对制约健跳加速城镇化四大症结问题的思考.doc

对制约健跳加速城镇化四大症结问题的思考三门县健跳镇党委城镇化是衡量一个区域发展水平的重要标志。近年来，随着台州沿海产业带建设和三门县“三港三城”战略的深入实施，作为台州沿海产业带十二个重点区块之一，以及“三港三城”中的“一港一城”，健跳凭借区位、资源、政策等优势，大打招商引资牌，经济总量快速提升，排名从全县第五跃进到第二，初步实现了纵向跨越和横向赶超。但相对于经济的快速发展，健跳的城镇化建设显得比较滞后，目前城镇建成区面积只有2平方公里，只有2条像样的街，镇区人口不到1万人，城镇化率不到40%，第三产业非常薄弱。这种状况与一个省级中心镇的地位极不相称，更谈不上发挥辐射带动作用，实现三门县经济副中心的目标。为了切实缓解城镇化滞后于工业化的矛盾，促进健跳科学发展，笔者近日对健跳城镇化工作进行了调研，梳理出制约健跳加速城镇化进程的规划导向、动力机制、投资融资和制度配套等四大症结问题，并提出了解决的思路和建议。一、关于规划导向问题城镇发展规划决定了城镇发展规模、功能定位、空间趋向和布局模式，是城镇建设和发展的前提。只有建立“符合实际、适当超前、科学合理”的规划导向机制，才能促成资本、人力、资源和技术等生产要素在有限空间上的高度组合，从而促进城镇的形成和发展，使城镇化成为现实。就健跳而言，虽然先后编制了健跳镇城镇总体规划、健跳临港型工业园区规划、健跳渔港经济区及中心区北区修建性详细规划、健跳港龙山作业区开发利用规划等一系列规划，但随着外部发展环境和自身发展要求发生变化，城镇化的综合效益、利益整合和规划衔接等方面的矛盾逐步凸显，亟待在执行规划过程中动态修正和逐步完善，使发展“脚步”与规划“鞋子”配套，促使城镇化朝着正确方向推进。一要紧扣发展主题，及时修编规划。最近，从中央到各沿海地区都把发展海洋经济作为“十二五”时期发展的主要“引擎”加以把握，作为海洋经济的重点布局区域，健跳镇在本轮发展中必须利用好区位、资源、产业等优势，抓住机遇走向海洋。要以海洋经济为主线，按照“健跳塘时代琴江时代龙山岛时代海洋时代”有序演进的要求，对规划进行新一轮修编，进一步明确三门县经济副中心、具有鲜明特色的现代化滨海小城市和华东电力城的战略定位，把握五个基地（电力能源、装备制造、仓储物流、重化产业、滨海旅游）的远景目标，完善六个功能区块（健跳塘中心镇区、黄门塘渔业经济区、下沙塘冶金工业区、岙口塘临港型工业区、七市塘港口工业区、龙山岛深水港区）的空间布局。要加快城镇总体规划、经济社会发展规划和土地利用总体规划的“三规融合”，推动城镇空间规划中的总体规划、控制性详细规划、村庄规划相互配套，充分体现深水港区开发、临港产业发展、渔港建设推进、宜居家园建设和生态环境保护五者之间的利益平衡关系，促进健跳经济社会的可持续发展。二要把握组团开发，搞好规划衔接。根据最近编制的三门县健跳六敖片区分区规划，健跳和六敖两个省级中心镇要以“双组团”+“双中心”模式组团发展，远景目标（至2030年）合二为一，形成三门经济副中心小城市，人口达到13万，并明确了功能定位和实现路径。健跳要按照这一规划要求，在具体事务中加强与六敖的沟通、协调与衔接，实施空间布局、经济产业、公用基础设施、生态环境、社会事业的全方位对接，特别在规划实施过程中要注意统筹考虑，加强各种要素的单向流动和双向互动，形成资源共享、联动发展效应，避免因重复建设造成不必要的浪费。三要盯住重点项目，强化规划实施。进一步树立依照城镇规划办事的习惯，建立规划项目库，每年排出一批项目，纳入镇党委政府工作报告和考核细则，明确每个建设发展项目的实施主体、投资规模、建设要求和责任考核等具体内容，做到每个项目都有人员、时间、质量要求，分轻重缓急逐年抓好落实，使城镇产业集聚、设施推进、服务配套、管理跟进契合有序、有机推进。要强化城镇规划的执法力度，加大违规处罚的强度，确保城镇建设顺利实施。二、关于动力机制问题一般来说，城镇发展的基本特征是产业的非农化，农业的发展是城镇发展的基础和前提，工业化是城镇发展的“发动机”，第三产业是城镇发展的“后劲力量”。产业结构的演进改变了城镇的形态和规模，进而影响城镇发展的过程。健跳的发展是依靠外来投资推动，未经工业化初期便直接进入工业化中期，虽然形成了汽车、造船、钢铁等主导工业，但第二产业产业链条短，第三产业非常薄弱，一二三产结构很不合理。随着招商引资的深入和涉海的电力、能源一批大项目的开工，健跳凸现“后发”优势和“洼地”效应，形成若干个海洋经济产业集群的可能性很大。以海洋经济为驱动力，带动服务业快速发展，形成与城镇建设的“同频共振”，将是近阶段健跳加速城镇化的主要路径。具体动力来自以下三方面：一要丰富临港型工业园区内涵，实现工业化与城镇化耦合。要从全球价值链视角推动健跳海洋产业集聚和转型升级，实施产业链招商，探索“飞地经济”，以“外源”推动产业“内生”，不断提升健跳临港型工业园区企业数量、发展质量和经济总量，最大限度发挥园区集聚和产出功能。琴江两岸（七市塘区块及下沙塘、黄门塘部分区域）要整合提升造船业，积极盘活金茂船厂、东极正扬、滨城船用等闲置土地和岸线资源，引进造船关联配套企业，鼓励造船企业通过收购、联营、兼并等方式做强做大，建设船配产业基地，打造船舶修造产业集群。岙口塘区块要收回立升灯饰、铭匠机电等因政策调整而需重新招拍挂的土地资源重新开展招商，发挥永源汽车整车制造带动效应，积极发展其上下游机械、模具、电子、橡胶、塑料等产业，提升品牌知名度，打造新能源汽车产业集群。下沙塘区块要引导东南特钢逐步实施清洁生产，引入一批带动性强的机电、交通设施等企业， 打造与汽车、造船配套的冶金产业集群。通过产业集聚，带动健跳塘中心镇区金融、物流、房地产、信息、研发、文化、教育培训等生产性服务业发展，构筑功能完善、协调发展的生产性服务体系。二要加快龙山岛综合开发，构筑深水港建设与城镇化互动。龙山岛开发是实施健跳港口外移的重要环节，也是三门县发展海洋经济的主要平台，抓住了龙山岛开发，就抓住了健跳的希望和未来。要以推进健跳港国家一类对外开放口岸建设为契机，加快健跳港南北两岸的疏港公路建设，尽快实施洋市涂、高泥潺涂和龙山涂围垦工程，进一步拓展陆域面积，赢得发展空间和经济腹地。要采用港口岸线批租、“地主港”的模式，加快深水码头等港口基础设施建设，早日建成龙山深水港区，发展港口产业和临港产业，最大限度发挥装卸储运、中转换装、临港工业、运输组织、信息服务和现代物流功能。配合三门核电一期、浙能台州第二火电厂项目，加快治污环保、节能降耗等电力伴生产业发展。用足用好优质岸线资源，着重抓好海洋装备制造、油服产业、清洁能源、仓储物流等产业的项目引进，吸引一批带动面广、关联强、效益高的大型外资、国资、股资企业落户，尽快形成滨海重化产业基地。通过建设基础设施、完善配套服务、优化人居环境，使龙山岛经下沙塘区块逐步与健跳中心镇区连结成一体。三要启动国家一级渔港和健跳塘中心北区建设，促成第三产业发展与城镇化共融。健跳国家一级渔港所在的黄门塘区块是健跳集镇功能延伸的重点区块，承载着发展二三产业的重任。要借鉴美国旧金山渔人码头、舟山沈家门和象山石浦的成功经验进行深度开发，推动由生产性渔业向休闲渔业演变，加快标准海塘、渔港码头、水产品交易市场、渔业加工区等项目建设，以此引导商贸、房地产、物流、饮食、医疗、公交、娱乐等服务业加快发展，激旺城镇人气。以健跳塘整治为契机，加快健跳塘中心北区建设，推进三星级宾馆烂尾楼盘活、中心综合市场竣工、AP1000南面小区建设、健跳商住小区开发、中心卫生院整体搬迁、敬老院扩建等一大批工程，带动周边的中心广场、滨江公园、特色风情街和海鲜大排档等项目建设；同时辅之以霓虹、灯箱、标识、雕塑等亮化、美化工程，将琴江两岸打造成为健跳的“外滩”，构筑城镇新“触媒”，形成以金融、商贸、行政、游憩、文化娱乐为主体的多功能、复合型、生态化综合配套服务区。并以此两大区块开发为契机，大力推动以“观海景、尝海鲜、住海滨、购海货”为主题的滨海风情旅游发展，协同带动核电、造船等工业游和创意型蔬果采摘等乡村游，提升休闲型滨海城镇品牌，以鲜活的城镇特色，强化“名镇效应”。三、关于投资融资问题基础设施与公共服务设施供需失衡是抵制城镇发展的重要因素，改善基础设施与公共服务设施是城镇获得发展动力的前提条件。加快城镇基础设施和服务设施建设，离不开大量的资金投入。健跳经济基础较差，财政薄弱，光靠本级财政投入根本无法满足发展需要，必须以更宽的思路和更大的力度，实行财政资金为引导、吸纳民间资金为主、吸引外资为辅的多元化投融资体制，千方百计吸引各类资金参与城镇建设，依靠市场化力量缓解供求失衡的矛盾。一要畅通投融资渠道。争取各级财政以项目资金、国债资金或以奖代补的办法安排城镇建设资金，加强对城镇建设的引导性投入，带动民间和社会生产经营性资金的投入。畅通以金融信贷为主的间接融资渠道，引导金融机构发展专项信贷，多方争取县内银行扩大信贷规模，积极争取县外银行和财团投资，对城建项目予以针对性金融支持。加强政府性债务管理，设立城建负债偿还基金，健全偿还机制，有效控制和化解政府性债务风险。二要激活投融资平台。积极争取上级财政金融部门支持，组建健跳城镇建设投资公司，充分发挥现有的健跳港口开发公司、健跳临港型经济开发投资公司和健跳渔港开发投资公司的自主融资功能，吸引各类资本以多种方式参与城镇基础设施和产业功能区建设。加快培育小额贷款组织、村镇银行、农村合作互助基金和担保机构，加强对城建项目、企业和农民创业的融资服务。三要创新投融资机制。用足用活上级优惠政策，采取“社会投入、企业化运行、政府监管”的方式，鼓励社会资金依法参与供水、污水、垃圾处理等经营性市政公用设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设。按照“以我所有，换我所需”的思路，大胆尝试城镇资产市场化经营，采取有偿转让、拍卖、抵押等形式把土地资源、基础设施、城镇空间、城镇功能载体等市政设施的使用权和经营权推向市场，盘活和优化存量资产。当前重点要争取上级政策支持，开展老城区改造，对健跳塘中心北区沿港路位置优越地段原棉花仓库、冷冻厂、煤场等转制后的国有、集体企业进行搬迁和资产置换，变更土地使用性质，实行房地产、商贸等商业开发，实现城镇建设和资金积累的“双赢”。 四、关于制度配套问题随着城镇产业的发展和人口的集聚，势必会带来户籍、土地、教育、就业、社会保障等一系列问题。如何解决这些困扰外来人口的切身利益问题，确保“迁得进、安得下、稳得住”，将是城镇化加速推进的关键。就健跳而言，由于经济发展主要靠外源性驱动，人口集聚来源由三门核电、龙山岛开发移民和永源汽车、船舶企业等大项目、大企业带来的外来务工人员占较大比例，还有一部分为本地进入城镇从事二三产业的农民，因此涉及的问题就更为复杂。必须实施配套制度改革，着力破解人口涌入城镇带来的新课题。一要稳步推进户籍制度改革。争取上级政策支持，妥善推进户籍登记制度改革，根据城镇综合承受能力制定人口发展规划，按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，尝试开展健农、健渔、西山头、蛟头等规划镇区范围内的农转非试点，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为依据的落户条件，以居住地划分城镇户口和农村户口，以职业划分农业人口和非农业人口，凡在城镇拥有住房并签订一年以上劳动合同的外来人口，在其自愿的前提下都允许转为城镇户口，吸引外地高素质人才和本地农民进镇落户，促进人口规模的形成和逐渐扩展。二要稳妥实施社会福利保障制度改革。把发展二三产业和城镇建设与促进农村剩余劳动力就业结合起来，加强农村劳动力转移技能培训、进镇农民的就业指导与权益维护，促进劳动力资源的有序合理流动。出台外来人口落户享受与原城镇人口“同等待遇”的政策，建立健全外来人口养老、工伤、医疗、失业、生育等保险制度，推动城镇教育、住房、医疗、就业、社会保障、优抚安置等资源向外来人口开放，确保新取得城镇户籍的居民子女入学、参军、就业享受同等待遇，为外来人口进镇解决后顾之忧。三要积极深化土地制度改革。加快毛叶、田岙、西边等