民间慈善组织参与孤残儿童救助研究.docx

民间慈善组织参与孤残儿童救助研究 摘 要：我国政府非常重视对孤残儿童的救助工作，确立了政府在孤残儿童救助领域的主导地位，民间慈善组织适当参与。2016年出台慈善法民间慈善组织的生存模式主要是在法律合法性危机下的边缘化生存困境中，通过致力于事业合法性和社会合法性的建设，在处理与政府关系时采取合作、模仿、服从和接纳以获得政府的默许到政府的支持过程。国家应从对社会慈善事业的直接的行政性控制到对民间慈善组织规范化发展的间接督促和协管，推进民间慈善组织参与孤残儿童救助工作的专业化进程。民间慈善组织自身也应转变生存发展逻辑，主动加强与政府的沟通与合作，完成从传统的以伦理为本位的家庭化生存模式到具有规范的内部治理结构的现代慈善组织的转变，并在实施慈善救助行为过程中增强法治观念，依法参与孤残儿童慈善救助事业。 关键词：民间慈善组织；儿童福利；合法性；生存策略；慈善文化 1 绪论 1.1 背景 2002年联合国儿童问题特别会议制定的文件适合儿童生长的世界中提到：“在所有关于儿童的行动中，将儿童的最高利益作为首要考虑。我们强调致力于创造一个适合儿童生长的世界，考虑到儿童的最高利益，在民主、平等、不歧视、和平与社会正义等原则以及包括发展权在内的所有人权的普遍性、不可分割性、相互依存性和相互有关性的基础上实现可持续的人类发展。 民间儿童收养机构多采取以伦理为本位的“家庭化”生存模式，是孤残儿童社会化进程中对“家”概念的认知形成的重要场域。因而，应思考在“运动型治理”过程中，在排查和取缔民间慈善组织的过程中，我们该如何客观地看待社会福利社会化格局中，在孤残儿童社会照料和社会保护过程中“官”与“民”的分工和协作的问题，以真正体现“儿童优先”和“儿童利益最大化”和实现儿童权益的合法保障；也应思考如何公平地审视民间慈善组织在参与孤残儿童社会救助中的社会价值，以及如何在排查与管制的过程中，保护生根和重构于民间社会的慈善精神。 民政部通过对全国孤儿及民间儿童养育机构进行系统地排查后发现，截止到2013年3月，我国现有孤儿共约61.5万名，其中由民政部门儿童福利机构养育的有10.9万名，全国仅2%的县配备了官办的儿童福利院，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。全国共有收留孤儿弃婴的个人和民办机构878家，其中个人举办的134家，宗教机构583家；共收留孤儿弃婴9394名，得到民政部门监管并领取最低生活保障或孤儿基本生活费的4654人，约占总数的49.5%。据民政部的统计，截止到2014年12月，我国共有孤儿54.2万名，其中集中供养孤儿9.6万人，社会散居孤儿44.6万人。 1.2 研究意义 由于公共财政支持的正式的制度安排在儿童保护方面还存有漏洞，我国缺少能够对所有儿童提供保护的安全网。剖析我国的民间儿童养育机构产生的社会基础，阐述在“强国家-弱社会”格局下，在政府主导的儿童福利事业格局中，民间慈善组织的社会功能、其在制度与信仰的边缘努力获取生存资源的策略以及在应对生存危机的过程中形成的生存逻辑，为有效地规范和引导民间慈善组织科学合理地参与孤残儿童救助事业，构建新型“官民合作框架”下民间孤贫儿童救助机制，搭建孤残儿童救助领域中国家与社会的良性合作机制，高效整合国家与社会力量促进儿童福利事业的发展，增进困境儿童的生存和发展权、受教育权、医疗保障等各项权益提供有益参考。 本研究基于ICC孤残儿童服务中心对孤残儿童的救助实践，剖析了民间慈善组织在未获得法律合法性的前提下，更深入解析了民间慈善组织参与孤残儿童救助的社会基础和社会价值，尝试着提出了孤残儿童慈善救助体系中官民合作的框架及路径的构建，以充实和完善特殊儿童福利制度，通过民间慈善组织参与孤残儿童救助实践中，个人、组织与社会的互动过程，较为生动地分析了民间慈善文化建构与传承的重要因素。民间慈善组织相对于官办慈善组织所具有的比较优势是它更接近基层民众，它的形成本身更侧重于民间基于互助共济的社会选择过程，是民众与民间慈善组织基于相同或相似的文化价值观而形塑的合作互动机制。 2 孤残儿童的生存困境及权益保障需求 2.1 孤残儿童问题的成因 弃婴是指因身体残障或父母及家人因各种原因放弃养育责任而遭受遗弃的0-1岁婴儿。弃婴和孤儿概念有不同内涵，但在孤儿群体中，包括了残障弃婴，弃婴的增多意味着孤儿数量的扩增，因而在分析孤儿的总体状况时，不可忽略弃婴问题的成因，弃婴问题的缓解或根治是实施孤残儿童社会救助过程中的重要环节。在我国古代，失去父亲的儿童即被视为孤儿。儿童家庭中父亲或母亲的不在位，一直是界定孤儿的重要指标。随着社会的变迁和家庭结构的变化，孤儿问题日趋复杂化，出现了“事实孤儿”，即事实无人养护或照顾儿童。民间慈善组织参与孤残儿童救助的社会历史背景现及孤儿成因的复杂化，给现行的政策体系带来了挑战，我国传统上以家庭为责任主体的儿童养护模式受到激烈的冲击，在社会养老保障制度、残疾人就业保障制度、儿童收养制度建设、家庭福利保障制度的建设滞后的情形下，孤残儿童养育问题已成为一个重要的社会问题。 婚前医学检查制的取消，也导致了新生儿缺陷的问题没有能够得到及时的预防。例如2014年是湖南省儿童发展规划（2011-2015）中期监测统计报告指出：“全省共有118个市州和县市区建立了流浪未成年人救助保护机构，流浪未成年人救助保护机构达179所。全年救助流浪未成年人16879人次，福利机构收养孤儿6338人次，被家庭收养的孤儿数达803人次。与此同时，全省加大对残疾儿童的康复关爱力度，先后对13928名肢体残疾、2652名贫困智力残疾、590名孤独症等残疾儿童?M行康复训练，全省残疾儿童康复训练达23500人次，残疾儿童康复率达12.2%。进一步重视残疾儿童的教育，力促残疾儿童接受义务教育，全省中小学三类残疾儿童入学率达到83.2%，其中残疾女童义务教育入学率达到82.5%。”随着2003年新婚姻登记条例的颁布实施，全省婚前医学检查率急剧下降，从而导致新生儿出生缺陷发生率上升。2005年婚前医学检查率仅为1.16%，城市为1.98%，农村为0.75%，远远低于中期监测目标88%和75%的水平；而出生缺陷发生率则由2003年的79.9/万上升至2004年的94.1/万，2005年90.4/万。”在弃婴问题中，观念问题占主导地位。重男轻女的思想在农村仍然有很深的文化痕迹和遗毒。“传宗接代，延续香火”的观念影响着人们的生育意愿和性别偏好。“遗弃儿童的父母所具备的几个共同特征有：文化程度低下，甚至是文盲或半文盲；传统观念浓厚，法治观念淡薄。” 在中国，从古至今，由家庭为儿童提供照料是天经地义的，儿童历来被视为家庭的财富，国家只在家庭无力抚养儿童时才介入，这一根深蒂固的观念使得我国政府在家庭相关福利保障制度建设方面严重滞后于我国转型时期家庭结构和功能的变迁，致使孤残儿童的各种合法权益无法得到及时的保障。 2.2 孤残儿童的生存困境和权益保障需求 湖南省儿童福利研究中心根据14个省地市州统计资料显示：农村户口的孤儿占总数的86.3%，城市户口的孤儿占13.7%。孤儿的统计结果显示：第一，从0-3岁组到3-6组的孤儿被大量领养，重新进入家庭，不再被定义为孤儿，孤儿到了15岁以后，具有劳动和迁徒能力，有些会参加工作或独立生活，所以孤儿的绝大部分集中在6-15岁，这一时期的儿童正处于生长发育和入学教育的关键时期，受教育需求尤为突出。第二，0-3岁组中女孩的比重最高，其他年龄组中的男孩比重高于女孩比重。根据深度调查结果，很多孤儿的母亲实际上仍然在世，由于“爹死娘嫁人”，这些儿童才失去父母双亲的照顾。 2006年民政部、国家发改委、财政部等15个部委联合印发关于加强孤儿救助工作的意见指出从国家救助孤儿的制度安排而言，涉及到民政、财政、发展改革、卫生、教育、劳动和社会保障、司法、建设等15个管理部门，但对一些部门根本没有明确的要求，最为重要的是缺乏相应的?责机制，这种充满弹性的制度安排很有可能陷入“重建设、轻监管”的怪圈。农村孤儿的救助还只停留在社会救助的初级阶段，采取的也只是典型的社会救助形式。” 在由市场经济向计划经济转型的过程中，政府赋予了社会更多的权利，与此同时，政府对社会和意识形态的控制力度削弱了，在政策法规体系不健全的情况下，如果缺乏相应的道德约束和社会舆论监督，被认为经济价值较低的女婴和残疾儿童更容易被遗弃。 此外，孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全，孤儿的资料难以及时到位是其难以得到及时救助的重要原因。由于孤儿没有任何背景，如果父母双方一方死亡尚能够在派出所开具户口注销证明，另一方远嫁外出或生死不进而，要去法院申请出具失踪证明，法院需要调查、取证、公示，费时费力费钱，资料难以及时到位，加大了相关部门执法的难度。 2.3 民间慈善组织参与孤残儿童救助的制度背景 儿童期是个体生命历程中知识和能力形成的关键时期，在这一阶段对其人力资本进行投入，具有较高的产出-投入比。儿童由于自身还不具备独立的生产生活能力，往往成为贫困群体中最脆弱的无声群体。大量理论和实证分析表明，以教育、健康为主要指标的人力资本匮乏，是发展中国家贫困发生率长期居高不下、弱势人群陷入持久贫困的根本原因之一。实施以健康和教育为主的儿童早期发展政策措施是回报率最高的人力资本投资，对提高社会生产力，促进社会公平，从根源上消除贫困有重大战略意义。 在我国，强调家庭伦理的儒家文化和强调国家补救作用的意识形态，塑造了中国特色的儿童社会福利制度。为儿童提供支持和照料在相当长的时期内一直被视为家庭约定俗成责任，并被写进了国家宪法，国家只有在家庭无力对儿童提供支持时才伸出援助之手。社会福利制度具有补救性的特征。 根据儿童权利公约的规定，儿童在成长过程中有四个基本的权益保障需求：基本生活需求、替代性养护的需求，发展性的需求，以及教育、医疗和社会参与需求。在我国，为孤残儿童提供救助服务的主体主要有政府职能部门、政府设立的儿童福利保障设施体系、在政府的监督与支持下运作的儿童福利设施如SOS儿童村、孤残儿童所属的血亲家庭、基于地缘的互助性网络如社区和社区中的互助组织，企事业单位的工会组织以及参与儿童救助工作的民间慈善组织。国家通过正式的制度安排为孤残儿童提供专业化的社会支持，而以血缘、姻缘和地缘为基础的家庭和亲属制度以及社区为孤残儿童提供非正式的社会支持。总体上看，我国对孤残儿童的救助手段较为单一，救助体系不完备，社会化的救助体系尚未成熟且其影响力较小，这使得家庭在面对贫困、疾病和育儿养老方面的困境时，无法与社区、政府和慈善组织在化解家庭育儿风险方面形成有效协商和互助的机制。 2.4 民间慈善组织参与孤残儿童救助渠道 2.4.1民间慈善组织参与孤残儿童服务的渠道 民政部通过对全国孤儿及民间孤残儿童养育机构进行系统地排查后发现，截止到2013年3月，我国现有孤儿共约61.5万名，其中由民政部门儿童福利机构养育的有10.9万名，全国仅2%的县配备了官办的儿童福利院，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名，非政府力量的收养或救助占到80%以上。民间慈善组织在参与孤残儿童救助中存在专业养护能力较低、人才和资金困境以及政策困境等多方面不利因素，孤残儿童的规范化救助和科学合理的助养或收养，对参与救助的民间慈善组织进行扶持是提升孤残儿童群体福利服务质量的重要渠道。 2.4.2儿童福利理论、制度及核心价值理念 社会福利这一概念既带有主观色彩也带有客观性，既可以用描述性、定性的方式来界定，也可用经验性测度方式来衡量。社会福利包括三个要素：社会问题得到控制和解决的程度，社会需求得到满足的程度以及改善生活的机会得到提供的程度。这三个要素适用于个人、家庭，社区甚至社会。社会慈善活动、社会工作以及通过法律化的社会服务或社会政策来实施政府干预是制度性地促进社会福利的途径。 西方国家儿童福利历史发展至今，形成了四种理论范式：社会救助范式、福利国家型范式、发展型儿童福利范式、社会参与式整合型儿童福利范式。社会救助范式起源于欧洲国家宗教团体的儿童慈善救助活动，其价值基础是个人责任、社会互助和国家的权威恩赐，照顾儿童是家庭的责任和父母的义务，国家在儿童救助与保护中扮演剩余性和最后出场者的角色。福利国家型范式下，政府成为为公民提供社会福利的主体。发展型儿童福利范式产生于20世纪90年代中期后，核心理念是国家将儿童的养育视为重要的投资，通过实施积极的社会政策对家庭进行辅助性地干预，为儿童创造适合生存与发展的家庭与社会环境。在社会参与式整合型范式中，在以政府为主的福利供给主体基础上，通过税收激励政策鼓励慈善组织参与儿童福利服务的供给，以市场和需求为重要导向，合理而高效地整合政府与民间社会资源，以期为儿童的成长提供多样化的福利服务，满足不同儿童群体的福利需求。 儿童福利服务可以分为支持性儿童服务、补充性儿童服务和替代性儿童服务。支持性服务是儿童福利的第一道防线，主要是针对家庭提供针对儿童父母及家人的教育和咨询服务，以及针对生理障碍型儿童的治疗服务；第二道防线是补充性服务，主要是在弥补家庭照料不足或不适当而提供的服务，包括?济补助、托育补助及协助父母扮演亲职角色；替代性服务是儿童福利的最后一道防线，主要是在家庭遭遇特殊困难事件致儿童权益受到严重损害，需要暂时或永久解除亲子关系时，对儿童提供家外安置或机构助养的服务。 3 ICC孤残儿童服务中心参与救助的缘起 在20世纪90年代初，在由总体性社会向分化性社会过渡的过程中，单位（或企业）保障制和乡村集体保障制救助功能的渐趋衰退弱化了政府层面的孤残儿童社会救助制度安排的功效。社会变迁过程中家庭结构与功能的变化以及孤残儿童群体生存困境的复杂化，孤残儿童群体的生活保障需求、受教育需求以及医疗保障需求因不能得到及时满足而成为日益严峻的社会问题。在社会慈善事业逐步受到党和政府重视的背景下，民间助孤慈善事业再度获得了生存和发展的契机。民间慈善组织参与孤残儿童救助与保护事业经历了由个人行为到社会行为的转变，民间慈善精英在孤残儿童救助实践中发挥着至关重要的作用，在慈善精英的精神感召下，民间社会救助力量在互助共济的文化共识下得以整合，民间慈善组织通过其相对于政府与市场的比较优势对散落在民间社会的事实无人抚养的孤残儿童提供了及时的救助服务，有力地推动了我国民间儿童福利服务事业的发展。 3.1 慈善精英的生命神圣的理念 创办者的理念：“生命神圣”的理念带进社会关怀，创办者DavidGotts曾回顾了他近二十年来开展慈善事业的心路历程和实践体验：永远不会忘记在1993年第一次走进社会福利院，我看到了为遗弃的残疾儿童改变生命的机遇，那一刻的心情。很多孩子身患残疾和疾病，甚至危及生命。目睹着这一切，我倍感难过，但是我知道如果能和政府携手，我们能够改变这种局面，重新给这群孩子带来希望。他是一位基督徒，相信这是上帝的托付，1994年至今（2013年）募集近1亿元资助孤残儿童。他被世界各地的基督徒对这些孤残儿童的真情所震撼！他明白了上帝对生命神圣的理念，坚定信念，上帝的爱不是口头上传讲的，而是要实行的，对这些孤残儿童就像对待自己的孩子一般，这是一种发自内心的真情流露。他受上帝的感召，就在同年，我们成立了国际关心中国慈善协会（InternationalChinaConcern简称ICC）那时没有钱、没有人、没有场地，但是再困难也要做！这是他的信仰！自从产生之初就倡导爱的伦理，宣扬“爱人如己”及“施比受更为有福”的奉献理念。通过举办各类培训、开展项目合作、指导等方式，提升公益慈善的理念和业务水平。 3.2 参与慈善救助的社会政策背景 国家针对孤儿的全面的保障制度确立于2006年关于孤儿救助的意见，在此之前，政府在相当长的时期内，对于孤儿的救济和保障范围仅限于父母双亡的儿童。ICC是民间慈善组织在总结慈善救助经验的基础上，基于“儿童权益最大化”原则和对孤残儿童提供相对可靠的社会保护理念上创立的。院舍式集中养护的模式虽然是古已有之的针对弱势人群进行救助模式，但是值得肯定的是，对事实孤儿的救助和保护理念的确立，是我国孤残儿童救助史上的一个进步，是民间慈善组织对完善孤残儿童福利制度做出的有益探索。 3.3 ICC彩虹孤残儿童服务中心运作 ICC彩虹孤残儿童服务中心对上接受国际关心中国慈善协会的领导指导、综合协调，对下指导、监督各个项目点的工作，同时与湖南省衡阳春天项目、河南三门峡项目等为平行机构，隶属于ICC中国事务处管理，并处于平等互相交往的关系。对上接受ICC及中国事务处领导表现在一是财务管理领导。每年做好财务预算上报至ICC总部及中国办事处，经过审批后每月下旬拨付次月预算资金。二是年度预算外审批。报送预算外工作计划至ICC中国事务处审批，同时ICC总部及中国