集体林权制度改革

1 / 12 集体林权制度改革 集体林权制度改革 相关政策及工作程序讲座 集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行），这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个办法进行学习、理解，掌握办法的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。 第一部分 林改相关政策法规 广西壮族自治区集体林权制度 改革确权发证办法（试行），对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有 1、自留山政策， 2、责任山政策， 3、未承包到户的集体林地政策， 4、谁种谁有政策， 5、林地流转政策， 6、生态公益林政策， 7、退耕还林政策， 8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。 1、自留山政策：广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行 “ 生不补，死不收 ” 、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生 产用途。自留山长期归农户使用， 2 / 12 其经营权受国家保护。 自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。 集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。 林业 “ 三定 ” 后，自留山、责任山合并，实行 “ 两山并 一山 ” 管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。 有自留山但无证的，要查看 “ 三定 ” 时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。 自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护 区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分3 / 12 成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森 林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。 自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。 2、责任山政策：广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）第四条 规定， 责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责 权利，承包期限为 70 年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。 集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。 承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内 ，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因4 / 12 集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。 承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包 的林地用于非林业建设。 责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。 3、未承包到户的集体林地政策：广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）第五条 规定，林业“ 三定 ” 时未承包到户 ，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理： （一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配； （二）采取 “ 分股不分山，分利不分林 ” 的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。 农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林5 / 12 地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。 集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中 70以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议 三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。 4、谁种谁有政策：广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行） 第六条规定， 在荒山、荒沟、荒丘、 荒滩种植的林木，坚持 “ 谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理 ” 的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定， 集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。 5、林地流转政策：广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流 转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。 6 / 12 承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。 已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。 集体林权制度改革的主要内容 中国绿色时报 7 月 17 日报道中共中 央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见，明确了改革的内容，主要包括以下四个方面。 第一，明晰产权。这是集体林权制度改革的核心，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是此次集体林权制度改革与历次改革的根本不同和突破所在。 明晰产权，必须保持林地家庭承包的物权性和长期性。一是保持林地家庭承包的长期性。意见规定： “ 林地的承包期为 70 年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。 ” 这是目前我国土地承包政策的最长年限，完全符合林业生产周期长的特点，充分表明党在农村的基本政策不会7 / 12 动摇，给农民吃上了长效 “ 定心丸 ” 。二是还要维护林地家庭承包经营的物权性。本集体经济组织的农户对集体林地使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据物权法规定，林地承包经营权为用益物权，有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的用益物权，林地所 有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；林地承包经营权相对于林地所有权是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为在承包期届满时应将林地返还给所有人；林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利，林地承包经营权人具有对林地的直接支配性和排他性，可以对抗所有权人的干涉和第三人的侵害。 明晰产权关键是要做到 “ 三个坚持 ” ：一是坚持以分为主。意见明确要求，除村集体经济组织保留少量林地以外，凡是适宜实行家庭承 包经营的林地，都要通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户。对不宜实行家庭承包经营的林地，经本集体经济组织成员同意，也要通过均股、均利等方式明晰产权。二是坚持 “ 四权 ” 同落实。意见对明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等都规定了相应的政策，提出了明确的要求。 目的就是要把这 “ 四权 ” 作为一个有机整体统筹考8 / 12 虑，理顺各方面的利益关系，建立完善的政策体系，确保农民在获得林地承包经营权和林木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利。三是坚持林权发证经得起历史的检验。勘界发证是明晰产权的基 本要求，也是保证改革质量的关键环节。这次改革必须按照意见的要求，依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做 到图、表、册一致，人、地、证相符， “ 四至 ” 清楚、权属明确。 第二，放活经营权。意见明确规定： “ 实行商品林、公益林分类经营管理。 ”“ 对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售 ” 。其中有三方面含义：一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树、什么时间种、培育目标是什么等可以自主决定；二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作 经营、委托经营、租赁经营等多种经营模式，享有生产经营自主权；三是农民生产的木材、松脂采集，要不要卖、怎么卖、卖给谁，农户可以自主决定。 意见还规定： “ 对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。 ” 这项政策相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。 第三，落实处置权。意见明确规定： “ 在不改变9 / 12 林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、 合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。 ” 这项政策赋予了林地承包经营权人依法对森林、林木和林地使用权的流转权利。 林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。其中转包是指承包方将部分或全部林地经营权转交给本集体经济组织内部的其他农户经营的行为。承包方与发包方的承包关系不变。受转包人按转包合同约定享有林地经营权，并向转包人支付转包费。转包无需经发包方同意，但转包合同需向发包方备案。 出租是指承包方将部分或全部林地经营权，租赁给本集体经济组织以外的单位或者个人，并收取租金的行 为。承包方与发包方的承包关系不变，无需经发包方同意，但出租合同需向发包方备案。 互换是指承包方之间对属于同一集体经济组织的林地承包经营权进行交换的行为，互换林地承包经营权引起相互权利的交换。因此，互换林地承包经营权应当报发包方备案，当事人要求登记的，可向林权管理机构申请变更登记，未经登记的，不得对抗善意第三人。 转让是指林地承包经营权人将其拥有的部分或全部林地承包经营权和林木所有权以一定的方式和条件转移给10 / 12 他人的行为。林地承包经营权和林木所有权的受让方可以是本集体经济组织的成员，也可以是本 集体经济组织以外的农户。但是，林地承包经营权转让应当经发包方同意，转让后，原承包方将丧失对林地的 承包经营权，其与发包方在该林地上的承包关系即行终止，并进行林权变更登记。 入股是指承包方将林地承包经营权作为股权，自愿联合或组成股份公司、合作组织等形式，从事林业生产经营，收益按照股份分配的行为。 关于流转，意见进一步规定： “ 流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。 ” 这可以从四个方面理解：一是允许林地承包经营权人流转林地经营权和林木所有权，放活了林权流转市场，有力推进 森林资源经营向资产、资本经营转变，增加农民资产性收入，但不包括森林内的野生动物、矿藏物和埋藏物；二是以 “ 依法、自愿、有偿 ” 为必要前提，有利于维护农民利益，为依法公平交易提供了政策保障；三是只要法律没有禁止，林地承包经营权人可以自主选择流转方式；四是明确流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。鉴于土地是农民赖以生存和安身立命的生产资料，应当引导农民充分考虑耕山致富、生活保障的需要，流转期限不宜过长，不要轻易改变林地原始承包关系，防止农民失山失地。 第四，保障收益权。主要包括四个层次 ：一是农户承11 / 12 包经营林地的收益，归农户所有。二是征收林地必须补偿。依法征收的林地，应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的原有生活水平不降低，维护被征地农民的合法权益。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有。安置补助费用于被征林地的承包经营权人的生活安置，对林地承包经营权人自谋职业或自行安置的，应当 归林地承包经营权人所有。地上附着物和林木的补偿费归地上附