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略论矿产资源国家收益权的实现 摘 要：我国宪法规定，矿产（藏）资源归国家所有，然而我国现行的以资源补偿费、资源税、矿业权使用费和矿业权价款为主要内容的矿产资源收益格局并不能完全实现国家所有者权益，其问题的根源在于矿产资源法中的“矿业权有偿取得”的制度违背宪法，受到计划经济思维定势影响，探矿权和采矿权的权属定位不清。文章试图通过在理论层面上，对矿业权属性进行法理学改造；在操作层面上，建议构建矿产资源一级市场的国家有偿出让和二级市场的矿业权流转新格局，以使矿产资源的国家所有权真正落到实处。 下载 关键词：矿产资源 矿业权 国家收益权 实现格局 中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1004-4914（2015）02-102-03 矿产资源是一个国家重要的战略性资源，对其的开发利用事关经济社会的协调和可持续的发展。我国宪法第九条规定，矿藏资源归国家所有，即全民所有。同时，我国矿产资源法第五条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。在当前的矿产资源的收益格局中，国家仅作为行政主体对矿产资源收取了管理性的税费，而并没有基于国家所有权，作为民事主体以生产要素参与国民经济的初次分配，质言之，国家作为所有者的收益权并没有实现。 一、当前我国矿产资源国家收益权的实现格局 从现行的法律规定上讲，国家对于矿产资源的收益实现有四种途径：资源补偿费、资源税、矿业权使用费和矿业权价款。 （一）资源补偿费不能体现国家对矿产资源的所有者地位 “国家作为矿产资源的所有权人，通过在所有权上设立探矿权和采矿权这两种用益物权，将矿产资源的使用权让渡给了私主体，通过对私主体开发利用矿产资源所得收益的分享，作为让渡使用权的对价。”国家征收矿产资源补偿费，在很大程度上就是基于以上原因，资源补偿费是国家出让矿产资源的对价，从而实现国家对于矿产资源所有者的财产权益。但是，在国务院颁布的矿产资源补偿费征收管理规定中，根据计算，矿产资源补偿费的平均费率仅为1.18%，远远低于西方国家10%的水平。同时，这项收费还用于对勘探费用的补偿，国家的所有者地位便更是几乎毫无体现。 （二）资源税与资源补偿费在功能上发生重合 在实际的矿产资源开发利用过程中，由于各种资源的资源禀赋存在差异，因而在开采时所耗费的劳动和其他成本会有明显的悬殊，不同开采主体，在投入相同人力、物力的情况下，开采出的矿产品数量也会有明显差异，国家对矿产资源征收资源税，其本意正是对于级差收益的调整，也同时调节资源收益在中央与地方的分配比例，促进资源地经济社会的良性发展。 1994年国家进行全国财税体制改革，将现行的资源税定位为第二代资源税。根据国务院2011年最新修订的中华人民共和国资源税暂行条例第四条，资源税的应纳税额，按照从价定率或者从量定额的办法，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算。也就是说，现在的资源税是“普遍征收，计量征收”。 可以看出，现行的资源税成为了国家增加矿产资源财政收入的重要手段，而调节极差的功能基本上不能发挥，这就与资源补偿费的功能形成了一定意义上的重合，且由于征收比例较低，也不能充分体现国家作为所有者的权益。 （三）矿业权使用费和矿业权价款仅是国家的管理性收费 矿业权使用费的征收基于矿产资源法第五条的规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。根据矿产资源勘查区块登记管理办法矿产资源开采登记管理办法，矿业权使用费是国家将矿产资源出让给矿业权人，矿业权人在对矿产资源的占有阶段，国家依规定按照面积向矿业权人收取的使用费。而矿业权价款则是中央和地方政府在探矿权、采矿权通过“招、拍、挂”等市场方式或协议方式出让国家出资勘探形成的矿业权取得的收入，是在矿业权取得环节，对矿业权人征收的费用。 以上两种收费均只是矿业权的行政许可行为收取的管理性费用，而对于矿产资源的价值毫无过问，这仍然根源于矿产资源法的“有偿取得”制度。“这种有偿取得仅是对矿产资源在探矿、采矿的行为权利实行有偿取得，对矿产资源本身的财产价值和使用价值属性没有确认，从而对国家所有的矿产资源的所有权没有具体体现。” 二、对当前矿产资源国家收益权实现格局的反思与剖析 我国的矿产资源国家收益权实现途径存在诸多问题，究其本质，有以下几点原因： （一）矿产资源法中的“矿业权有偿取得”的制度违背宪法 我国现行的矿产资源法第五条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”。矿产资源法的规定仅仅聚焦于企业和自然人如何取得探矿权和采矿权，对于矿产品的价值问题并没有关注，而这一点恰恰与宪法第九条矿产资源归全民所有的规定相背离：质言之，当矿业权人取得对矿产资源的权利之时，作为矿产资源国家所有权的终极代表国务院，仅以行政主体身份征收以税费为代表的财政收入，在对矿产品所有权进行处分之时，并没以民事主体身份收取资源的财产性对价，因而现行矿产资源法的规定，不能落实宪法中矿产资源归全民所有的根本制度。 这样的制度设计也在很大程度上造成了社会问题，特别是在矿产资源收益分配体系当中，国家收取的比例较少，而企业收取了绝大部分的利润，正是这样赤裸裸的利益驱使，使得大量企业私挖乱采；买进最低廉的落后设备降低生产成本，造成了资源开采的极大浪费，更埋下了诸多的安全隐患，导致矿难频发；无休止的掠夺式开发，也必然以环境不可逆转的破坏为代价。 （二）受到计划经济思维定势的影响 我国的矿产资源取得经过了1986年旧矿产资源法颁布之前的无偿划拨到1986年之后的有偿取得的过程。 在无偿划拨的计划经济时期，国家投资建设矿山，无偿交给国有工矿企业进行开采，开采的利润全部上缴国家，可以说，在这一阶段，国家完全实现了矿产资源的所有权。1984年，党的十二届三中全会讨论通过关于经济体制改革的决议，指出改革的基本任务是建立具有中国特色的，充满生机活力的现代社会主义经济体制。为落实这一决议，1986年颁布的矿产资源法做出“国家矿产资源实行有偿开采”的规定，但我国当时仍然处在计划经济时期，这一规定无从落实。1992年，党的十四次全国代表大会明确指出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在这样的大背景下矿产资源法做出修改，规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，由此造成了国家对矿产资源的收益长期以税费代替的问题。 放弃计划经济，转向社会主义市场经济，特别需要正确处理矿产资源的归属与勘探之间、国家利益与勘探开采者的合法权益之间的关系。计划经济时期，所有权与经营权是合一的，在当时的情况下，国家将矿山无偿划拨给国有企业开采，国家通过收取利润的方式作为财政收取的“利”的部分便可实现国家所有者收益。但随着国家实行市场经济，所有权与经营权分离，但国家仍然以计划经济的思维模式对资源进行“划拨性”的管理，仅以管理者的身份收取税费，国家并没有平等主体的身份融入市场经济当中去，参与国民经济的初次分配。实则，2006年国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复正说明了国家也感到对于矿产资源的收益不容乐观，也试图采取提高税费征收比例的方式增加矿产资源的财政收入，但是必须清醒认识到，税费的征收是国民收入的二次分配阶段，存在着国家在矿产资源市场中与民争利的嫌疑。因而，国家必须转变思维，积极转换身份，适应市场经济的大环境，才能对矿产资源的收益分配体现控制力，又不违背法律规定。 （三）探矿权和采矿权的权属定位不清 物权法将探矿权定位为用益物权，但是用益物权的具体权能表现是占有、使用、收益，可以说占有是用益物权的第一权能和最突出表现，可以说探矿权并不符合用益物权的基本特征，甚至不符合物权支配性的基本原则。 物权法同样将采矿权作为用益物权，但矿产资源的即时消耗性决定了国家不能对采矿权人开采出来的矿产品继续享有所有权，采矿权人对于矿产品的占有、使用、收益在本质上已完全享有了矿产品的所有权。“到采矿期满后，国家不可能再收回矿产资源，也就是说国家对矿产资源所有权消失了，因此，采矿权实质上是以使用权的名义取得了对矿产资源的所有权”。3 “法律应该是事物的本质的普遍和真正表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律则应该去适应事物的法的本质”。4正是由于物权法在探矿权和采矿权问题上的错误定位，导致了国家对即时消耗性的矿产资源仅仅征收管理性税费，殊不知对于矿产资源的使用，国家实则已失去了矿产品的所有权，而这种所有权的失去并没有靠财产性的对价予以弥补，使国家作为矿产资源所有者对所有权最核心的处分权能都无法实现。 三、对矿产资源国家收益权实现格局的重构 （一）在理论层面上，对现有的探矿权、采矿权权属进行法理学改造 1.探矿权不应市场化：基于对探矿权实然性质的法理分析。 矿产资源法实施细则第六条规定，探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。王利明教授认为，所谓探矿权是指全民和集体所有制单位和公民个人依照法定程序所取得的勘探、测量国家所有的矿产的权利。5笔者认为，分析探矿权的内容可得知探矿权包括探矿行为权和勘查权，探矿行为权是一种行政许可权，而勘查主要表现为探矿权人对某一区块采用适当的技术手段，采集与该资源有关的信息，最终表现为带有地质描述、图形、数据的各阶段普查或勘探报告。可以说，最终形成的勘察报告是探矿权人智力成果的产物，因而勘查权本质是一种知识产权。因而，探矿权具有行政许可权和知识产权的双重属性。 可以得出，物权法中对于探矿权用益物权的界定是不科学的。同时，探矿权中最为主要的知识产权也区别于一般意义上的知识产权，国家加快推进知识产权的市场化是为了促进知识产品向知识商品的转化，将知识转化为生产力，尤其是知识产权的财产性收益是为了保证知识产品的扩大再生产。但是，以知识产权为核心内容的探矿权并不涉及这一问题，而且一些关乎国家安全的战略性矿产资源的探矿结果是不可能在市场上进行交易的。 因而，探矿权已不是物权，也不是一般意义上的知识产权，所以不应当市场化。国家作为矿产资源的所有者有义务和责任对于领土之内的矿产资源的分布、储量和其他详细情况进行深入的了解，特别是现行的矿业权价款的征收便可以弥补国家的勘探成本。 2.采矿权的“两权分离”：基于对采矿权实然性质的法理分析。 矿产资源法实施细则第六条规定，采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。所谓“获得所开采的矿产品的权利”实则是采矿权人获得了矿产品的所有权。正是由于物权法中对采矿权的用益物权的错误定位，将即时消耗性的矿产资源的使用权和所有权区分开来，这是矿产资源国家收益权不能实现的结穴所在。对于采矿权性质的法理学改造，应聚焦于国家行政许可权和采矿权人矿产品所有权的“两权分离”，这是整个矿业权制度改革的核心，更是保证国家实现矿产资源所有者收益的关键。 笔者认为，应当将采矿权当中的行政许可权剥离出去，从法理上旗帜鲜明地将采矿权改造为采矿权人的所有权，这才能真正实现物权法第一条规定的“明确物的归属，发挥物的效用”，使国家作为民事主体以生产要素参与国民经济初次分配实现所有者收益真正具备法理基础。这样的制度设计，并不会违背宪法中对矿产资源所有权的规定，因为矿产资源被开采使用后必然带来国家所有权的丧失，如果这样的所有权丧失不以国家所有者身份收取矿产资源对价来实现，而仅收取管理性税费的话，将会是国有资产的重大流失，将会是国家作为矿产资源全民共有行使代表的无权处分行为。这样的制度设计，在很大程度上也会缓和当下采矿企业不计后果地追逐巨大利益，缓解特别是资源丰富地区的两极分化，减少矿难事故，减慢环境破坏的速度。 （二）在操作层面上，国家在矿产资源出让的一级市场收取资源对价和弥补管理成本的税费，在矿产资源转让的二级市场收取对市场的监管性税费 在操作层面上，矿产资源的收益包括采矿权出让收益和采矿权转让收益。 采矿权出让收益是国家出让矿产资源所产生的收益，应当包含两部分内容：第一，国家作为民事主体以生产要素参与国民经济初次分配，以“招、拍、挂”收取出让矿产资源的对价，实现国家的民事收益权；第二，国家作为行政主体，对出于调节极差、节约资源等目的征收相关税费，同时弥补国家在勘探资源过程中的支出，实现国家的行政收益权。 采矿权的转让收益，国家仅作为行政主体的身份监督管理市场获得的税费收益，但笔者要强调的是，国家要有所为有所不为，严禁以行政权力限制和剥夺自由竞争，严禁公权力干预企业的自由选择，这样不但能保证矿产资源二级市场真正按市场规律运行，也大大压缩了权力寻租的空间。 总之，矿产资源国家收益权的实现必须改造现有的“有偿取得”制度，对探矿权、采矿权的性质做一个彻底的厘清，依靠国家作为全民所有的代表，以市场经济的思维方式融入国民经济的初次分配当中去，而绝不能在国民经济的二次分配中依靠收取税费得到“与民争利”的收益，从而落实宪法“矿产资源归全民所有”的规定，维护宪法权威，体现中国特色社会主义经济制度的真正内涵。 项目成果：本文系2014年“山西