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低碳生态小城镇建设指标体系研究 摘要：本文从低碳生态小城镇建设的实际需求出发，基于不同指标的功能定位，研究提出了低碳生态小城镇发展引导、质量评价和绩效评价指标体系，分别用于科学引领低碳生态小城镇建设发展，客观评价小城镇低碳生态建设水平和质量以及准确评估小城镇低碳生态建设过程中资金使用效益，从而构建了包括建设评价-绩效考核等全过程的低碳生态小城镇指标体系，以指导低碳生态小城镇建设实践，提高小城镇低碳生态建设质量和效益。 关键词：低碳生态小城镇；发展引导；质量评价；绩效评价；指标体系 中图分类号：F299；X321 文献标识码：A DOI：10.3969/j.ird-spacing: 0px; text-transform: none; color: rgb(51,51,51); text-align: left; font: 16px/28px 微软雅黑, Helvetica; letter-spacing: normal; text-indent: 0px; -webkit-text-stroke-width: 0px / 1 引 言 小城镇被称为城之尾、乡之首，在统筹城乡发展中起着重要的桥梁和纽带作用，也是城镇体系的重要环节。2014年发布的国家新型城镇化规划（2014-2020年）提出，优化城镇规模结构，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。随着城镇化的快速推进，城市消耗了大约85%的资源、能源并排放了等比例的污染物和温室气体。国家发改委（2015）提出了创新、绿色、智慧、人文的新型城镇建设方向。低碳生态小城镇是介于城市与乡村之间的经济社会高效综合体，不但为区域城市提供生态产品，还是广大农村地区经济、政治和文化中心，对推进生态文明建设具有较强的示范带动作用。低碳生态小城镇如何建设？目前尚没有统一答案，但有一点共识，发展低碳生态小城镇首先要对其建设管理的指标体系进行研究，通过构建全面系统、功能互补、有机衔接、密切配合的指标体系来引领和指导建设实践，是小城镇低碳生态发展的必经之路。 2 低碳生态小城镇的内涵和模式 对于低碳生态小城镇的内涵和发展模式，学术界尚未形成一致观点。俞今（2011） 以开化县华埠镇为例研究了低碳生态小城镇建设的关键问题，提出低碳生态小城镇的基本特征为循环共生性、高效经济性、城乡统筹性、和谐宜居性。欧阳怀东等（2013）提出了包括社会经济、规划管理、设施建设、公共服务等7大类35项共62个指标构成的低碳绿色生态小城镇建设标准。程炎焱（2014）从产业结构、城镇规划、低碳建筑、低碳生活方式等四方面提出了四位一体的低碳生态小城镇建设管理模式。周频（2015）认为低碳生态小城镇的建设重点在于在于技术创新和制度创新，要从城镇的生产、生活、交通、社会等各层面实现低碳排放。笔者认为，低碳生态小城镇本质上属于生态小城镇的范畴，是生态小城镇的必然要求，其对生态小城镇的追求，是从节能减排及缓解资源环境压力的角度展开并深入的，对生态小城镇的其他特征（如和谐共生、循环利用等）并非忽略，而是在减少碳排放的基础上加以重新整合，低碳生态小城镇是将低碳目标与生态理念相融合，实现人-小城镇-自然环境和谐共生的复合人居系统。 国内外有不少低碳生态小城镇的典型范例。丹麦凯隆堡（Kalundborg）以建设生态工业园为突破，建成世界上第一个生态工业园，它的主要生产模式是某企业的副产品或废弃物作为另一企业的生产原料重新投入生产，形成环环相扣的产业链条。日本北九州生态城镇建设的核心是建立以3R为导向的控制指标，即减排（reduce）、循环利用（recycle）和再利用（reuse）指标，地方政府通过提供循环经济所需的基础设施、资金和人力资源，鼓励企业、商业、消费者以及本地居民之间通力协作，从而建立起物质循环利用的生产生活模式，实现零废弃物排放。北京长辛店生态城作为北京首个低碳社区示范项目，制定了包括节地、节能、节水、节约材料、可再生水回用等在内的19项可持续发展指标，通过指标引领和控制，其绿地率超过50%，生活垃圾实现100%分类，二氧化碳排放量比常规小区减少50%以上。上述案例启示我们，理念超前、功能互补、衔接配合、科学系统的低碳生态指标体系是低碳生态小城镇建设的必要前提和重要基础，通过低碳生态指标体系引领小城镇建设，是低碳生态小城镇发展的必经之路。 3 低碳生态小城镇指标体系的功能 构建指标体系的前提是明确指标的功能与定位，必须根据不同功能定位建立相应的指标体系。低碳生态小城镇的指标体系主要应具备三大功能：一是指导引领功能。构建低碳生态小城镇发展引导性指标体系，明确低碳生态小城镇建设的重点和方向，形成推进措施和实施方法。二是监督评价功能。构建低碳生态小城镇质量评价指标体系，对低碳生态小城镇发展现状进行监督评价，发挥监督和纠偏作用，确保低碳生态小城镇建设顺利推进。三是绩效考核功能。构建低碳生态小城镇绩效考核指标体系，科学衡量工作实际成效，提高投入资金使用效益，总结低碳生态建设经验教训，建立相应的纠错机制，见下图。 4 低碳生态小城镇指标体系的构建 按照上述三类功能，分别构建低碳生态小城镇建设管理的发展引导性指标体系、质量评价指标体系和绩效评价指标体系。 4.1 低碳生态小城镇发展引导性指标体系 长期以来，国内外一些城市非常重视指标体系对城市建设的导向和评价作用，并针对不同目标设计了不同内容和层次的指标体系，参考国内外生态城市、低碳城市、绿色城市、低碳小城镇、生态村镇等指标体系相关成果，将已有指标体系成果中出现的指标分类罗列，并将其中重复、相近的指标进行排除，同时，结合工作实际和统计数据的可得性，经过指标调整、重组和排列优化，形成了低碳生态小城镇的发展引导性指标体系，如表1所示。 根据系统目标层要求和核心引导指标内涵，建立了反映和指导实践的支撑层指标体系。以第2项资源综合利用率指标为例，建设低碳生态小城镇必然要求提高农业水资源利用效率，因此，将农业灌溉用水有效利用系数、有效灌溉面积比重、节水灌溉普及率等指标作为其支撑指标。总体来看，引导指标的设置避免了指标过多导致重点不突出的问题，突出了低碳生态小城镇的本质内涵和内在要求，抓住了低碳生态小城镇建设的核心和关键，支撑指标体系的建立，是对引导指标体系的深化和延伸，为实现引导指标的发展目标提供具体路径，增强了实践指导性。 4.2 低碳生态小城镇质量评价指标体系 发展引导性指标体系对低碳生态小城镇建设实践具有重要的现实指导性，但如何科学评价小城镇低碳生态发展水平和质量，显然引导性指标体系并不具备这一功能。从指标设置上来看，发展引导性指标体系的部分指标是路径性指标，而非评价性指标。如能源使用效率，对同一小城镇来讲，提高能源使用效率显然会降低碳排放，但不同的小城镇由于能源结构不同，在能源使用效率相同的情况下，碳排放差异可能较大。再如人均建设用地面积，对同一小城镇而言，集约节约使用土地，降低人均建设用地标准是建设低碳生态小城镇的应有之义，但由于小城镇在用地规模、空间布局等方面差异较大，相同人均建设用地面积可能对应截然不同的碳排放水平。因此，用这些指标进行小城镇低碳生态发展水平评价显然有失公允，有必要在区分路径性指标和水平性指标的基础上，依据水平性指标构建低碳生态小城镇质量评价指标体系。 质量评价指标的选取要遵循几个原则。一是科学性，要在深入研究低碳生态小城镇科学内涵的基础上，科学划分评价性指标和路径性指标，避免因指标属性差异影响评价的科学性。二是代表性，要在兼顾全面性的基础上，重点筛选反映低碳生态小城镇建设重点的核心指标，并将反映地方经济社会发展和资源利用特点的相关指标纳入评价体系中，同时，要保证评价指标相互独立，避免多重共线性。三是可操作性，学术界设计的一些指标具有较强的先进性和高级性，然而受统计制度限制，部分指标缺乏统计资料的支撑，只能成为美好愿望。要尽可能利用现有统计资料，具有可测性和可比性，便于数据采集和工作量化。四是公平性。尽量选择与低碳生态发展存在显著线性关系的相对性指标，既要确保指标高低能够直接反映低碳生态发展水平，又要做到指标之间标准、口径统一，符合定量对比评价要求。 在遵循上述原则的前提上，我们运用综合法、分析法、德尔菲法、相关系数法等方法，对低碳生态小城镇评价指标体系进行了科学设计。首先，区分路径性指标与评价性指标，确定备选的评价指标与评价目标之间存在确定线性关系。其次，根据低碳生态小城镇的本质内涵，深入研究各系统的基本要求，筛选出最能反映低碳生态小城镇核心要求和发展趋势的指标，克服指标体系过于复杂，精简性不强的问题。第三，进行专家咨询。就指标的科学性、完整性、可操作性等，利用德尔菲方法，广泛征求各方面专家意见，根据专家意见，对指标体系作进一步调整优化。最后，利用相关系数法，对评价指标体系进行校核，剔除现有统计无法获取的指标，删除变异系数较小、区分度不大的指标，同时，通过冗余度检验，消除指标之间的重复，确保指标的独立性和指标体系的精简性。通过以上步骤和方法，形成了低碳生态小城镇质量评价指标体系，见表2。 4.3 低碳生态小城镇绩效评价指标体系 低碳生态小城镇建设必然要投入一定的人力、物力、财力等，特别是要投入大量的财政性资金。如何不断提高财政资金使用效益，用最小的成本，获取低碳生态建设最大效益，这些问题靠发展引导性和质量评价指标体系显然无法解决，因为引导性指标体系重在指导建设管理实践，质量评价重在评价结果和水平高低，无法衡量资金使用效益以及投入-产出、成本-收益等问题。因此需要研究和设计低碳生态小城镇建设财政支出绩效评价指标体系，对其进行绩效评价分析。 低碳生态小城镇建设的绩效考核，主要有五项作用。一是信息反馈。通过绩效评价对低碳生态小城镇建设的科学性、合理性以及建成后的效果、可持续性等进行全面的后评价，从中找出成功经验和问题教训，并反馈给地方政府和相关部门，为今后的城镇建设提供重要的参考依据。二是风险预警。绩效评价是一个发现风险，衡量风险的过程，绩效评价结果除对项目成功程度有一个总体描述外，还能对可能影响项目绩效水平的重大风险进行评估，为后续的风险控制提供依据，从而有效规避风险。对于低碳生态小城镇建设而言，绩效评价能够有效预警建设过程中的各种社会矛盾和生态环境矛盾及其倾向性苗头，有利于提前防范和化解。三是过程控制。通过绩效评价，可以监测低碳生态小城镇的规划设计、建设进度、资金管理、安全保障、资源使用等方面的执行情况，通过与预期目标和预定计划进行对比，可以从中发现建设过程中取得的成绩和存在的问题，并提出调整思路，制定促进或纠偏措施，为实现预期目标提供可靠保障。四是发展导向。通过绩效评价能够总结分析不同地区、不同规模、不同类型小城镇低碳生态建设的典型做法和成功经验，借助典型的示范引领，可以进一步扩大新型城镇化战略成果，有利于整个区域经济社会的科学发展和持续进步。五是服务决策。绩效评价指标体系及其实现程度，能够科学反映小城镇低碳生态建设的经济效益、社会效益和环境效益，为小城镇科学发展、规范管理和民主决策提供依据。 借鉴已有财政支出项目绩效评价指标体系研究成果，结合低碳生态小城镇实际，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面，研究设计了低碳生态小城镇绩效评价指标体系，具体如表3所示。 5 结语 本文在系统梳理当前学术界对低碳生态小城镇相关研究的基础上，提出了低碳生态小城镇的本质内涵，借鉴国内外典型低碳生态小城镇的建设经验及发展评价指标的有关成果，探索构建了具有发展引导、质量评价、绩效评价等功能和作用的指标体系，相信能够为低碳生态小城镇建设提供理论参考和实践借鉴。小城镇作为联接城乡、辐射农村、吸纳就