论信访制度的功能定位及工作机制的改革与完善.docx

论信访制度的功能定位及工作机制的改革与完善 摘要：党的十七大强调了科学发展观、构建和谐社会这一发展中国特色社会主义的基本要求。信访制度作为解决人民内部矛盾的一项重要措施，是具有中国特色的民愿表达和纠纷解决机制。如何按照科学发展观的要求，创新信访解决社会矛盾纠纷的办法，探索科学的人性化矛盾纠纷处理方式，建立长效工作机制，是做好信访工作必须认真思考的问题。 下载 关键词：信访制度；功能定位；制度创新；长效机制 信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。政府及各部门积极拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，坚持领导干部定期接访，注重分析网络舆情，为国家的规划建设做出了积极贡献。在新形势下，继续落实科学发展观，完善国家的权利救济体系，对于构建社会主义和谐社会具有十分重要的现实意义。 一、信访制度的功能定位 信访制度在中国有较长历史的发展，法律规定对于任何由于利害关系引发的诉求，任何人都可以向信访部门提出并得到处理。进入现代社会，国家的公权力衍生为行政权、司法权，但由于我国司法体制的管理特点，使得部分民众的诉求无法通过司法途径解决，最终回归到向地方部门以及上级反映以期解决的模式。它是群众反映自身诉求的一种形式，需要我们对信访功能要有基本认知。 （一）政治参与功能 公民广泛参与政治是现代民主政治的核心，是政治发展的标志。从严格意义上讲，信访权是由宪法设置的建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利。宪法规定是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民信访权是一项宪法权利。具体表现为两点：第一，权力监督功能。信访的基本对象是权利关系，它是公民监督行政权力行使的有效途径。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能。第二，信息反馈功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。政府通过解决群众反映问题，能够调整政策实施过程中出现的偏差，维护政策的良好初衷。在公民与政府之间的互动过程中，政府实现了一种广泛的参与治理，形成了政府与社会之间的互动机制，信访制度己成为人民群众表达意愿、实施民主监督的利益表达渠道。 （二）权利救济功能 信访制度通常被认为是一种补充救济制度。信访制度的公民权利救济功能是指国家通过设立信访制度，使受到侵权行为的受害者得到必要的权利救济，在法律规定的情况下给予信访者必要的补偿或赔偿。目前，信访在大多数情况下是群众遇到利益侵犯时寻求救济的一种主要手段，从而维持法律关系的平衡，因此具有极强的维权性，这是我国大多数信访研究学者的普遍认同。信访制度为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。 （三）维护稳定功能 信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。信访制度能够及时使上级部门发现社会矛盾和影响社会稳定的不安定因素，能够使冲突双方彼此了解，暂时消解冲突双方的敌对情绪，有效地将矛盾化解在初始阶段，让群众及时了解国家的政策取向，这样也就在信息沟通中实现了一种社会动员。通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。 二、信访工作的现实表现及原因分析 我国的信访制度经历了长期的发展，通过在法律上的不断完善和工作方式上的不断调整，以及信访工作人员工作态度和工作素质的不断提升，信访功能的发挥取得了良好的效果。实践说明它在政治、经济生活中对于协调利益关系发挥了重大的作用。但是现实中仍旧存在较大影响信访工作的客观因素，如下所述具体内容。 （一）信访工作的现实表现 信访过程中的表现主要从两个方面来说：一是群众的行为表现。由于信访的根本目的是为反映自身的问题，表达自己的意愿，寻求解决办法，因此信访者就采取自认为最有效的方式进行申诉。但有些群众遇到问题不采取正当的行政或法律途径，而是为了过高的利益欲求，找高层政府及官员，或是采取一种比较极端的方法如无理、长期上访，随着形势的发展不断出现了群体访及由此引发的群体性事件。 二是工作部门的表现。信访制度原本是公民政治参与和表达意愿的重要方式，也是政府了解基层政策实施的渠道。然而，由于程序上的重大缺失，现行信访制度在实践中已偏离了维护群众权益的制度功能，甚至对公民人权造成了侵犯。其突出的表现是有关行政机关及其工作人员对信访人员的压制、打击和报复，少数地方使用暴力等手段拦截上访群众，侵犯了公民的人身权利和政治权利。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，采取妥协、哄骗等法治以外甚至违法的方法，严重偏离了处理信访问题的指导思想，违背了设立信访制度的初衷。 （二）信访工作所示问题的原因分析 第一，信访理念认知偏离。一是有关部门信访工作人员对信访管理的真正含义理解得不透彻，对信访制度价值存在误解，导致工作中重管理轻预防。对新时期信访管理的真正含义停留在治的层面，治标不治本。源于行政权越位的信访问题导致权责不明确，以领导批示为信访督办的方式居多，随意性较大，人治色彩浓厚。二是有关上访人对信访工作的认知，在传统文化影响深远的中国，信访人潜意识里有着根深蒂固的清官情结。有问题不找基层政府和具体部门，认定只有找高层部门及官员才解决问题的错误信条。信访制度的思想基础是专制主义的皇权意识和人治思想，是对法治理念的背离。领导批示等做法助长了人们企图通过特殊途径、避开正当法律途径以实现自己利益的思想，无形之中助长了人治之风，影响信访制度的价值实现。 第二，体制设计不当。在现有体制下一些争议无法通过诉讼等司法途径解决，能够通过诉讼方式解决的利益相关人又对法院能否独立、公正的审判持怀疑态度。社会各方面、各领域的不均衡发展的现状，政府没有主动地、从根本上解决，而是重视了上访的个案，客观上鼓励了信访和恶意上访。另外，信访工作人员结构呈倒金字塔型，到乡镇基层仅有几人甚至岗位兼任。基层信访部门处于无人办案、无权办案和无钱办案的状态，这与国家强调的将信访工作解决在基层形成悖论。 第三，考核机制不尽科学。稳定压倒一切的政治理念影响到信访工作，信访管理措施在一定时期对维护稳定起到了重要作用。但是，在改革不断深入和经济快速发展时期，前期的信访管理考核机制多为治标之策，不能从根本上彻底解决信访问题，更容易导致基层为了稳定不惜代价，甚至向一些无理上访者妥协让步，导致上访越演越烈。中央为了缓解上级信访机构的压力，建立了各级信访工作领导责任制和责任追究制，下级出于对自己政绩考虑，对上级报喜不报忧，压制群众上访。 第四，政府公信力质疑。现行信访制度借助行政权威，承担了更多的公民权利救济功能，在法治不健全的环境下，这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正部分司法不公，帮助一些群众实现实质正义。但矫正司法不公与消解司法权威并存，客观上导致现代国家治理基础的弱化。法治权威弱化，信任危机加剧，现在越级上访和集体上访的增多客观的反映了这一点。如果广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利，就使信访功能严重错位，并产生很大的负面效应。 第五，信访机构庞杂。当前我国信访部门依照国家部门设置相应包括行政信访、人大信访和司法信访三个部分，各级政府机关、法院、检察院和人大都设有专门信访机构或内部信访部门，相互之间并没有严格的隶属关系，信访机构重复、大量设置，没有形成统一的协调机制，信息沟通渠道不畅通，降低了信访资源的利用率，不可避免地产生重复信访、重复处理的现象，间接增加了信访的数量和解决难度。 国家部门处理信访事项一般都采取批转方式，批转之后缺乏硬性的回访监督。信访机关自身并没有解决实际问题的权力，但群众却通常把信访机关当成自己的最后保障，信访机关责任重大与权力微薄形成了巨大反差。 三、创新和完善信访工作机制，提高工作质量 新时期的新形势下，我们要继续做好信访工作，更好的为群众解决有关最切身利益的问题，着重把工作转移到长效机制的研究发展上来，实现关注民生、解决民生问题的根本目标，真正把党和政府对群众的关心落实到实处，让群众实实在在地感受到温暖，为消除矛盾、实现和谐社会奠定基础。为实现这目标，建议主要应该从以下方面完善提升。 第一，整合信访资源，建立统一信访格局 按照宪法的根本安排，建立以人大部门为主的统一信访，改变我国信访机构庞大分散的局面。从法律设置来讲，行政部门设有行政复议，司法部门设有诉讼途径，因此，在为人大负责的理念支撑下，考虑重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，进而建立起统一、权威的信访处理机制，以人大部门为主逐步建立，这样也可同时建立高效的信访监督监察机制。信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访难题就得强化信访部门的权力。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以独立解决问题的情况下，需要信访既系统反馈又能协调处理信访内容，又可实施监督，要靠这些部门和单位认真履行职责、发挥主体作用而解决，此情况下，建立由人大领导的信访工作模式则显得更为合适。信访机构的相对独立性则由人大负责，以保证信访工作的公平正义。最后对结转信访的单位要对人大负责报告工作，人大通过信访也可以对行政、司法机关的工作情况进行了解和监督。 第二，完善决策体制，预防信访问题 只要社会存在就会有矛盾，有矛盾不能解决就会有反馈途径，通过信访来完成对侵犯相关人利益的疑问的消除似乎是长期存在的事实。但是，治理信访问题就要力争从根本上减少甚至消除由于决策带来的隐性问题，从根源上减少政策实施过程中带来的不良反应，也就减少了可能的信访问题。长期目标是减少甚至消除负面影响群众切身利益的问题，近期目标则是建立行政决策前的论证制度，从专家和群众两个角度，全面分析法律、效益、民生等层面可能产生的后果，做到不经论证的不做决策，不做充分论证也不做仓促决策，加快透明化和公众参与程度，扩大社会监督的深度和广度，增强群众对社会事务的责任感和认可度。最终是为了加快法治进程，推进责任政府建设。 第三、推广信访代理制，解决群众困难、无序上访问题 信访代理制就是基层党政机关、职能部门在群众信访问题上变群众自访为信访代理员代理上访，积极疏导群众的信访活动，降低信访成本，解决群众不会访、无序访的问题而进行尝试的一种制度。在实施信访代理过程中，信访代理员主要承担引导、教育等工作职责，并可对党政机关和地方信访提出意见和建议，目标是将信访人引入正常信访渠道，切实减少无序上访、越级上访，避免信访人找错门、走弯路，推动有关部门认真履职，及时解决信访问题。目前这种方式在全国部分地区有实施，并且取得了社会比较认可的结果，但是这项措施没有充分的扩大。推行信访代理有助于降低群众合理上访成本，有助于改变信访干部和信访部门在群众心目中的形象，又能使群众信访轻松实现合理的信访诉求。由各级信访代理员代办群众信访事项，从而维护良好的信访秩序，也能减少对基层党政工作的影响。但要完善相应工作责任制度，防止衍生新问题。 第四、发挥党员和人民代表作用，补充完善信访制度 在我国党领导下的全国各族人民共同奋斗的大背景下，切实发挥各地党员、人民代表的代表作用，体现其先锋队作用与带头作用，无疑是对信访工作代理的巨大补充。对国家而言，党员与代表同时代表了全国各族人民的最根本利益，同时，他们处于党政部门的各个层级，基层乡镇和社区都有存在，这就客观上为他们充分实现自己的代表作用奠定了基础。代表不应该只是开会时候握握手、举举手，既然法律已经有设置，就应充分发挥人大代表在信访工作中的主力军作用。尤其是基层党组织和基层人大贴近最广大人民群众，发挥作用不仅有助于强化代表与选民的联系，体现其政治沟通、政治代议的功能，而且还有助于其权利救济和权力监督权的有效实施。 最后应明确的是，解决信访难题关键是态度问题，然后才是能力和学识问题。信访制度设立的目的不是为了干预行政、干涉司法，而是为了保证行政、司法的正确实施，维护公民合法权益。切实把信访工作作为构建和谐社会的基础性工作，纳入经济社会发展的全局中去谋划实施，健全信访工作责任机制，完善群众利益诉求表达机制，引导群众以理性合法的形式表达利益诉求、反映社情民意。着力于解决热点、难点问题，从根本上解决群众的生产、生活困难，为其排忧解难。信访工作要与基层组织建设相结合，适应新的信访形势，创新信访受理平台，全方位受理、引导群众信访，为群众解疑释惑，拓展反腐倡廉信访举报渠道，自觉接受群众监督。加大依法处理信访工作力度，最终实现消除无理择机上访现象。 参考文献： 于建嵘.对信访制度改革争论的的反思J.中国党政干部论坛.2005,(5). 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施J.中国行政管理,2006,(6). 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会-关于当前信访工作的调查与思考J.网络财富，2010,（11）. 卿红.法治中国信访制度之价值取向J.法制与社会.2010,(10). 杜楠.浅析现阶段信访制度的完善途径J.当代法学论坛. 颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新J.党政干部论坛,2010,