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新形势下推进吉林省县域税源经济发展的思考 一、引言 在我国经济步入新常态和全面实行供给侧结构性改革的背景下，新旧产业调整正处于转换期。随着经济下行压力的持续加大，东北老工业基地的发展也面临着巨大的考验。与发达地区相比，东北三省的市场化程度不高，科技与经济发展融合不够，资源枯竭、产业衰退、结构单一等问题也愈发凸显，可以说，东北三省的 GDP增速已出现了断崖式下滑现象，新一轮振兴东北到了滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。 吉林省县域经济也随着内外部环境的变化进入转型期， 一些县域的产业结构发生了变化，支柱产业出现了位移，致使税源经济结构发生了重大改变，税源分布多元化、分散化的格局逐渐形成，个别县域的税源经济出现了萎缩现象，财政压力明显增大。比如：延边地区各县（市）2016年前三季度一般公共预算收入（单位：亿元）分别为：龙井21；延吉216；和龙34；珲春152；敦化104；图们15；安图33；汪清44。1从这组数据不难看出，有一半县（市）财政仅能维持吃饭，有的县（市）甚至出现了发放工资都要借支的问题。 因此，发展税源经济，扩大税源总量，已经成为地方政府的当务之急。而如何发展税源经济，培育税源经济理念，使税源结构更加合理，已成为学界和实务界探讨的新课题。本文从理论与现实相结合的角度对吉林省县域税源经济发展进行探讨，以期为推进吉林省县域税源经济发展提供参考。 二、税源经济的内涵 所谓税源经济，就目前来看，比较有代表性的观点有两种：一种观点认为，税源经济是指通过一系列措施、手段来培育具有纳税潜力的经济实力，以实现增加税收为目标的一种区域经济结构、经济布局或经济调控系统。它是相对于传统的产值经济而言的一种新的经济增长模式，其核心是强调税收（效益）而非产值（效率）。2另一种观点认为， 税源经济是指在社会主义市场经济体制下，紧紧围绕税源组织经济工作，着力培育具有纳税潜力的经济实体，以实现经济发展、税收增加、财力壮大、经济质量和经济效益提升为目标的一种区域经济结构、经济布局及经济调控系统。3笔者认为，税源经济的内涵需要从培育发展、经济质量和效益的角度去理解，可以归纳为以下几点： 第一，税源经济是一种经济发展模式。它既不是税收经济，也不是收税经济，准确地说，税源经济是有源泉的经济，应把税源的配置作为重点，强调这是一种经济模式，而不能等同于税收经济，更不能等同于收税经济。税收经济强调的是宏观经济，收税经济就是税收征缴和管理，这三者之间有本质的不同。第二，税源经济是一种经济增长模式，这种新的认知是相对于传统产值经济而言的。税源经济更加注重引进投资、培育税源以及产业规划等，从而使税收与经济、经济与财政的关系更加协调。第三，税源经济的核心是强调增效而非增量，突出经济发展的质量和效益。单纯依靠增量是难以实现县域经济持续健康发展的，只有增效才能实现县域财政收入的快速增长。因此，培育县域税源经济更看重的是盘活存量、优化增量、提升质量。第四，税源经济是一个过程。税收来源于经济，税源经济的发展需要一个过程，必须符合经济发展规律，既要做大县域经济总量，又要创造更多的机会，让企业在良好的税收环境中做强，政府和企业之间要形成一个培财聚财生财用财的良性发展环境，这样，才能逐步发展壮大税源经济。企业富了，上交财政的税收自然就增加了；财政宽裕了，就可以更好地支持企业的发展，这需要一个过程，要按照市场经济发展规律办事，不能急于求成。所以，涵养税源是基础和关键。 三、吉林省县域税源经济发展 存在的主要问题 （一）税源过度依赖支柱企业 吉林省县域产业不强是县域经济发展的顽疾。从税源结构来看，县域税收收入主要来源于支柱产业的增长，而支柱产业往往是以几个重点税源纳税企业作支撑，即便是县域认定的支柱产业，也部分存在着产业进入发展的高原期，产值徘徊不前、增高无力的状况。这种税源结构的弊端是：结构单一，发展总量不大，一旦这些主导税源企业发生大的波动，将直接导致县级财政收入患上感冒症。比如安图县在2013年之前矿产业是三大支柱产业之一，但现在以卖原料为主的矿产业已不再是市场的宠儿，因而重新调整支柱产业即成为县域经济发展的当务之急。为此，安图县确定了以矿泉水、伊利石、旅游为新的支柱产业。但由于矿泉水作为支柱产业仅两年，伊利石作为支柱产业仅一年，产值和规模都比较小，税源结构比较单一，因而只能作为税源经济加以培育。所以，过度依赖支柱产业，既可能导致县域经济出现无法避免的潜在危机，还可能动摇地方税源根基。再比如敦化市是国家重点林区、中国实木制品名城，林产工业企业自然是支柱产业。随着东北、内蒙古重点国有林区全面停止商业采伐，替代的办法是在俄罗斯建立原材料市场，导致生产成本大幅增加，在产品价格无法提高的情况下，挤压了一些中小企业的利润空间，使产品失去了竞争力，一些企业不得不面临减产或停产的局面。敦化市林产工业企业曾经有800多家，如今，木制品企业缩减了一半左右，林业产业出现的短板对敦化经济是一个不小的冲击。4但从另一个角度看，全面停止商业采伐，淘汰了林业产业落后产能，优化了林业产业结构，一些大中型林产工业企业经过技术更新和转型升级后，发生了前所未有的变化，企业的竞争力大幅度提升，为稳固税源夯实了基础。 （二）税源产业结构不优、不强 吉林省的县域经济普遍存在两个问题：一是产业结构不优，很多县域还是以传统产业为主。新能源产业中的热电联产、风电、光伏发电等因地域条件所限而无法立项，现代服务业中的现代物流、电子商务、现代金融、健康养老等虽有涉及，但规模都比较小，规模以上企业数量不多，产业转型升级的道路还很艰难，产业向高端化、智能化、绿色化、服务化方向发展还需要一个较长的过程。特别是当前经济仍处于调整期，一方面复苏缓慢，基础尚不稳固，市场需求不旺，导致一些企业开工不足；另一方面，个别产业产能过剩，相关企业出现了限产停产现象。 二是规模偏小。县域企业的特点是规模普遍偏小，规模以上企业占比偏低，基础设施比较落后，人才储备相对不足，普遍缺乏产品研发能力，管理水平较低，企业自主品牌较少，缺少较为完整的产业链条，效益和产能往往出现停滞现象，进而导致新增税源不足。比如集安市，工业总量小、户数少，有支撑作用的大企业少。2016年上半年，集安市55户规模以上工业企业中累计产值过亿元的企业仅有11户，仅占全部规模以上工业企业总户数的20；这11户企业中仅有1户大型企业，其产值占集安市规模以上工业企业总产值的113，且工业企业中行业较为单一，受市场影响波动较大，后续培育的有带动作用的规模以上工业企业十分匮乏。5 （三）招商引资企业无法填补传统税源企业的空缺 在新一轮产业结构转型升级和供给侧结构性改革的背景下，吉林省县域经济正在发生着巨大变化，一批批招商引资项目在各地生根开花。比如吉林市各县（市）， 2016年110月，亿元以上新开工项目192个，占全部固定资产投资新开工项目的42；计划总投资为6968亿元，占全部固定资产投资项目计划总投资的255；完成投资额4122亿元，占全部固定资产投资额的151。6从各县（市）已公开的项目建设情况看，虽然项目数量较多，但建设时间较晚，达产达效需要一个积累过程，企业效益无法立竿见影，在短期内还不足以成为领军税源。如旅游、电商等产业虽然发展速度很快，但其利税还无法迅速增多，难以弥补骨干企业因感冒而减少的税收。究其原因：一是受经济环境的影响。目前，无论是国企还是民营，无论是投资公司还是民间个人，对投资都采取了谨慎态度。二是企业规模和性质的制约。从县域固定资产投入抵扣情况看，企业改造升级抵扣税款占比不大，更多地是以政府基础设施建设和扩大内需的投资为主，从各县域固定资产投资看虽然都在增长，但这种增长还无法反映出通过招商引资培养税源的效果。三是企业发展需要一个磨合期。企业要突破发展瓶颈，必须既适应环境又适应市场，这样，才能进入快速增长期。 （四）企业创新能力薄弱，品牌意识不强 一是支柱产业创新能力薄弱。 当前，密集型产业是吉林省县域工业体系的主流，大多数工业企业都存在装备和工艺更新缓慢和自主创新能力薄弱等问题，一些中小企业不具备创新研发能力，更不要说核心技术，因而产品的整体含金量不高。如吉林省县域普遍都有林产工业企业，但许多中小企业生产的产品都是低附加值产品，生产方式仍然以粗加工为主，销售的对象覆盖范围重叠，竞争激烈，导致产品积压或销路不畅。有很多中小企业自身缺少转型升级的动能，面对当前的经济环境又缺乏必要的应对机制和抗风险承受能力，只能选择退出。所以，缺少创新能力和外向扩张能力，对企业的扩大再生产和未来的发展都十分不利。二是品牌价值挖掘不够。目前，吉林省县域中小企业在品牌建设上存在三种情况：无品牌，这样的企业以小微企业为主。品牌代工，这些企业不太注重销售，但受市场波动的影响，有无订单或订单多少成为企业发展的关键。有品牌，但品牌知名度低，存在货真价不实的现象，无法争取到高端客户，因此盈利能力有限。三是定价能力较差。由于企业没有自己的品牌或品牌知名度低，也就没有话语权，自然就失去了定价权，只能跟随其他企业的价格或以更低的价格销售，以致成本利润倒挂的现象时有发生。 （五）一次性税源占有一定的份额 近几年来，县域税源结构出现了新的变化，地方税源中既有实体税源，也有一次性税源，而且在一些县域税收中一次性税源占比还比较大。 一方面，随着铁路、高速公路、城市地下管廊、水利、农田改造、乡村公路建设等重大民生项目投资力度的不断加大，这些项目上马后税收增幅很大，但项目结束后往往无税可缴；另一方面，县域内的投资如县（市）政府PPP项目投资力度，在投资建设阶段会产生一定的税收，但项目竣工后税收就会随之终结。此外，在县域发展过程中，房地产业是重要的税收来源，有见效快、税收大的特点，但房地产业受土地供应、拆迁和房屋销售情况的影响，税源缺乏稳定性，也在一定程度上影响了县域税收。所以，县域税源经济暂时还无法摆脱这种一次性税源占比较大的局面。 （六）农业税源企业发展缓慢 吉林省是农业大省，从地域分布来看，东部以生态县为主，中西部农业县较多，农林产品资源比较丰富，但从县域角度看，农业产业化进程较慢。玉米、大米、杂粮、油脂、辣椒是吉林省绿色食品资源优势，但这些资源优势的转化能力不强，农产品精深加工企业少，特别是缺少大型龙头企业，因而加快实现由粮油生产大县向粮油经济强县转变是值得探讨的课题。另外，吉林省县域农业产业链条短，精品果蔬加工和绿色食品加工集聚区不多，真正形成农户、合作社（基地）和龙头企业一体化发展格局的还比较少。吉林省县域农业产业化水平低，就意味着税收少，因为当前税收政策规定农业生产者销售自产农产品是免税的，所以，农副产品只有通过增值的方式才能给财政带来收益。 四、吉林省县域税源经济发展 迟滞的主要因素 （一）宏观形势方面的因素 税源经济作为一种经济形式，必然受到环境和政策的影响。主要包括两个方面：一是受国内外经济形势的影响。当前，随着后金融危机的持续，国外的需求量萎缩，订单减少；同时，自2014年我国经济发展进入新常态以来，即面临着技术、资源、环境、劳动力和原材料成本的重新调整等问题。因此，无论从外部还是从内部来看，经济增速的放缓都已成为趋势。二是受产业政策的影响。2016年初以来，四平市工业用电量持续负增长，截止9月末，电力部门统计的全市工业用电量为201亿千瓦时，同比下降22，降幅比2015年同期增加124个百分点，用电权重从2015年同期的589下降到51。其中降幅较大的行业分别是化工、水泥和钢铁，分别较2015年同期下降了796、179和996。用电需求的大幅下降，表明工业生产总体上依然是开工不足。7去产能、调结构、转方式必然会触及一些行业和企业，也必将使这些企业进入阵痛期，因而在调整过程中税收的暂时性低迷导致财政收入下降是不可避免的。 （二）微观经济方面的因素 县域工业经济运行的内生动力不足，重点骨干企业产值或停滞不前或出现下滑现象。比如白城市，截至2016年9月末，在该市312户工业企业中，比上年同期减产的有50户，多种因素致使16的工业企业生产运行下滑，其中骨干重点企业产值下降的有：大安戈壁能源、大安油田开发、中材科技、益海嘉里、吉林敖东洮南药业、经开区白城发电公司。有数据显示：这6户企业总产值累计同比减少共计107亿元。这些企业的发展将直接影响到全市未来工业的发展状况。8从一个地区的情况可以清楚地看到，骨干企业和支柱产业的后继乏力将直接导致税源项目减少或下滑，因此，经常性收入持续增长压力不容小觑。 （三）基础条件方面的因素 一是人才不足。一方面，懂商、招商的人才不足，在现实中能够熟练、灵活运用经济政策的管理人才还相对缺乏；另一方面，企业管理人才和专业技术人才不足，一些骨干企业的规模始终无法扩大，产值始终徘徊不前，与企业的高级管理人才和研发人才匮乏有密不可分的关系。企业发展空间无法拓展，必然制约税收增长。二是资金的困扰。尽管国家出台了相关政策，但融资难始终是企业特别是中小企业无法解决的难题。 五、推进吉林省县域税源经济发展的建议 毋庸置疑，税源经济已经成为县域发展的重头戏和地方政府的头等大事。地方税源增加与县域经济发展密不可分，县域经济发展的速度与质量决定了税源的宽度与厚度。因此，立足县情，加快产业结构调整，促进产业转型升级，做强重点税源企业，扩大税源总量，已成为县域税源经济发展的紧迫任务。 （一）树立税源经济理念 在新形势下，要树立税源经济就是县域发展生命线的新理念，把税源经济作为县域经济工作的第一要务，摆到更加突出的位置。 树立涵养的理念。经济学中的拉弗曲线告诉我们，企业实际税负将影响两个方面：一是企业的利润，二是地方经济的增长。因此，涵养就是要合理运用税收政策，通过减免、缓征等手段，增强税源经济的发展后劲。尽管目前县域财政普遍遇到了寒冬期，但税收征管不能急功近利，不留余地。政府要在政策制定、资金投入方面发挥引导作用，在企业需求、转型升级、拓宽市场等方面做好协调服务。要放眼未来，涵养税源，让税源具有可持续性。 树立培育理念。投入是产出之源，没有投入就没有产出，税源经济重在培育。培育税源，要从地方自然禀赋出发：一是巩固好已有税源。已有税源是十几年甚至几十年积累的宝贵财富，相关部门应通过出台鼓励性政策，扶持企业规模发展，巩固、发展已有税源经济。二是培植支柱产业。鼓励企业创新发展，为企业排忧解难，促进企业继续做大做强，确保税收稳定增长。三是培育梯级税源。通过做优现代商贸业和现代服务业，确保有稳定的后续税收来源。 树立效益理念。税源经济既要发展速度，还要发展质量，可以说，企业效益是税源经济的基础。因此，涵养税源、培育税源、建设税源，关键是要优化产业结构，通过产业转型升级和供给侧结构性改革，提高企业效益。 树立兼顾理念。涵养、培育税源，不能抓大放小，因为很多县域税收都来自于中小企业。所以，既要抓好重点、骨干企业，又要下大力气抓好成长中的中小企业，做到大小兼顾、新老衔接，这样，才能使税收具有持续性和稳定性。 （二）挖掘县域优势 优势是制定发展战略的重要基础，深入挖掘县域自身优势对推动经济社会发展具有重要意义。2014年，吉林省制定了区域发展战略规划，将中部定位为创新转型核心区，东部定位为绿色转型发展区，西部定位为生态经济区。对此，各县域应找准、挖掘自身优势，用好、用足自身优势，这样，才能使自身优势最大程度地转化为升级优势和转型优势，才能使税源经济有扎实的基础，最终转化为竞争实力和发展成果。一是区位优势。比如珲春市，地处东北亚几何中心，与俄、朝有4个国家级铁路和公路口岸相通，通过这些口岸又与日、韩海空相连，形成了独特的对外经济通道，这就是其独一无二的区位优势。吉林省每个县域都有自身的区位优势，应该予以充分挖掘。二是生态优势。比如抚松县地处长白山腹地，森林覆盖率达87以上，这样的青山绿水是不可多得的宝贵财富，走绿色发展生态立县之路是其未来发展的方向。三是资源优势。比如乾安县良好的生态环境和丰富的农产品是其两大资源优势，应围绕绿色稻米、畜禽加工加大培育开发力度，围绕玉米、大豆深加工等培育优势产业。四是政策优势。认真领会国家出台的新一轮支持东北振兴政策，充分运用国家分行业出台的各项措施，助推相关行业企业快速发展。五是人文优势。敦化素有千年古都百年县之称，应把人文历史、功能特色、创意文化与社会主义核心价值观有机地结合起来，推出城市品牌大德敦化，以实现人文与社会经济的完美结合。 （三）做大做强主导产业，做到产税有目标 税源经济离不开产业，强大的主导产业是税源经济的主引擎，调整产业布局，加快构建现代化产业体系，是县域发展的战略目标。因此，必须努力做大做强主导产业，把资源优势尽快转化为经济优势，这也是税源经济得到保证的必由之路。目前，县域经济发展普遍存在的问题是规模小，后劲不足。比如扶余市小型企业比重较大，在规模以上的111户企业中，中小型企业有105户，占规模以上工业企业的946。9小型企业的优势是经营具有灵活性，弊端是运营竞争力低，抗风险能力差，利润增长缓慢。因此，做大做强主导产业的规模，增加产值，是税源经济增长的关键所在。为此，一是要通过设备改造做强企业。要通过设备更新换代，将主导产业做大做强，改变原地踏步的局面。二是要通过技术创新做大做强企业。支柱产业要增强研发和创新能力，通过创新驱动，提升产品价值。三是提高营销能力，做大做强企业。县域企业普遍存在着营销竞争力水平低的问题，这也是制约企业发展的一个瓶颈。 （四）发展新兴产业，做到增税有希望 一是要积极发展新兴产业。新兴产业是国家政策扶持的产业，是绿色产业，县域无论是引进还是转型发展，都可以向新能源、电子商务、文化创意等产业靠拢。比如和龙市境内有丰富的风能资源，利用这一资源引进了甄峰风电项目，2017年一期投产后将为和龙带来900万利税。再比如舒兰市二和雪乡，通过文化创意与冰雪项目的融合，提升了二和雪乡的旅游价值。二是要加快服务业的发展。现代服务业的集聚发展，是调整县域税源结构的重要抓手，也是县域税源经济新的增长极。2016年初，吉林省委省政府把发展服务业作为推动供给侧结构性改革、促进经济转型升级的重大举措，召开了八千人的视频大会进行动员和部署，在全省掀起了发展服务业的热潮，旅游产业、物流产业、电商产业、养老产业、金融产业等都有了飞速的发展。2016年前三季度，全省服务业增加值实现361332亿元，增长85，分别高于GDP和二产业，增速16和22个百分点；服务业增加值占GDP比重达到389，比2015年同期提高31个百分点。很显然，服务业已成为吉林省GDP增速追平全国的重要支撑。10比如松原市，2016年111月，规模以上服务业企业月营业收入大幅度增加。全市规模以上服务业企业实现营业收入5406亿元，同比增长4074。在全市涉及的17个行业类别中，有15个行业营业收入呈现正增长。11这些数据表明，服务业已经成为税源经济的新高地，对财政税收的贡献越来越大。可以说，促进服务产业和服务企业的发展，进一步做大做强优势服务业，已成为税源经济发展的必然趋势。 （五）做好招商引资工作，做到引税可持续 抓项目就是抓发展、抓大项目就是抓大发展，这在吉林省已经成为共识。抓招商要充分领会国务院印发的关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知精神，及时调整和制定招商政策。一是要深入研究全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见关于推进东北地区民营经济发展改革的指导意见东北振兴重大项目和跨省区合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法等文件，充分利用现有的政策，争取更多的项目资金支持，承接好发达地区的项目合作和产业转移。二是要把项目建设作为企业转型升级的关键之举，作为稳增长的原动力，作为调结构的最佳手段，作为发展税源经济的主要力量。招商引资上项目既是稳定当前经济增长的现实之举，也是培育税源的长远之策。要充分利用好东北亚博览会、图们江地区投资贸易洽谈会、全球吉商大会等平台，全力招商。未来县域之间的经济差距将主要体现在项目的引进与落实上。项目落地数量和新建项目能否达产达效，直接关系到县（市）的经济总量和质量。引进一批好项目，引进一批战略投资者，促成产业聚集，就是培育新的财源和税源，一些县（市）已经充分认识到了这一点。比如安图县2016年政府工作报告即提出：坚持招商引资上项目，全力做大做强税源经济，是推动安图发展的主攻方向。五年来，我们把招商引资作为一号工程，引进实施了108个超千万元税源项目，建成投产了一批重大工业项目，把安图发展推上了快车道。实践证明，只有稳定的、不断发展壮大的税源，才是解决一切县域问题的关键所在。12所以，招商引资是涵养、培育税源的重要途径。第一，要落实项目引税源。招商引资的成效是看项目能否落地，项目建设的关键是提高质量，落脚点是增强发展后劲。只有建设高质量的项目，才能使之成为税源新的增长点，才能更好地调整税源结构。第二，要储备项目引税源。在招商引资中，基本都按照洽谈一批，签约一批，建设一批，投产一批，储备一批的原则对项目进行分类管理，这既有利于项目建设稳步推进，又使可持续性税源得到了保证。例如：在抚松县的67个新建项目中，已开工项目43个；在24个续建项目中，已复工项目22个。储备项目74个，正在积极推动项目前期工作，力争年内有实质性进展。13第三，激活潜在的财源。民间资本是不可忽视的力量，要用好项目激活民间资本，用好政策盘活民间资本，用好策划聚集民间资本，鼓励、支持民营企业发展壮大，为税源经济提供新的活力。 （六）大力发展农业产业，做到稳税可预期 吉林省是农业大省，如果只销售原粮则无法产生税收，因此，加速促进龙头企业与基地农户深度融合，形成具有鲜明特色的农副产品加工工业体系，实现农副产品的转化，才能在稳定农业税源的基础上实现税源可预期。吉林省粮食产量位居全国第四，但在粮食经济方面却不是大省，粮食加工转化能力不够强大。因此，要在以下几个方面做出努力：一是要扩大企业规模。企业规模小，其带动能力和聚集效应就差，因此，要大力扶持发展农产品深加工企业，提高农产品的创税能力。二是创品牌。品牌是支撑农业产业化和引领市场消费需求的原动力。以吉林大米为例，经过三年的品牌建设，吉林大米已经成为全国名米。据相关统计数据显示：2013年，全省水稻加工业产值仅有240亿元，2016年，这一数字提高到280亿元，在增加的40亿元中，仅大米品牌建设就贡献了38亿元。14由此可见，品牌就是效益，就是可预期的税源。三是农业产业化要在三高上寻