能持续支付款项，但如果老人参与后的生活状况并无改观，无疑会大大挫伤老人参与“以房养老”业务的积极性。三是所得纳税问题。把房产抵押给银行或保险公司等金融机构能获得一笔款项，对于这笔款项的性质目前没有界定。显然，这笔款项不属于中华人民共和国个人所得税法免税条款规定的保险赔偿或是按照国家统一规定发的退休工资，那么，是否应该按照应纳税条款规定的财产租赁所得和财产转让所得而缴纳个人所得税，关于这一点目前没有明确的规定。 鉴于此，为了鼓励老年人积极参与“以房养老”，保障老年生活，可以采取以下措施。一方面，参加“以房养老”业务的老年人无论所得多少都应当免除所得款项的税额。无论采用住房反向抵押贷款方式还是住房反向抵押保险方式，老年人“以房养老”所得都不予征税，这一方面能让老年人实际获得资金多一些，另一方面也能提高老年人参与的积极性，并产生示范效应。另一方面，利用财政补贴政策。比如，如果老人靠“以房养老”所得低于当地最低生活保障标准的，政府可按差额补贴。这种情况是有可能发生的，就是当房地产市场波动较大，房价大幅下跌时，在较低的价格区间，房屋估值就比较低，相对而言老人实际获得的款项就比较低。为了防止老人抵押了房产，生活还是非常贫困，由此导致的负面结果会影响到“以房养老”的发展，政府可以考虑这种补贴政策。或者采用直接补贴的方式，即每个办理“以房养老”业务的老年人，凭借合同都可一次性获得一笔补贴，金额各地可酌情确定。 4 把控“以房养老”业务风险 4.1 加强监管力度 “以房养老”在起步阶段，制度、规则尚不成熟，业务主办机构、老年人、中介机构等相关主体都是在摸着石头过河，同时，把“以房养老”作为一种金融产品推出，又存在着诸如房屋价值波动、利率、寿命期限等风险，尤其是老年人，抗风险能力相对较弱，在主办机构、中介机构等众多主体中又处于弱势，比如，合同往往是主办机构事先做好的，条款的制定和实施的解释权主要在主办机构方，不可能是对等的谈判。另外，如果主办机构与中介机构勾结，骗取老年人的房产，其后果更是不可想象。反过来，老年人应尽的义务也应当确保履行，比如对房屋的维护。因此，政府在“以房养老”业务中要加强监管力度，防止出现欺诈行为，使老年人陷入困境，损害老年群体的利益，同时也能保障相关机构的利益。 4.2 鼓励相关主体购买保险 “以房养老”业务中面临诸多风险，一旦风险发生，比如长寿、自然灾害致房屋摧毁等，导致业务主办机构不能正常支付给老年人款项甚至面临亏损，老年人也无法获得养老资金，这都是我们不想看到的。为了减少这些风险对相关主体造成的损失，政府可以鼓励其购买保险。比如，业务主办机构可以购买人寿保险中的生存保险应对长寿风险，购买财产保险以应对突发事件如自然灾害、战争等风险。当然，关键是由谁来支付保险费用，可以尝试自我保障与政府补贴相结合。自我保障是业务主办机构和老年人都要支付一定的保险费用，因为这一保险能使双方受益，政府补贴是为了鼓励其购买保险，也能减轻风险发生时政府的负担，因为一