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加强内控机制建设全面提升稽查部门廉政建设科学化水平作者：管振安、张建民、李兴茂内部控制是指一个组织为实现自身目标，保证其管理活动的经济性、效率性和规范性，对内部业务流程进行全过程监控而制定和实施一系列政策、程序和措施的过程。而加强内控机制建设是建立健全惩防体系的重要组成部分，也是落实党风廉政建设责任制的深化、具体化和科学化。总局肖捷局长指出：要把部门内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。因此，如何对“两权”进行有效监督控制，打造税廉一体化应是当前我市各级国税稽查部门高度关注、亟待解决的重要课题。我市国税稽查部门按照中央党风廉政建设和反腐败工作的总体要求，以改革创新的精神状态、思想作风和工作方法，积极探索和实践符合我市国税稽查系统实际的惩治和预防腐败体系建设之路，积极推进部门内控机制建设，促进白银国税稽查廉政建设科学化水平。税务稽查部门建立“内部控制”实质上是对各稽查执法环节中所面临的各类风险进行超前性的控制、管理和防范的一种自律行为，是稽查部门行政管理层进行管理的基础，也是衡量稽查部门工作效率的重要标致。就稽查局建立“内控机制”而言，实质上是对选案、检查、审理、执行和统计总结上报等五个环节的全面整合，完善内部工作规程和内部管理制度，堵塞制度漏洞，弥合制度链条上缺失或断裂的环节，既建立实体性制度，又建立程序性制度，既明确规定应该怎么办，又明确规定违反后怎么处理，确立制度的刚性权威，促进内部管理系统化、标准化、规范化，保证各项稽查执法权力规范、透明、高效运行。加强稽查部门内控机制建设是建立健全惩防体系的一项重要组成部分，是为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序；是防范税收执法风险、保障税收执法行为稳健发展的平衡机制，它与行政管理、决策融于一体，用一套完整的内控制度来指导税收业务，将贯穿于整个稽查部门税收执法活动的全过程。本文拟就我市稽查系统部门内控机制建设为契机，促进廉政建设科学化谈几点浅显的认识。一、白银市国税局稽查局部门内控机制建设的实践部门内控机制建设是一项复杂的系统工程，需要突出重点，稳步推进。2010年，我局率先在机关试点开展部门内控机制建设，按照“四个阶段，五项任务，三个到岗”稳步推进。即宣传动员、风险排查、规范完善、审核整改四个阶段；排查风险点、明确内部工作责任和岗位责任、合理分解权力、规范和优化工作流程、健全完善制度五项任务；实现责任落实到岗、风险防控到岗、制度建设到岗。促使职能部门由习惯于被动接受监督向主动防控转变，加强自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进的能力，实现源头防腐的目的。（一）强化内控意识，深刻理解部门内控机制建设的重要性 “管理出效益”。的确，对于税务稽查部门来说，管理是个永恒的话题。但什么样的管理才会真正出效益，关键问题是必须有一套严格的、科学的、符合实际的部门内控机制来用于管理。说到内控机制，究竟对税务稽查部门有什么样的现实意义呢，我们认为至少有三个方面的意义。一是有利于加强党风廉政建设。多年来，税务稽查部门在加强党风廉政建设、落实惩防体系建设、强化“两权”监督等方面，制定出台了一系列规章制度，采取了很多措施和办法。新形势下，总局做出加强部门内控机制建设的工作部署，是为全面深入推进税务系统党风廉政建设而采取的一项重大举措。二是有利于加强干部队伍建设。推行部门内控机制建设，能够全面提高国税干部队伍的素质，有效解决“爱岗不敬业、敬业不专业”的问题。通过内控机制，可以实现对税收执法权、行政管理权的每一个事项的工作程序、业务流程、考核评价、监控制约环节的严格规范，促使干部职工自觉不自觉地按制度办事，增强责任意识，提高工作质量和水平。换个角度看，这也是对国税干部的关心和爱护，监督制约措施得力了，就能使干部不掉队、不犯错、不出问题，这也正是我们工作所追求的目标之一。三是有利提升税收工作质量。加强部门内控机制建设，可以增强干部职工的制度意识、程序意识，使每个工作岗位、每个工作环节都能按程序和时限规范办事，及时高效率地办理每一个涉税事项，从而实现政策执行准确无误、税收执法客观公正，达到减少成本、提升效率、强化管理、提高纳税遵从度、优化服务的目的。总之，加强内控机制建设，对于加强干部队伍建设，提升税收管理质量，促进政风行风建设、精神文明建设和党风廉政建设都有着十分重要的作用。因此，当务之急，是首先动员全员从思想上引起高度重视，只有认识提高了，才能切实增强自觉性，增强做好内控工作的紧迫感、责任感和使命感，从根本上解决内控制度的日常操作中有可能出现的有章不循，违规操作现象，营造良好的内部控制文化氛围，真正把制度对人的约束化为干部职工的自觉行为。（二）完善内控制度建设，用健全的规章保证内控机制的有效实施全面排查风险，界定制约监督重点。找准风险点是推进部门内控机制建设工作的基础。根据岗位职责，采取岗位自查、不同岗位互查、领导帮助查找和集体排查等方法，认真梳理权力运行中存在的或潜在的廉政风险，通过分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险，明确监督制约体系的控制对象。建立健全各项规章制度。根据税务稽查业务发展的要求，建立健全内控管理机制，依法、合规进行稽查执法活动，有效防范风险。依照“缺什么，补什么”的原则，进一步完善各层面、各业务环节的内控制度建设。制度一旦制定，就要坚决执行，要维护内部控制制度的严肃性，不能以任何理由拒不执行或另搞一套，并将制度编印成册，人手一份，使干部职工形成人人讲制度、时时守制度、事事遵制度的良好风气。另外在制定制度的同时，注意加大对违反制度的处罚力度，让制度的“作用”具有震慑力，真正形成使税务人员在执法过程中自觉遵守制度的惯性。强化领导责任，履行好“一岗双责”及“一案双查”。根据稽查局部门机构设计的特点，要从综合、选案、检查、执行、审理以及举报中心各科（室）入手，自上而下实行纵向监管，层层签订岗位履约责任书，实行一级对一级负责，把监督检查作为部门负责人履行职责的一项经常性工作，采取有效措施，加强检查和监督。一是建立以局长为中心的审查、执行委员会，落实责任，把每个执法环节涉及到的具体要求、责任，分解到岗到人，并严格遵守内控机制管理的各项规章制度，加强执法过程的跟踪调查，保证执法过程中制度的落实和监督。二是落实廉政建设责任制加大监督检查的力度，通过开展执法监察和来信来访的查处，对发现问题及时纠正和处理，有效地防范稽查执法过程中可能出现的责任风险和道德风险。实施再监督工程，彻底排查廉政风险。按照机构改革后的部门设置，进一步细化内设科室和各个岗位的职责权限，合理梳理税收执法权限。从确定的25个内控项目，56个稽查工作廉政风险点（其中：优先控制要点即一级风险点，15个；重点控制要点即二级风险点，26个；一般控制要点即三级风险点，15个）入手，根据税务稽查工作规程和稽查系统工作绩效管理考核内容的有关规定，明确相应的风险防范措施并落实到具体岗位，从稽查工作选案、检查、审理、执行四环节和稽查内部管理、各个环节的共性问题等六个方面实施检查、监督工程，认真组织排查。一是检查形成制度。对各岗位、各科（室）各项业务定期或不定期全面实施监督检查，突出检查重点，挖掘检查深度，及时发现问题，揭露隐患，做到未雨绸缪，防患于未然。二是检查方式多样化。采取自查、领导抽查，不同岗位人员之间交叉检查等方式，力争将差错消除在萌芽状态。巩固和加大回访力度，把好管案与管人最后监督关。积极创新和完善案件查后回访制度，进一步将回访制度渗透到查前、查中和查后的整个过程当中，对发现的问题及时采取“稽查救济”。第一可以帮助被查企业分析存在哪些问题，以前被查企业不清楚的，现在可以向他们讲清楚，并提出改正建议；第二可以把检查中查出的带有共性的问题进行整理分析，每隔一定时间对征管部门提出建议。第三通过经常性开展形式多样的案件回访，可以听取被查对象对稽查工作的意见和建议，了解检查人员执法过程的不廉行为，发现问题，及时处理整改。把税务稽查工作置于社会舆论监督之中，让廉政监督的“眼睛”促进税务稽查执法的严明、公正、公开，确保稽查执法人员不廉政、不廉洁行为的发生，提高纳税遵从度，保证纳税人的合法权益。（三）强化内控制约，促进内控机制的源头建设改革内部管理体制，加强对稽查执法过程的内部监督。市、县（区）局稽查局的监督人员对本局的内控监督情况，及时向上级监察部门汇报，并拿出处理纠改意见，同时通报内部监督情况和处理建议，更好地体现内控监督部门的独立性、公正性、客观性和权威性，发挥其对内控机制建设进行综合评价和监督作用。实行岗位制约，科学设置各职能部门内部的工作岗位。对不相容或不相同的职能、岗位相分离，对重要业务岗位，实行岗位轮换制，明确各岗位职责和岗位操作程序，将各岗位的要求具体到项目，量化到个人，力促每位执法人员在其自身的岗位上，按照内控机制管理的要求，善于落实，力争提高，实行长效管理，有效遏制岗位风险和防范案件的发生，从源头上把住了关、守住了口。狠抓队伍建设，把好进人用人关。人才资源是第一资源，人才优势是第一优势。根据税务稽查部门的特点和要求，按照尊重知识、尊重人才的原则，创造公开、公平、公正的环境，实行税收理论好、查账技能强的用人机制。制定稽查局内部学习制度，让业务学习和提高政治素养成为惯例，让每位稽查干部成为热爱学习、善于学习和终身学习的人，推进高素质的稽查干部队伍建设，为内控制度的有效实施，从源头上提供人力资源保证。（四）建立内控评价体系，准确评估内部控制建设状况内控机制的有效建设，必须建立有效的内控评价体系。通过建立有效的评估体系，衡量内部控制机制的建立健全程度和有效性，寻找内部控制的薄弱环节，提出强化内部控制建设的措施，以防范化解执法风险，提高整体执法管理水平。确定内部控制评价对象。稽查局内部控制评价对象包括各县（区局）稽查局。根据白银国税目前机构设置情况，内部控制评价对象划分为两个层次：检查监督环节和稽查执法环节。设置内部控制评价体系。内部控制评价体系包括制度建设评价、制度执行评价、制度保障评价三个部分。制度建设评价属于内部控制健全性评价范畴，是对被评价部门及时贯彻上级局方针、政策和有关规章制度的评价；制度执行评价属于内部控制遵循性评价范畴，是按主要税收业务类别及主要内部控制点，对被评价部门的内部控制制度执行过程和执行结果进行的有效评价；制度保障评价主要是根据部门风险防范岗位职责的要求，对各部门履行自律监管职能情况进行评价。明确内部控制评价内容。依据税收征管法、税收相关法律、法规的各项规章制度及税务稽查工作规程操作规程，具体细化每个风险控制要点，作为评价的内容。既体现评价内容的规范性和统一性，又明了直观便于操作，能够保证客观公正地评价被评价单位的内控状况。制定合理的评价计分方法。内部控制评价应根据确定细化的评价内容，采用量化分层次计分的方法。一是根据制度建设评价、制度执行评价、制度保障评价三个方面在评价体系中的重要程度，分别确定计分权重；二是根据各风险控制点，对内部控制整体的影响程度确定计分分值。通过计分的方法，合理确定被评价对象的等级。充公利用内控评价结果。将内部控制评价结果与被评价部门有关管理人员和操作人员的切身利益挂钩，与年度考核和职务晋升挂钩。挂钩内容包括当年的年终考评结果、考核工资、个人的评先评优资格、干部的提拔和任免等。充分利用评价结果，通过评价增强干部职工的制度意识、责任意识和风险防范意识，鼓励先进鞭策后进。（五）引入外部监管，提高外力对内控建设的推动作用积极引入社会中介机构强化对税务稽查的外部监管，并以此促进国税稽查局的内控机制建设。第一，培育或选择一批客观诚信、公正履行职责的社会中介机构，这是确保社会中介机构履行职责的首要条件；第二，督促各机构全面引入社会中介机构参与监管，允许社会中介机构参与稽查执法过程活动的全过程，全面了解和掌握稽查执法活动；第三，与社会中介机构的信息沟通，促使社会中介机构全面真实反映稽查局内部管理状况，促使和谐稽查、“阳光”执法理念步伐的加快，共同维护征纳双方的合法权益。二、推进内控机制建设的几点体会自我局稽查局机构重新设置以来，按照现行新的税务稽查模式要求，税务稽查工作必须严格执行“选案、检查、审理和执行”四分离，然而在基层税务局，由于税务稽查人员编制少、所管区域大、任务繁重，从工作环节和人员配置上都难以确保“四分离”制度的落实，也就起不到监督执法作用，往往会出现“一查到底”的现象，这种无监督的稽查极易出现“人情税”和“关系税”，税务稽查“四分离”模式并没完全发挥出其应有的效果。2010年，按照甘肃省国税局部门内控机制建设精神要求，我局被列为试点单位，通过在全市稽查部门推进内控机制建设，我们认为在稽查局内部开展部门内控机制建设，找准了党风廉政建设与税收稽查工作的结合点，细化和延伸了稽查“选案、检查、审理和执行四分离”制度的落实，进一步落实了党风廉政建设责任制，加强了权力制约监督，推动了制度建设，强化了风险防控，使党风廉政建设真正融入了各项税收稽查工作之中，促进了税务系统大预防工作格局的形成。通过清理职权、公开亮权、科学分权、规范用权、制度控权等措施，着力构建权责明晰、流程规范、制度完备、制约有力的内控机制，促使权力规范透明高效运行，实现了以内控机制建设为契机，达到促进廉政建设科学化的目的。（一）推进内控机制建设，必须坚持惩防并举、重在预防党的十七届四中全会提出，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败。这一要求是科学发展观以人为本执政理念在廉政建设工作上的具体体现。从预防着手推进内控机制建设，使制约的内生力与监督的外压力相结合，既注重克服干部队伍和权力运行中的消极因素，有效防范各类风险，又把对干部的监督同信任干部、保护干部、激励干部统一起来共同发挥作用，有利于调动广大干部主动参与廉政建设建设的积极性，有利于形成齐抓共管的廉政建设领导体制和工作机制。（二）推进内控机制建设，必须坚持围绕中心、服务大局围绕中心、服务大局是党风廉政建设和反腐败工作的基本要求。内控机制建设紧紧围绕服务科学发展、共建和谐税收的税收工作主题，与依法治税、税制改革、税收管理、纳税服务、队伍建设等各项税收工作有机融合，充分发挥保证、服务和促进税收中心工作的重要作用，为实现税收组织财政收入、调控经济运行、调节社会分配三项职能提供坚强的政治保障、组织保障和纪律保障。（三）推进内控机制建设，必须坚持改革创新、统筹推进推进内控机制建设，是在总结和借鉴成功经验的基础上，各方面资源、力量的有效整合。内控机制建设是一个动态发展的过程，根据新形势、新任务，内控机制的各项要素也需不断补充、调整、完善，要统筹推进，把阶段性任务与战略性目标相结合，在党组统一领导下，广泛宣传教育，加强组织协调，强化检查督导，严格责任追究，发挥内部控制源头治腐的重要作用。（四）推进内控机制建设，必须坚持履行职能，发挥作用要增强三个意识。一是责任意识。内控机制能不能落实，与纪检监察部门有着直接关系。纪检监察部门不能依赖，不能等待，不能被动。要增强责任感和自觉性，积极认真地做好有关工作。二是探索意识。实行内控管理是一项新课题，任务重，要求高。一些重要的原则和政策需要认真把握，一些新的情况和问题需要深入研究，一些措施和办法需要不断探索完善。不动脑筋