跨地区水污染合作治理机制研究.docx

跨地区水污染合作治理机制研究 摘要：本文分类我国当前水污染治理的现状和问题，对跨地区水污染的特点和内部成因进行了理论上的探讨，最后研究了以政府为主导的跨地区水污染合作治理模式。 开题报告 关键词：跨地区；水污染治理；合作治理模式；机制研究 1.我国水污染问题的现状与治理的现状分析 我国的水污染问题是随着国民经济发展的快速推进而产生的。其根本原因在于在经济发展过程中忽视了对生态环境的保护意识，积重难返后才造成了现在国内主要流域的比较严重的水污染问题。我国的人均水资源占有量在世界范围内而言是很少的，其中因为水污染问题所导致的水质性缺水是导致可利用淡水资源缺乏的重要原因。 在水污染治理方面，尽管早在1984年国家就已经出台了中华人民共和国水污染防治法，该法在1996年也修订过，但总体的实施效果仍然不尽人意。尽管水污染得到了一定程度的控制，但问题仍很突出，主要表现在以下几个方面。 （1） 水资源管理和水污染治理的权责不明 水污染治理和管理权责不明问题表现在两个大的层面。一是对水资源本身的管理权限需要进一步明晰。这个问题又可以细分为跨地区的水资源管理权限和行政区划内的水资源管理权限。尽管在如长江、黄河、珠江等大的流域对应着相应的流域管理机构实施对水资源总量和水质的管理，然而在更低级别的小型流域水资源管理权限方面却并不明确，对于跨行政区划的河流水资源的管理权限仍不清晰。二是在既定行政区划内，对水资源的调配、水污染的治理方面，长期存在着“多龙治水的情况”，水利、电力、交通、农业及环境部门等之间存在着众多的管理权限交叉，部门之间的纠纷频繁，管理效率低下，对于水资源保护的责任主体和分工细则模糊。造成这种现象的根本原因在于水资源功能的多样性，要充分发挥水资源的功用，必然涉及到多个部门和行业的利益平衡，因此在水资源的管理和水污染的治理过程中，如何寻求水资源利用综合效益最大化的协商机制是厄需解决的问题，在水污染的治理问题上，同样急需理顺管理权责问题。 （2） 水资源管理和水污染治理的法律体系缺陷明显 造成水污染管理和治理权责不明的重要原因在于水资源管理方面法律、法规不健全，无法可依、有法不依的情况屡见不鲜。其实早在1973年，我国就颁布了关于保护和改善环境的若干规定，该文件就已经将水资源的保护问题明确提出。随后在1984年颁布的水污染防治法和1988年颁布的水法和其他一些辅助性的水资源保护方面的法律法规都仅仅在宏观层面上对水资源保护进行了界定，在实施细则上却比较模糊，尤其是和水资源管理权限相关的细则没有落实，在立法时没有充分考虑到和其他法律法规之间的协调，因此不同行业之间的法律法规在水资源保护与管理方面的冲突普遍存在，而且缺乏协调矛盾和冲突的权威机构。由此导致了我国在水资源管理和水污染治理的权责不明、效率低下。 （3） 水污染治理方面的问题分析 尽管在立法层面上已经体现出了政府对水资源管理和水污染治理方面的重视，但在水污染治理方面却形势十分严峻。“防治结合，以防为主”的水污染治理方针在实际操作中效果差强人意，虽然口头上说不走西方国家“先污染后治理”的老路，而在实际操作中，地方政府为了发展经济，其做法其实和“先污染后治理”并无二致，关键问题出在思想认识上。其次，水污染问题的地区利益化和部门利益化明显。为了让自身的效益最大，地区之间、部门之间往往各自为政，缺乏长远的眼光，对水资源采取盲目的、过量的、甚至掠夺式的开发和浪费。在跨地区水资源利用方面典型的例子就是排污问题，往往是上游不管下游，对工业污水排放和治理仍然是“末端处理”方式，最下游地区承受着最严重的水污染和最沉重的污水治理任务，这明显不符合可持续发展的基本思想，也不利于从根本上改变水污染治理的困难局面。因此要解决水污染问题，尤其是这种具有跨地区特征的水污染问题，迫切需要探讨其解决机制，这首先需要了解跨地区水污染的特征。 2.跨地区水污染的特点和成因分析 2.1跨地区水污染问题的表现 跨地区水污染问题的基本特点是跨行政区划。由于行政边界的限制，下游地区往往无法对上游污染源进行有效控制，而上游地区则利用河流的流向转移污染。其次是水污染问题的因果复杂和取证难度大。上游水污染物所造成的后果具有一定的潜伏性和难预测性。例如上游企业排污所造成的下游养殖业的重大损失往往存在着取证难的问题，在证明上游排污企业对损失的直接因果关系费时费力，增加了索赔和理清责任关系的困难。此外，在各地大力发展经济的大背景下，地方政府对排污企业大多存在着地方保护主义的倾向。对于下游受污染地区所遭受的损失索赔，在操作中所面临的阻力不仅仅来自于技术层面，还牵涉到从企业到政府的多个方面，这些错综复杂的关系导致了在跨地区的水污染问题的解决困难重重。 2.2水资源的产权问题分析 多年来，对水资源的利用都基于其公共资源特性，而不是市场经济条件下的产权明晰。在资源产权没有明确界定的情况下，就容易形成“公地悲剧”。产生水资源污染这一“公地悲剧”的根本原因在于对资源使用的开放性前提，水源附近的所有人都可以不受限制（或限制较少）地使用这一公共资源。由于我国现有的法律法规对水资源的产权属性不明确，因此在实际操作中水资源尚“不属于任何具体个人”，在使用水资源这一公共资源时就会在使用者之间形成“囚徒困境”博弈。具体到企业排污问题，造成“囚徒困境”博弈的一个基本前提是排污企业的排污成本较低，因此企业向河流排污只需要考虑自身利益即可，不需要对其他企业和社会负责。河流上下游排污企业的这种“囚徒困境”博弈的结果就导致大量污水排放，但同时也降低了自身的利益（理论推导过程可参见微观经济学有关理论）。 其次，由于水资源的流动性，同一河流的上下游居民、企业皆可使用，存在多个使用者和权利所有者。由于技术水平的限制，各水资源使用者的效率不一，由此导致了另一相关问题“反公地悲剧”。具体表现为：在公地内存在着至少两个或更多权利所有者与使用者，而且任何人都可以运用自己所拥有的权利通过设置种种障碍来阻止其他人有效使用，结果是包括自身在内的任何经济主体都不真正地拥有有效的使用权，从而导致 资源的限制和使用不足。在当前水资源利用和水污染治理中以行政区划管理为基础、多部门“多龙治水”的格局下，水资源的使用、水污染的治理问题已经表现出较为明显的“反公地悲剧”特征。 综上所述，水资源的管理和水污染的治理问题，是“公地悲剧”和“反公地悲剧”的结合体，要解决跨地区的水污染问题，就需要从这两个方面入手进行研究。 3.跨地区水污染问题的治理模式探讨 要探讨水污染治理问题的模式，首先需要理清治理主体是谁。从国内外相关经验来看，这一问题的处理模式主要有三种：政府主导治理模式、私有化治理模式和自组织治理模式。其中后两种治理模式在西方国家使用频率相对较高，也积累了丰富的经验。但我国当前的水资源管理仍以政府为主导，在跨地区水污染治理上如果采用私有化治理或自组织治理模式在法律法规层面存在较大困难，因此笔者认为采用政府主导治理模式来处理更为合适。 政府主导的跨地区水污染治理模式的理论基础是霍布斯第三方强制行动理论，其内涵是政府在治理中占据主导地位，市场和社会组织的力量都比较小。政府以公共权力为后盾，以计划为手段，迫使追求效用最大化的个人或追求利润最大化的企业偏离他们愿意遵从的消费或生产模式，阻止或限制个人行为，以达到治理跨界污染的目的。政府作为第三方强制力量，通过制定污染排放标准、建立污染处理厂、收取排污费等手段来引导用水户达标排放。政府主导的跨地区水污染治理模式主要包括三种类型：层级治理模式、区域整合模式和府际合作模式。这三种方式分别在不同的层面上构建了水污染跨地区治理模式，各类模式具有特定的适用范围。我国的水资源除了几大流域由专门的流域管理局进行管理外，其他中小型河流大都按行政区划进行分段管理。因此从可操作性上讲，采取府际合作模式更具适用性。其基本特征是跨地区污染所涉及的各行政区政府通过对整体利益达成共识，运用组织和制度建立正式或非正式的合作关系来共同治理跨地区水污染问题，必要时可由上级政府部门行政干预促成地区之间的合作。 作文 当同一水资源涉及到不同的行政区划，而行政级别又基本对等时，可采取这种府际合作治理模式。可通过对等政府部门之间的协商、利益沟通，签署正式协议，对排污企业的污染排放标准、排放总量、发生下游损害事件的赔偿办法等细则进行规范。这种模式可避免受损害的企业或个人单打独斗的局面，为水污染的治理和控制提供一个以政府为依托的平台。在国内府际合作治理跨地区水污染问题中比较成功的案例是浙江省和江苏省合作签署的江苏盛泽和浙江王江径边界水域水污染联合防治方案，该方案在处理跨地区水污染问题时取得了较好的实际效果。鉴于该合作治理水污染的成功经验，和淮河水污染治理等类似跨地区水污染问题的经验教训，笔者认为在进行跨地区合作治理水污染问题时，应在以下六个方面进行合作，将问题具体化后才可能达到较好效果。1建立行政区划交界水质联合监测机制：建立该机制在于实时了解水污染状况，便于弄清水污染物的来源和所属的责任范围；2水污染状况通报机制：目的在于出现重大水污染事件后下游地区及时采取措施避免损失；3补偿机制：明确当下游地区受到上游地区的水污染而造成如鱼类死亡等事件后的赔偿实施细则，该赔偿过程政府部门应全程参与；4联合执法机制：目的在于保证污染物的排放控制、责任认定、赔偿执行等方面的细则能够具体落实，降低受损害方单独索赔的困难；5排污权交易机制：该机制是建立在当前水权理论基础上，上游地区向水体排放污染物需要向下游地区支付排污费用，这是控制排污总量的有效途径，但在实施过程中需要进一步摸索。 开题报告 4.结语 跨地区水污染问题是当前社会经济发展中的重要问题，妥善处理好对于保护环境和促进经济健康发展具有重要意义。在目前跨地区水污染治理以行政区划为主和政府主导的背景下，应加强对水资源的产权认定，在水权、排污权交易原则方面进行法律法规方面的完善，同时还应加强地区政府间的合作，避免各自为政，共同提高水污染的治理效率。因此地区政府间的合作模式是跨地区水污染治理中的重要研究对象