国有资产管理体制改革内在机制研究.docx

国有资产管理体制改革内在机制研究 一、国有资产改革的成本因素分析 （一）新体制的实施面临一定的成本变数 1、三级出资人制度下的国有资产归属问题。三级出资人制度将国有资产的单一中央国有变为中央、省、地三级政府分治所有，然而三级政府如何划定各自的国有资产归属范围，是一个关系到国有资产能否得到有效管理和各级政府利益平衡的重大问题，这就要求处理好多方面的关系，以应对各种成本变数问题。 2、现有国有资产管理体制下的管理权限和经营目标问题。三结合式管理将过去政府部门对国有企业的多头管理归位到国资委一家部门来管理，使管人、管事和管资产三者相统一。新的国资委如果不减少过大的行政权力，国有企业仍难以按市场经济规则办事，也会在改革实践中形成较大成本变数。 3、国有资产经营公司的权利和责任关系问题。三层经营构架实现了所有者由直接管理国有企业转变为经营国有资产的角色转换，解决了国有企业长期存在的“所有者缺位”问题，实现了一般股东身份的归位。但在实践中，一级政府的国资委下设多少家国有资产经营公司，国有资产经营公司如何分类来设等问题，将是一个关系到三层经营主体能否衔接好的问题，也将使新体制的实施有较大的成本变数。 （二）政治成本和经济成本变动的分析。从改革成本涉及的内容来看，分为政治成本和经济成本两个方面。这里的政治成本是指对社会政治稳定和社会主义公有制经济基础造成不良影响方面的代价；经济成本是指造成国有资产明里或暗里亏损及流失方面的代价。从表面上看，政治成本和经济成本在一定程度上是此消彼长的。但改革力度不够，国有资产经营的不良局面难以扭转，经济成本就会高；反之，改革力度大，可能有利于扭转国有资产经营不良局面，会降低经济成本，但因为对传统体制触动大，会造成社会动荡，引起社会主义公有制的较大改革，增加政治成本。实际上，两者从根本上来说是相互一致的，国有企业的长期不脱困，经济成本的居高不下，最终会引起更大的社会动荡，也定然会对社会主义公有制的巩固不利，从而形成更大的政治成本。因此，有必要进一步解放思想，改变我们传统的政治优先指导思想，认识到经济成本对政治成本具有决定作用，因而应以经济成本较低的原则来决定改革方法和措施的取舍。 （三）政府成本和社会成本的相互作用分析。从改革成本的承受主体来看，成本又表现为政府成本和社会成本。一方面新体制将过去政府部门分权管理国有企业的方式改为集中到国资委来独家管理，这对有关政府部门来说，表面上没有增加成本，但实际上，这些部门是增加了改革成本，这个改革成本的增加会对政府推进改革的决心有消极影响；另一方面新体制有助于国有企业改善经营质量，有利于国有资产的保值增值，从而从总体上有利于改善国有企业员工的收入，这有助于从总体上降低改革的社会成本。而新体制使国有企业失去了政府的有关保护，国有企业改革中卸下的有关包袱就要由社会来承接。这样一来，破产的国有企业会增多，需分流的国有企业人员会增加，这些分流出来的人员的社会保障会更多地依赖社会，这又会增加社会成本，尤其是当改革不到位或改革措施不恰当时，更会加大社会成本。无疑，社会成本问题也会是影响改革举措的一个重要因素。 二、国有资产改革的效益问题分析 （一）经济、政治效益目标分析。就经济效益目标来看，新的国有资产管理体制的经济效益目标是改善国有资产的经营质量，力促国有资产的保值增值。从新体制的构架来看，有利于通过解决好以下两个方面的问题来实现其经济效益目标：一是有助于建立现代企业制度；二是有助于实现国有资产布局的战略性调整。就政治效益目标来看，新体制的实施有助于通过解决好以下两个问题来实现其政治效益目标：一是有助于进一步巩固安定团结的政治局面；二是有助于进一步完善社会主义公有制经济基础。 传统体制下，庞大的国有企业在市场经济中处于特殊一族，受到政府的行政干预和保护，使市场经济规则不能完全对国有企业一族起作用，以至于市场经济和国有经济的相容问题一直受到一些人的质疑，甚至认为私有化才是国有企业的出路。建立新体制也是为了在完善社会主义市场经济体系方面有新的突破，为国有企业从特殊企业过渡到一般企业创造体制上的条件，实现国有经济在市场经济条件下的重新崛起，以进一步巩固社会主义公有制经济基础。 （二）实现效益目标的制约因素 1、政治体制改革滞后方面的制约。由于国有资产管理体制改革是要构建政府和国有企业之间一种全新的关系，将过去的政府多部门对国有企业的分权管理改为国资委一家的集权管理，这会在一定程度上变更现行政府部门的经济管理权力和责任关系格局。这种关系的调整只靠经济体制改革难以到位，只有通过政治体制改革才能完成，才能规范化和制度化。 2、职业经理人才市场缺位的制约。目前，我国职业经理人队伍尚未形成规模，且总体素质也不高，职业经理人才流动的市场也未有效建立。那么，这些非执行董事和国有企业的经营者从哪里来选任？在职业经理人才市场缺位的情况下，目前可能主要还是从现行国有企业管理者中过渡过来，即将现行国有企业管理人员的政府官员性质剥离掉，将他们转化为职业经理人。然而，现行国有企业经营者总体上的素质离真正意义上的职业企业家还有一定差距。由于他们原是由上级任命而不是在市场经济搏击中脱颖出来的，所以他们的独立经营意识、风险控制能力和市场驾驭能力都有一定的不足。此外，经理人市场缺位，人才的竞争机制和淘汰机制就难以建立。因此，职业经理人才市场的缺位，将会制约国有企业经营状况的改善，新体制所要追求的效益目标也将难以实现。 3、社会保障体制改革滞后方面的制约。国有企业员工队伍庞大，其中富余人员不少，新体制的建立旨在减少政府部门对国有企业的干预，使国有企业能按市场规则建立用工制度。但国有企业如果按市场规则建立用工制度，势必要将相当数量的富余人员分流出企业。由于目前社会保障体系尚不健全，这些人员的生活保障问题就需要政府来解决，而政府又只能以国家管理者的身份，用政策来限定国有企业的裁员数量，以缓解矛盾。这样，新体制所要实现的政府部门不再以国有企业主管身份来干预国有企业的事务又会转为政府以国家管理者的身份来干预国有企业事务，使新体制的预期效益目标受到负面影响。 4、三层经营主体利益不对称方面的制约。新体制构建的三级管理方式（国资委、国有资产经营公司、国有实体企业）将不可避免地要面临三者之间的利益和责任协调问题。显然，三者利益的重心并不完全相同，国资委作为出资人会以国有资产保值增值为目标利益，以国家利益为主，也希望国有企业要以国家利益为重，有将国有资本做大做强的倾向。国有实体企业作为一个独立核算的经济实体，自然会以自身的利益为主而不是以国家利益为主。对于企业员工来说，企业的利润增长和员工的就业稳定是最重要的。因此，国有实体企业更倾向于将企业“做好做长”。同时，由于实体企业是以运营活动而不是以投资活动为主，它们更看重的是近期效益而不是长期效益。因此，三层运作在衔接中利益矛盾解决的如何将影响到新体制效益目标的实现程度。 三、推进国有资产管理体制改革的对策建议 （一）国有企业职工民主管理企业的权利要得到落实。国有企业员工是企业的广义所有人，其行使当家做主的权利是由国有企业的公有性质所决定的。在新体制出台前，由于传统体制过于强调集权管理，职工民主管理企业的权力没有得到落实，在国有企业经营管理中造成较大负面影响。新体制的三层经营构架，一改过于强调集权的做法，使企业有了更大的经营自主权，为企业建立现代企业制度创造了体制上的条件。因此，有必要抓住契机重新健全职工民主管理企业的制度，为提高国有资产运作质量创造内部条件。 （二）国资委应逐步过渡到向人大负责工作。政府部门的职能是行使国家行政管理职权，履行国家和社会管理职责，它的角色是裁判员。而国资委不应隶属于政府部门。就国资委本身来说，它是代表国家管理经营性国有资产的机构，其所属国有资产，采取市场化运作。因此，国资委没有也不应有行政色彩，完全有理由独立于政府部门。国资委独立于政府而直接向人大负责工作，既有利于国有资产充分按市场经济规则运作，也有利于政府部门轻装上阵，切实履行好“裁判员”职责。由于新体制在初步实施中有许多管理关系需要政府部门来实施和理顺，所以国资委可以在一个时期内隶属于政府部门，但当关系一旦理顺就应过渡到独立于政府而直接向人大报告工作。 （三）要继续贯彻国退民进的战略思路，有计划、有步骤地压缩经营性国有资产的规模。新体制虽然使国有资产的管理关系及运作方式得到优化，有利于改善国有企业的经营环境，但目前国有资产战线过长、国有企业过多的现状仍然会造成管理难度大、资产运作质量不高的不良局面。因此，将国有资本从一般竞争性行业逐步退出，将其集中到具有社会目标（包括基础性、国家安全、国家战略性）的产业中